對我國土壤污染防治立法的思考

王天琦

（甘肅政法學(xué)院 民商經(jīng)濟法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

土壤是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，是任何一個國家最重要的自然資源之一。土壤質(zhì)量狀況不僅直接影響到農(nóng)產(chǎn)品安全、食品安全和人體健康，而且關(guān)系到一國國土資源環(huán)境的安全和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。土壤污染是指人類活動的廢棄物通過不同的途徑進入土壤，而進入土壤的污染物的數(shù)量和速度都超過了土壤的凈化能力，從而使土壤中污染物的累積過程呈現(xiàn)強勢狀態(tài)，致使土壤的正常功能失調(diào)，導(dǎo)致土壤環(huán)境質(zhì)量下降的現(xiàn)象。隨著工業(yè)化的發(fā)展、城市化進程的深入，人類活動所產(chǎn)生的污染物進入土壤并積累到一定程度，使土壤質(zhì)量惡化，土壤系統(tǒng)受到直接或間接的污染。土壤污染問題已成為影響我國可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境問題之一，為了緩解嚴(yán)峻的土壤污染形勢，我們必須加強土壤污染防治工作，其中最重要的環(huán)節(jié)就是在法律方面有所突破，而我國至今沒有專門的土壤污染防治的專門法律，導(dǎo)致土壤污染防治工作無法可循。這就需要我們建立長期穩(wěn)定的法律制度，使得土壤污染防治工作步入法制化、規(guī)范化的軌道。

一、我國土壤污染防治立法的必要性

（一）我國土壤污染形勢嚴(yán)峻

目前我國土壤污染呈現(xiàn)出以下特點：土壤污染面積不斷增加，且未得到有效控制；土壤污染類型呈多樣化，既有重金屬、農(nóng)藥、抗生素等污染，又有放射性、病原菌等污染類型；土壤污染負(fù)荷加大。由于重金屬和難降解的有機污染物在土壤中的長期累積，致使中國局部地區(qū)的土壤污染負(fù)荷不斷增大；據(jù)不完全調(diào)查，目前全國受污染的耕地約有1.5億畝，污水灌溉污染耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝，合計約占耕地總面積的1/10以上，其中多數(shù)集中在經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)。[1]土壤污染的加劇導(dǎo)致土壤中的有益菌大量減少，土壤質(zhì)量下降，自凈能力減弱，影響農(nóng)作物的產(chǎn)量與品質(zhì)，危害人體健康，甚至出現(xiàn)環(huán)境報復(fù)風(fēng)險。土壤污染還會引發(fā)更嚴(yán)重的環(huán)境問題，被污染的土壤向環(huán)境輸出物質(zhì)、能量，又可引起大氣、水的污染和生物多樣性的破壞，進而威脅國家的生態(tài)安全。

（二）現(xiàn)行法律、法規(guī)無法實現(xiàn)土壤污染防治的實際需要

我國現(xiàn)行的法律規(guī)范中與土壤污染相關(guān)的主要有：《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》等。這些法律法規(guī)對土壤污染防治雖然起到了一定的積極作用，但其規(guī)定多是原則性、概括性和宣言性的，未涉及到土壤污染防治的各項具體法律制度。另外，土壤污染防治行政管理體制、土壤污染防治中的政府責(zé)任、公眾參與、糾紛處理機制和法律責(zé)任等各項具體制度基本還是空白，這都將大大影響上述法律法規(guī)在實踐中的操作。中國目前缺失的是土壤污染防治方面的基本法律制度或者主要法律制度，而這一問題是很難通過修改現(xiàn)行相關(guān)法律、法規(guī)來解決的，修改現(xiàn)行相關(guān)法律、法規(guī)，只能滿足土壤污染防治某些方面的需要，不能滿足其全部需要。因此，土壤污染防治需要整體、綜合的法律保護對策。[2]并以此為基礎(chǔ)來確定污染責(zé)任的承擔(dān)、防治污染的規(guī)劃以確保防治工作的有效、穩(wěn)步開展。

