地方政府間競爭的經(jīng)濟學(xué)分析——從經(jīng)濟學(xué)公共選擇理論的視角

鄧秀麗

(山東農(nóng)業(yè)大學(xué)三農(nóng)問題研究中心《山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》編輯部，山東泰安 271018)

改革開放30余年，中國的發(fā)展日新月異，取得的經(jīng)濟成就也是全世界有目共睹，中國的繁榮昌盛和各級地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中所做的努力密不可分，甚至各級地方政府之間也展開了競爭，地方政府之間的競爭，促進了我國經(jīng)濟的發(fā)展。我國經(jīng)濟發(fā)展已基本解決了溫飽問題而進入發(fā)展創(chuàng)新階段。我國經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型也要與發(fā)展階段的變化相匹配。中國進入發(fā)展方式的關(guān)鍵期，也進入了改革的深水區(qū)，在這一新階段，怎樣看待地方政府間的競爭，怎樣讓地方政府的效用得以發(fā)揮，歸結(jié)于一點那就是在發(fā)展方式轉(zhuǎn)型中它究竟發(fā)揮什么樣的作用。

一、經(jīng)濟學(xué)公共選擇理論的解釋

地方政府之間的競爭是普遍存在的客觀現(xiàn)象，是指我國不同行政區(qū)域地方政府之間為了吸引技術(shù)、資本等可流動生產(chǎn)要素而在投資環(huán)境、公共服務(wù)與物品供給、市場制度等方面展開的跨區(qū)域政府之間的競爭。中國經(jīng)濟快速增長的一個重要動力就是地方政府間競爭。但這是一種“缺乏內(nèi)在約束的”競爭。近代以來，很多人都成為不可救藥的物質(zhì)主義者，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，“一切向錢看”成了一些人的座右銘，在物質(zhì)主義者看來，財富的多少對于個人和共同體的幸福具有決定性價值，因而，人人都希望本地、本國經(jīng)濟快速增長。為此，人們也認(rèn)同，政府采取任何它認(rèn)為合適的“經(jīng)濟政策”，推動經(jīng)濟增長。

2012年，中國政府制定了一個較低的7．5%的GDP增長率，確定7．5%的增長率是綜合考慮了就業(yè)壓力、資源環(huán)境和世界經(jīng)濟趨勢得出的一個指導(dǎo)性指標(biāo)。經(jīng)濟增長速度過慢，則就業(yè)問題得不到解決;經(jīng)濟增長過快，則會延續(xù)過去的粗放型增長方式，形成新一輪增長競賽。在世界經(jīng)濟面臨不確定因素，主要是國際市場的需求不確定的情況下，我國的經(jīng)濟增長速度不能過快，否則會出現(xiàn)商品的積壓問題。

內(nèi)地一些地方政府以GDP大小為馬首前瞻，也會竭盡全力發(fā)展本地經(jīng)濟，在發(fā)展本地經(jīng)濟的同時，要對比其他兄弟地方政府，從而產(chǎn)生了地方政府間的激烈競爭，并傾向于按照自身政績最大化原則來實現(xiàn)目標(biāo)。對于地方政府的行為可以用經(jīng)濟學(xué)中的公共選擇理論來進行分析。