（三）出臺土壤污染防治法有利于公民廣泛參與治理土壤污染

由于土壤污染具有隱蔽性、累積性和長期性，所以不易為人們所感知和察覺，導(dǎo)致公眾缺乏治理土壤污染的積極性。頒布土壤污染防治法可以使人們重視土壤污染問題，明確保護土壤的權(quán)利和義務(wù)，增強土壤污染防治的意識，提高土壤污染防治的積極性。專項法律的出臺有利于人們自覺遵守土壤污染防治的相關(guān)規(guī)定，積極參與到治理的具體工作當(dāng)中。這在一定程度上減輕了防治工作的負(fù)擔(dān)，為專項治理工作的展開奠定了群眾基礎(chǔ)和強有力的法律保障，加快了我國治理土壤污染的步伐。制定土壤污染防治法，不僅可以使我國土壤污染防治工作的法律手段得以增強，更可以提高或加強人們的土壤污染防治意識。[2]由此可見，改變土壤污染防治法的缺位現(xiàn)象，可以使公眾參與土壤污染防治，改變土壤污染日益嚴(yán)重的現(xiàn)狀，防止土壤污染進一步擴大的趨勢。

二、現(xiàn)行與土壤污染防治相關(guān)法律的不足

當(dāng)前已有較多的法律、法規(guī)對土壤污染的防治做了相關(guān)規(guī)定，但都是零星分散在不同的法律文件當(dāng)中。面對亟需解決的土壤污染問題，出臺專門的土壤污染防治立法已是大勢所趨。我國目前現(xiàn)行的與土壤污染防治有關(guān)的法律法規(guī)主要存在的問題有：

（一）立法的層級較低

目前我國與土壤污染問題相關(guān)的法律主要規(guī)定散見于《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《農(nóng)業(yè)法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》之中。而大部分法規(guī)多見于部門法規(guī)和地方法規(guī)之中。[3]由此可見層級越高的法律關(guān)于土壤污染防治的規(guī)定反而越少，導(dǎo)致治理土壤污染缺乏強有力的法律支撐和保障。地方規(guī)定的相關(guān)政策也只是在當(dāng)?shù)剡m用，具有局限性，導(dǎo)致政策的效力受到限制。提高土壤污染防治立法的效力層級，可為土壤污染的治理確定原則和具體的操作制度，改變可操作性法律的缺失。加快治理步伐，解決土壤污染嚴(yán)重的難題，遏制土壤污染不斷升級的局面。

（二）重復(fù)立法較多

我國在土壤污染治理方面存在多頭管理，農(nóng)業(yè)部、環(huán)保局、國土資源部、地礦部門“都管一點，又都不太管”，導(dǎo)致多家管理主體互相推諉或者爭相管理的現(xiàn)象，不能對土壤污染防治起到積極的作用。在有關(guān)土壤污染防治的法律中，較多出現(xiàn)了原則性強而又缺乏可操作性的重復(fù)條文，主要表現(xiàn)為明確了土壤污染的現(xiàn)狀但并沒有提出具體的治污措施和行為規(guī)范，導(dǎo)致實踐中的土壤污染防治只有原則性的理論支撐，缺乏具體的可供運用的制度，大量的重復(fù)立法實則為法律資源的浪費，而且具體執(zhí)行時也會產(chǎn)生多部門之間的利益之爭，各部門之間通常并無溝通，根據(jù)自身需要做出土壤污染防治相關(guān)規(guī)定而產(chǎn)生相互沖突現(xiàn)象。

（三）缺乏法律責(zé)任的規(guī)定

我國現(xiàn)有的與土壤污染防治的相關(guān)法律中，在法律責(zé)任的規(guī)定方面還是空白。實現(xiàn)土壤污染防治的重要保障之一就是法律責(zé)任的確定。若法律責(zé)任缺失就會導(dǎo)致土壤污染的責(zé)任主體不受任何約束，不用承擔(dān)法律責(zé)任，免受相應(yīng)的處罰和追究。這在一定程度上助長了土壤污染責(zé)任主體的不法行為，給治污工作帶來重重困難。土壤污染的防治工作應(yīng)該從源頭抓起，確定相關(guān)責(zé)任主體的法律責(zé)任，例如，對危害后果的賠償、修復(fù)和治理等責(zé)任。對于產(chǎn)生嚴(yán)重后果的責(zé)任主體則應(yīng)該追究刑事責(zé)任。所以在土壤污染防治法律中，法律責(zé)任的確定成了必需。缺乏法律責(zé)任的規(guī)定使現(xiàn)行的污染防治法律規(guī)定顯得蒼白無力。[4]