西方經(jīng)濟學(xué)中有一著名的基本假設(shè)就是，在經(jīng)濟活動中，經(jīng)濟主體所追求的惟一目的是自身經(jīng)濟利益的最優(yōu)化，被稱為理性經(jīng)濟人假設(shè)。理性經(jīng)濟人所追求的是最大限度的自身利益。公共選擇理論也叫“集體選擇”(Collective Choice)。公共選擇理論成功地運用了經(jīng)濟學(xué)的分析方法，采用個人主義的方法論，堅持“經(jīng)濟人”假設(shè)，用交易的觀點來看待政治問題。其奠基人布坎南(James M．Buchanan)認(rèn)為:整個社會分兩個層面，經(jīng)濟社會和政治社會，在經(jīng)濟社會存在理性經(jīng)濟人，那么在政治社會同樣也存在理性的經(jīng)濟人，在經(jīng)濟社會追求個人利益最大化，在政治社會不可能大公無私，也是存在理性經(jīng)濟人的，也是追求自身利益最大化的，只是主體不是消費者和廠商，而是政府或利益共同體。公共選擇是政治上的觀點，它把經(jīng)濟學(xué)家的工具和方法大量應(yīng)用于集體或非市場決策而產(chǎn)生。公共選擇理論是通過集體行動或政治過程來決定資源在公共產(chǎn)品之間如何分配，是對資源分配的非市場決策，是將經(jīng)濟學(xué)運用到政治科學(xué)，其基本假定是經(jīng)濟學(xué)的“經(jīng)濟人”假定，即人是自利的、理性的、效用的最大化者。

二、地方政府競爭的現(xiàn)狀考量

(一)地方政府間競爭的特征

中國經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展，使得地方政府之間的競爭具有以下幾個顯著特點:

1．經(jīng)濟績效的競爭普遍存在于各地方政府之間。政府經(jīng)濟績效最終必然通過一系列經(jīng)濟指標(biāo)表現(xiàn)出來，而這一系列經(jīng)濟指標(biāo)則是人們對地方政府經(jīng)濟績效管理價值取向客觀化、標(biāo)準(zhǔn)化的反映。GDP增長率是宏觀經(jīng)濟的四個重要觀測指標(biāo)之一，(還有三個是失業(yè)率、通脹率和國際收支)。當(dāng)前就業(yè)壓力巨大，根據(jù)經(jīng)濟學(xué)的奧肯定律，GDP增長率與失業(yè)率之間存在著一定的交替關(guān)系，發(fā)展地方經(jīng)濟才能降低失業(yè)率，因此就會導(dǎo)致GDP的競賽。地方政府太看重GDP，已經(jīng)到了迷戀的程度。但是殊不知凡事都有度，一旦過了這個度，好事也會變壞事，糖果也會變“毒藥”。地方政府在GDP考核中一個個就像努力學(xué)習(xí)的學(xué)生一樣，將GDP指標(biāo)展示在年終的期末考試成績單上。地方政府中了吸引外資的“毒”，中了GDP的“毒癮”了，地方政府有動力圍繞經(jīng)濟績效展開激烈的競爭就是因為經(jīng)濟績效影響官員任期內(nèi)的迅速提升。

2．差異化競爭策略將成為主要的競爭手段。地方政府間的競爭也是人才和技術(shù)的競爭，所以提供良好的公共物品，比如教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施的配套會吸引高素質(zhì)的人才和技術(shù)的引進。地方政府為了吸引要素流入，就會采取提高當(dāng)?shù)毓卜?wù)水平，改善當(dāng)?shù)剀洯h(huán)境的差異化競爭策略。

3．績效競爭的重要性日益彰顯。中央在考核地方政府各項指標(biāo)體系的過程中，不再以GDP為惟一衡量政績指標(biāo)，也加入生態(tài)環(huán)境保護、群眾滿意度等其他指標(biāo)，而且當(dāng)?shù)鼐用褚苍絹碓街匾暜?dāng)?shù)氐纳鐣踩?、生態(tài)環(huán)境等指標(biāo)，使得地方政府更加注重社會績效的考量。

(二)地方政府間過度集中化的競爭表現(xiàn)