（四）未規(guī)定公眾參與機制

由于土壤污染具有較強的潛伏性、累積性和不易查覺性，導(dǎo)致公眾對土壤污染問題的關(guān)注度并不高，相對于今年秋冬以來我國大部分地區(qū)頻發(fā)的霧霾現(xiàn)象產(chǎn)生的極高公眾關(guān)注度而言，日益嚴(yán)重的土壤污染問題卻不為大多數(shù)人們察覺，并沒有引起人們的高度關(guān)注和重視。在經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，公眾參與機制的缺失產(chǎn)生了更為嚴(yán)重的土壤污染問題。土壤污染涉及到人們的生活、生產(chǎn)的方方面面，不能使其脫離于公眾的視野。因此在建立土壤污染的專門立法時，就應(yīng)該確立和完善公眾參與機制。[5]公眾參與機制的確定會增加土壤污染防治的公眾關(guān)注度，加大公眾對治污工作的監(jiān)督，提高公眾保護土壤的意識。例如，農(nóng)業(yè)活動在不影響農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)濟價值的前提下，應(yīng)盡量減少農(nóng)藥、化肥以及農(nóng)用地膜的使用量。

三、國外土壤污染防治立法對我國的啟示

（一）美國的土壤污染防治法律制度

美國的土壤污染防治立法開始的較早，自20世紀(jì)30年代美國的“黑風(fēng)暴”事件所引起的土壤污染對農(nóng)業(yè)產(chǎn)生的危害開始，美國就著手土壤污染防治的立法工作，至現(xiàn)在美國已經(jīng)形成了完整的土壤污染防治法律體系。1935年美國頒布了《土壤保護法》，1976年出臺了《固體廢物處置法》，主要控制固體廢棄物對土壤造成的污染，1980年出臺了《綜合的環(huán)境反應(yīng)、補償和責(zé)任法》又稱“超級基金法”，主要規(guī)定了要對包括廠房、設(shè)施、土地在內(nèi)的不動產(chǎn)污染者、所有者和使用者要采用追溯既往的方式，確定了嚴(yán)格的無限連帶責(zé)任。[6]1986年出臺了《超級基金增補和再授權(quán)法案》，1997年美國環(huán)保局出臺了《棕色地塊法》。美國的這一系列有關(guān)土壤污染防治的立法對全美開展土壤污染的防治功不可沒，為污染的治理和土壤的修復(fù)提拱了法律保障，并確定了嚴(yán)格的責(zé)任人追究制度，使土地的所有者和使用者的權(quán)利得到保護，他們成功的防治土壤污染的實踐為我國土壤污染防治法的出臺提供了借鑒。

（二）德國的土壤污染防治法律制度

1991年德國第一部州土壤保護立法在巴登-符滕堡州通過。[7]1998年通過了《聯(lián)邦土壤保護法》。同年《聯(lián)邦土壤保護與污染地條例》正式生效，這是土壤保護的重要舉措，同年德國出臺了《生物廢棄物法令》，修訂了《聯(lián)邦建筑法》，囊括了土壤保護的相關(guān)法條。德國的土壤污染防治立法加大了土壤污染防治的力度，強調(diào)了循環(huán)利用土壤的思想，以及采取預(yù)防性的土壤保護措施。將防止對土壤產(chǎn)生新污染的預(yù)防性條例與對現(xiàn)有的土壤污染的處理條款置于同等重要的地位。德國對農(nóng)用地的保護方面也有重要的法律規(guī)定，例如應(yīng)該積極采取措施避免由于大量使用化肥造成污染物在土壤中的長期積累，為此分別測量所使用的化肥種類，避免污染物在土壤中的長期性積累。同時，德國政府對增強在國際范圍內(nèi)的土壤保護相關(guān)事宜的合作給予了高度的關(guān)注。比如，加強雙邊、多邊之間的發(fā)展計劃，推進與中歐、東歐國家的合作和集體會議的召開。加強土壤污染防治的國際合作有利于相互汲取成功的治污經(jīng)驗，為研發(fā)先進的治污技術(shù)創(chuàng)造了條件。

（三）日本的土壤污染防治法律制度

最早在保護土壤方面立法的國家當(dāng)屬日本，制定了一系列土壤污染防治的法律。1970年制定《農(nóng)用地土壤污染防治法》，隨后相繼出臺了一系列法律：1986年《市街地土壤污染暫定對策方針》，1989年修改《水質(zhì)污濁防止法》，1991年出臺《土壤污染環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》，1996年修訂《水質(zhì)污濁防止法》，2001年修訂《土壤污染環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)》。[7]日本針對不同領(lǐng)域出現(xiàn)的土壤環(huán)境問題而及時出臺相應(yīng)的土壤環(huán)境保護的法律。每部法律都有不同的側(cè)重點，根據(jù)具體問題提出具體的、有針對性的，有效的實施細則和解決方案，而不是用籠統(tǒng)、抽象的原則概括之。注重預(yù)防污染，注重受污土壤的改良、修復(fù)提高土壤的自然功能，充分發(fā)揮政府、地方和公眾的力量，得到足夠的資金支持。[8]拓寬了解決污染問題的渠道，集中了廣泛的人力、物力確保高效、及時的解決土壤污染問題、改善土壤環(huán)境，維護生態(tài)安全。