1．開發(fā)區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施的重復(fù)建設(shè)以及地區(qū)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)。由于政府間政績競爭的激勵，地方政府不考慮本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展實際水平，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上重復(fù)投資，造成本地資源的嚴(yán)重浪費。很多地方甚至出現(xiàn)“工業(yè)園鎮(zhèn)鎮(zhèn)建、開發(fā)區(qū)縣縣辦”的現(xiàn)象。引進的企業(yè)大多是沖著優(yōu)惠政策而來的，根本不考慮是否發(fā)揮本地經(jīng)濟優(yōu)勢，市場前景等因素，優(yōu)惠政策一旦滿足不了他們的要求立即設(shè)法走人。低水平的重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理等問題較為嚴(yán)重，對于集聚產(chǎn)業(yè)效益，形成高、精、尖項目，提高技術(shù)含量十分不利。

當(dāng)投資高利潤行業(yè)獲利顯著時，任何地方政府都會放棄其具有比較優(yōu)勢的行業(yè)而選擇投資高利潤的行業(yè)，高利潤行業(yè)的重復(fù)建設(shè)是區(qū)域內(nèi)地方政府競爭的必然結(jié)果。

2．招商引資的競爭。這一種政府行為頗具中國特色，也就是由政府牽頭親自游說投資方在其所在轄區(qū)內(nèi)進行投資的事務(wù)。招商引資在目前的地方政府績效考核中占有相當(dāng)大的比重，因此許多地方官員處于擴大政績的考量，在引進外資的時候，給予各種政策傾斜、待遇優(yōu)惠，從而形成了地方政府間的惡性比拼。引進項目落地后按所在地政府獎勵標(biāo)準(zhǔn)兌現(xiàn)固定資產(chǎn)投資額提成，一般是5%的提成率，重大項目市政府給予另外獎勵。

在地方政府目標(biāo)考核辦法中，提高了招商引資工作的比重，使得各級部門和單位把招商引資列為日常工作的范疇。全縣黨員干部齊動員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和部門普遍感到責(zé)任重大、責(zé)無旁貸。在大力表彰招商引資先進個人的同時也大大激發(fā)了各級部門招商引資的積極性。某些地方政府在“招商競爭”中縷縷觸碰土地、稅收政策“紅線”，“過度”讓利，有些地方政府甚至可以不惜代價與其他地方比拼優(yōu)惠政策甚至互相拆臺。

三、經(jīng)濟學(xué)視角下的地方政府競爭

解釋和分析地方政府間競爭行為的有力工具是公共選擇理論。公共選擇理論的創(chuàng)始人布坎南的前提假設(shè)之一就是政治生活中的人也是“經(jīng)濟人”，公共選擇理論認(rèn)為，每一個地方政府就是一個“經(jīng)濟人”，在博弈中以追求利益的最大化為目標(biāo);這一理論也解釋了作為特殊利益主體的地方政府，依據(jù)自由的市場交換能使雙方都獲利的經(jīng)濟學(xué)原理來分析民眾的公共選擇、政府的行為決策以及二者之間的關(guān)系，地方政府總會出于本能推銷本地產(chǎn)品，采取保護措施，使資源配置傾向于本地發(fā)展。

基于地方政府是一個“經(jīng)濟人”的特性，可以在制度上進行制約，需要有一個持久性的法律框架來決定政府的行動，從而將不確定性的前景減小到最低;應(yīng)以產(chǎn)權(quán)保護和界定為基礎(chǔ)的激勵機制規(guī)范競爭，競爭與產(chǎn)權(quán)同等重要。如果產(chǎn)權(quán)制度不合理，即便存在競爭也不會產(chǎn)生效率。

從制度分析的角度出發(fā)，該如何建立一個良性的競爭秩序來規(guī)范地方政府之間的競爭關(guān)系。通過討論上下級政府間的代理關(guān)系、地方政府與轄區(qū)居民間隱含的委托—代理關(guān)系及其協(xié)調(diào)機制就會發(fā)現(xiàn):現(xiàn)實中的行政體制和外部制度環(huán)境等制度因素，是誘致地方政府完全從轄區(qū)收益最大化出發(fā)，使要素配置本地化和保護本地市場等后果出現(xiàn)的重要原因。