通過對上述國家土壤污染防治法律體系概貌的介紹，我們發(fā)現(xiàn)美國、德國和日本都已根據(jù)自身國情建立了有效的土壤保護法律制度，有的注重污染預(yù)防，有的重視污染地塊的修復(fù)改良和再利用，但均強調(diào)在土壤污染防治過程中政府的責(zé)任、公眾的參與以及注重各種資金、力量的充分利用。

四、我國土壤污染防治立法的構(gòu)想

面對我國土壤污染日益嚴(yán)重的局面，結(jié)合現(xiàn)有的土壤污染防治的法律法規(guī)，借鑒國外發(fā)達國家土壤污染防治立法的成功經(jīng)驗，對不同區(qū)域應(yīng)制定側(cè)重點不同的法律，例如農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地、城市土壤等都應(yīng)該規(guī)定不同的保護標(biāo)準(zhǔn)進行防護和治理。同時，專門立法還應(yīng)當(dāng)包括預(yù)防性的條款，以針對未來可能發(fā)生的土壤污染出臺相應(yīng)條款。有效解決土壤污染問題、改善土壤環(huán)境，維護生態(tài)安全。

（一）我國土壤污染防治立法的主要內(nèi)容

土壤污染防治法應(yīng)該是中國土壤污染防治領(lǐng)域里的“基本法律”，它規(guī)定的應(yīng)當(dāng)是土壤污染防治方面最主要或最基本的問題。這些問題包括：中國土壤污染防治活動的監(jiān)督管理體制；土壤污染防治活動和土壤污染防治監(jiān)督管理活動中各主體的基本權(quán)利和義務(wù)；土壤污染防治的基本法律原則和法律制度；防止土壤污染和對受污染土壤進行整治或修復(fù)的原則、基本要求或基本措施；土壤污染防治活動中所產(chǎn)生的糾紛的處理以及違反土壤污染防治法所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不良法律后果等。這部法律以預(yù)防和治理土壤污染，改善土壤環(huán)境，修復(fù)土壤的自然功能與生態(tài)功能，保證農(nóng)產(chǎn)品安全，達到對土壤資源的永續(xù)利用為目的。[9]由于土壤污染的產(chǎn)生來自多方面，在出臺專項土壤污染防治立法的同時應(yīng)該修訂、完善與土壤污染相關(guān)的水、大氣、固體廢棄物等方面的法律、法規(guī)，以此為基礎(chǔ)形成科學(xué)、合理、完善的土壤污染防治體系。只有相關(guān)法律的密切配合才能順利開展土壤污染的防治工作。[10]

（二）我國土壤污染防治的法律責(zé)任

依據(jù)“誰污染、誰治理”的原則，我國土壤污染防治法律應(yīng)該明確嚴(yán)格的責(zé)任承擔(dān)，加大對造成污染后果行為的處罰力度。確定、強化不同主體的法律責(zé)任。確定政府、企業(yè)、個人不同的責(zé)任承擔(dān)?？茖W(xué)合理的責(zé)任劃分是確保法律良好實施的前提。為此，應(yīng)該規(guī)范土壤污染不同的法律責(zé)任，確定多元化的土壤污染法律責(zé)任的承擔(dān)。

1.民事責(zé)任

土壤污染具有隱蔽性、累積性、滯后性等特點，傳統(tǒng)的民事責(zé)任制度難以懲治土壤污染，所以應(yīng)該根據(jù)土壤污染的特殊性，規(guī)定與之相適應(yīng)的民事責(zé)任。將嚴(yán)格責(zé)任、連帶責(zé)任、溯及責(zé)任適用于土壤污染的民事責(zé)任承擔(dān)。[11]應(yīng)該將“無過錯責(zé)任原則”作為民事責(zé)任的歸責(zé)原則，即只要客觀上造成了土壤污染的后果，無論責(zé)任主體主觀是否有污染的故意，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，接受應(yīng)有的處罰。這也是環(huán)境正義、環(huán)境公平的理論蘊涵之體現(xiàn)?！锻寥牢廴痉乐畏ā窇?yīng)該確定土壤污染民事責(zé)任的承擔(dān)方式，即應(yīng)規(guī)定損害排除、損失賠償和恢復(fù)環(huán)境這三種方式，來加大對土壤污染的治理力度。