四、結(jié)論

中國的改革開放是從計劃向市場轉(zhuǎn)型的過程，也是政府角色從資源配置者轉(zhuǎn)向公共服務(wù)提供者的過程，實現(xiàn)這個轉(zhuǎn)變要放權(quán)放利，也就是學(xué)習(xí)世界上發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗，做到“小政府，大社會”，政府只是掌舵，而劃船的事情交給社會。

負(fù)面效應(yīng)的產(chǎn)生基于地方政府間過度的惡性競爭，在競爭中，片面追求利益的最大化而沒有科學(xué)的制度約束和激勵機制必然會與初衷相悖。要想解決和消除城鄉(xiāng)、區(qū)域間的利益落差和權(quán)利差別就應(yīng)從保護和界定企業(yè)權(quán)利、公民權(quán)利入手，只有這樣才能為經(jīng)濟社會一體化、市場一體化打下堅實的微觀基礎(chǔ)。

從世界大國看，各國都不統(tǒng)計地區(qū)生產(chǎn)總值，更談不上比較或考核地區(qū)生產(chǎn)總值，這容易產(chǎn)生重復(fù)計算，并不科學(xué)，也不真實。因為中國太大，目前統(tǒng)計省級生產(chǎn)總值還說得過去，沒有必要統(tǒng)計省以下地區(qū)生產(chǎn)總值。從今后看，還要與國際接軌，逐步取消對省級GDP的統(tǒng)計，只有全國的GDP，不能搞出兩個不同的GDP數(shù)據(jù)。目前已經(jīng)有關(guān)于GDP的最新的綠色GDP指標(biāo)以及生態(tài)GDP指標(biāo)，綠色GDP，指用以衡量各國扣除自然資產(chǎn)損失后新創(chuàng)造的真實國民財富的總量核算指標(biāo)。簡單地講，就是從現(xiàn)行統(tǒng)計的GDP中，扣除由于環(huán)境污染、自然資源退化、教育低下、人口數(shù)量失控、管理不善等因素引起的經(jīng)濟損失成本，從而得出真實的國民財富總量。因為扣除了GDP中不屬于真正財富積累的虛假及不合理部分，便構(gòu)成了真實的GDP。生態(tài)GDP是在綠色GDP核算體系基礎(chǔ)上加入生態(tài)效益，從而彌補綠色GDP的缺陷。如果按照生態(tài)GDP的核算結(jié)果來給地方排名，經(jīng)濟落后而生態(tài)保護良好的地方有可能排名靠前，這對于鼓勵地方政府保護生態(tài)環(huán)境具有積極意義，避免走發(fā)達(dá)地區(qū)“先污染后治理，先破壞后恢復(fù)”的老路。

改革現(xiàn)行政府官員的政績考核機制，一種更合理的辦法是參考?xì)W美的做法，視公眾為顧客，而顧客就是上帝，政府是為公眾服務(wù)的，公眾的滿意度應(yīng)納入官員的考核過程，把公眾的幸福滿意指數(shù)作為考量地方政府的指標(biāo)，官員的仕途與所在轄區(qū)公眾的滿意度、幸福指數(shù)正向相關(guān)，同時增加網(wǎng)絡(luò)及新聞媒體的監(jiān)管作用。政府對地方政府的考核指標(biāo)上，不要再把GDP作為主要的考核指標(biāo)，應(yīng)該要把關(guān)心民生的指標(biāo)拿出來，來考核經(jīng)濟增長和政府官員政績，反對搞政績工程形象工程，只有這樣才能大幅降低上級政府在官員考察中的指標(biāo)與成本，將GDP增長幅度與職稱晉升相聯(lián)系的不合理影響減少到最低。建立一個更為合理、更為公平、公正的考核體系。只有這樣才能大大降低考察官員時所需要的指標(biāo)與成本的困難，繼而從根本上降低GDP的晉升影響力。

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