2.行政責(zé)任

土壤污染的行政責(zé)任主要是針對行政主體與行政相對人來規(guī)定的。

（1）行政相對人應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任。

當(dāng)行政相對人違反法律規(guī)定，實施了破壞土壤環(huán)境的行為對土壤造成危害后果，尚未構(gòu)成犯罪時就應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，主要包括停止污染行為，以盡可能減少對土壤造成的損失；罰款，即行政相對人對造成的污染后果向土壤污染防治管理部門繳納一定數(shù)額的金錢；行政拘留，即公安機關(guān)對產(chǎn)生土壤污染后果的行政相對人采取限制人身自由的處罰方式。

（2）行政主體的行政執(zhí)法責(zé)任。

行政主體承擔(dān)土壤污染防治的行政責(zé)任主要因為行政主體未履行相應(yīng)的管理職責(zé)，或者行政主體濫用其行政權(quán)。行政主體承擔(dān)的行政責(zé)任是由上級行政主管部門責(zé)令土地主管部門對相應(yīng)主體做出行政處罰或直接給予行政處罰或行政處分；對于行政主體濫用職權(quán)的行為可予以撤銷或賠償損失。出于土壤污染防治工作的需要，以及規(guī)范國家工作人員的行政行為，土壤污染防治立法應(yīng)該明確規(guī)定較嚴(yán)格、詳盡的行政責(zé)任。

3.刑事責(zé)任

刑事責(zé)任的承擔(dān)是最嚴(yán)厲的土壤污染責(zé)任形式。我國《刑法》并沒有規(guī)定有關(guān)土壤污染的犯罪，但嚴(yán)峻的土壤污染形勢必須規(guī)定“土壤污染罪”來遏制土壤犯罪，避免因土壤污染造成重大環(huán)境污染事故。在制定“土壤污染罪”的同時應(yīng)該考慮到土壤污染具有累積性，需要較長時間才能得以顯現(xiàn)的特點，必須考慮到該特性來科學(xué)合理地制定具體、詳細的條文。對污染土壤造成嚴(yán)重后果的犯罪予以嚴(yán)懲，追究刑事責(zé)任。該項條文的出臺有利于增強人們保護土壤的意識，規(guī)范使用土壤的行為，保證土壤作為經(jīng)濟發(fā)展所必備因素的自然價值之穩(wěn)定、持久性。

（三）建立完善的土壤污染防治公眾參與機制

公眾參與機制的確立有助于激發(fā)公眾參與治理土壤污染的積極性，肯定公眾對土壤污染防治工作的貢獻。公眾參與環(huán)境保護也是公民的義務(wù)之所在，《土壤污染防治法》應(yīng)該將公眾參與予以制度化、法律化，從立法層面保障公民的環(huán)境權(quán)。明確公民參與土壤保護的具體義務(wù)，具體細化參與的形式、程序、激勵機制和保障措施，將公眾作為土壤污染防治的持續(xù)動力?？梢越梃b英美法系中的公民起訴制度，規(guī)定任何公民個人、組織對污染土壤的行為以及政府管理部門疏于管理的行為都有權(quán)向法院直接提起訴訟。[6]

[1]先要查清家底——全國土壤現(xiàn)狀調(diào)查情況綜述[EB/OL]http://www.zhb.gov.cn/hjyw/200612/t20061228_98929.htm,2006-12-18.

[2]王樹義.關(guān)于制定中華人民共和國土壤污染防治法的幾點思考[J].法學(xué)評論,2008,(3).

[3]汪再祥.中國土壤污染防治立法述評[J].法學(xué)評論,2008,(3).[4]石莉穎.論我國土壤污染防治法律制度的構(gòu)建[D].華東政法大學(xué)碩士學(xué)位論文,2008.

[5]鄢建凱.論我國土壤污染防治法律制度的完善[D].鄭州大學(xué)碩士學(xué)位論文,2010.

[6]黃勇.我國土壤污染防治的立法研究[D].中國地質(zhì)大學(xué)碩士學(xué)位論文,2010.

[7]蔡守秋,李建勛.土壤污染防治法論綱[J].河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報,2008,(3).

[8]王飛.國外土壤污染防治法律制度對我國的啟示[J].平頂山工學(xué)院學(xué)報,2003,17(1).

[9]王樹義.中國土壤污染防治立法問題探討[EB/OL].http://www.civillaw.com.cn/Article/default.asp?id=51954,2011-01-19

[10]羅吉.我國土壤污染防治立法研究[J].現(xiàn)代法學(xué),2007,(11).

[11]李秀杰.我國土壤污染防治立法研究[D].東北林業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文,2010.