我國現(xiàn)行民事檢察監(jiān)督制度局限性的分析與再思考

辛 星

（西北師范大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070）

長期以來我國檢察機關(guān)實現(xiàn)檢察監(jiān)督的唯一方式就是針對法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定提出抗訴，這種以事后監(jiān)督為特征的單一僵化的監(jiān)督方式在司法實踐中已造成檢察機關(guān)檢察監(jiān)督職能上的諸多局限性，不僅不利于檢察監(jiān)督職能的發(fā)揮，而且阻礙了民事檢察監(jiān)督制度的發(fā)展。而現(xiàn)行訴訟法針對這一情況作出了調(diào)整，在一定程度上有所改觀。但在當(dāng)前深化司法體制改革的大背景下，仍需進(jìn)一步完善民事檢察監(jiān)督制度，豐富和強化民事檢察監(jiān)督方式，真正發(fā)揮檢察機關(guān)在民事訴訟中的法律監(jiān)督作用。本文結(jié)合現(xiàn)行訴訟法對民事檢察監(jiān)督的現(xiàn)狀和局限性及其應(yīng)對措施進(jìn)行探析。

一、現(xiàn)行《民事訴訟法》對民事檢察監(jiān)督的完善

（一）拓展了監(jiān)督范圍

現(xiàn)行訴訟法將原來的第14條“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督”修改為“人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督”，這一修改雖然作了幾個字的變動，但是意義重大，表明民事檢察監(jiān)督能夠覆蓋民事訴訟活動的全過程，改變了以前如“亡羊補牢”般的事后監(jiān)督情形。從監(jiān)督的內(nèi)容和對象來看，新增了第235條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督”，將民事執(zhí)行監(jiān)督明確納入到檢察監(jiān)督的范圍，糾正和改觀了民事執(zhí)行中長期存在的亂象。又在第208條第2款規(guī)定：“人民檢察院發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案，也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴?！边@一新增法條也將調(diào)解納入了法律監(jiān)督范圍。第208條第3款又規(guī)定：“各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議。”這表明檢察監(jiān)督滲入到了審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中。

（二）增加了監(jiān)督方式

此次訴訟法的修改把實踐中早已運用的檢察建議吸收了進(jìn)來，在第208條第2款規(guī)定：“地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定。發(fā)現(xiàn)有本法第200條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議。”這就豐富了檢察監(jiān)督方式，檢察機關(guān)可以根據(jù)不同情形靈活運用監(jiān)督方式，也為檢察機關(guān)實施同級監(jiān)督提供了條件。

（三）強化了監(jiān)督手段

現(xiàn)行訴訟法在第201條規(guī)定：“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況?！睂嶋H上早在《中華人民共和國人民檢察院組織法》中就可以找到該條的淵源，其第7條規(guī)定：“人民檢察院在工作中必須堅持實事求是，貫徹執(zhí)行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監(jiān)督，調(diào)查研究?！倍舜蔚男薷膭t是在此基礎(chǔ)上強調(diào)了調(diào)查核實的重要性，把這項權(quán)利納入到了民事訴訟法的條文中，使檢察監(jiān)督手段得到了強化和法律保障。

（四）增設(shè)了公益訴訟條款

現(xiàn)行訴訟法第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！痹摋l首次以立法形式確定了公益訴訟的概念，但該條仍然沒有明確規(guī)定檢察機關(guān)是否可以成為公益訴訟的主體，將來是否能夠賦予檢察機關(guān)民事訴權(quán)也充滿不確定性，在這一問題上立法還需要作進(jìn)一步的探索。

二、現(xiàn)行民事檢察監(jiān)督制度有限性的具體體現(xiàn)監(jiān)督方式仍存在局限性

（一）監(jiān)督方式仍存在局限性

1.檢察建議有待強化

我國法定的民事檢察監(jiān)督方式中除了抗訴再無其他，但在近年來的檢察監(jiān)督實踐中，檢察機關(guān)創(chuàng)造了通過提出檢察建議來糾正法院錯誤行為的模式。現(xiàn)行訴訟法也采納了這一做法，第208條第2款規(guī)定：“地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第200條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議”。這樣一來則豐富了監(jiān)督方式，賦予了檢察機關(guān)更多的選擇空間。但是，檢察建議的具體適用條件和法律效力仍不明確。在實踐中，由于缺少明確的法律效力，部分法院對檢察建議置之不理，難以引起足夠重視，導(dǎo)致檢察建議有名無實，成為象征性和宣言性的條款，其實際作用或?qū)⒋蟠蛘劭邸?/p>

2.檢察機關(guān)調(diào)卷權(quán)的缺失

現(xiàn)行訴訟法第210條規(guī)定：“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況”。但此次修改除了賦予檢察機關(guān)閱卷調(diào)查權(quán)之外，沒有進(jìn)一步規(guī)定調(diào)卷權(quán)，調(diào)卷權(quán)仍然被排除在檢察監(jiān)督手段之外。訴訟卷宗記錄著案件事實和相關(guān)證據(jù)，是案件審理、裁判或執(zhí)行情況的真實客觀反映，如果檢察機關(guān)無法調(diào)取案卷，就不能對民事審判和執(zhí)行活動是否合法實行有效的法律監(jiān)督。

3.抗訴對象和抗訴事由設(shè)置不合理

首先，從抗訴對象來看，只能對已生效的裁判進(jìn)行抗訴，對未生效的裁判能否抗訴沒有規(guī)定。長期以來，民事檢察監(jiān)督思維方式的局限性對監(jiān)督方式產(chǎn)生了很大的影響，為了保持自上而下的監(jiān)督體系，維護(hù)判決和裁定的穩(wěn)定性和權(quán)威性，民事檢察監(jiān)督形成了固定僵化的思維模式，缺少對未生效的裁判能否提起抗訴的思考。對此有學(xué)者認(rèn)為，“一方面不對法院未生效的審判活動進(jìn)行監(jiān)督，顯然對法院的審判活動監(jiān)督缺乏全面性，因而不符合檢察機關(guān)法律監(jiān)督全面性的要求。另一方面，由于某些案件涉及國家利益或公共利益，如果檢察機關(guān)不對這些未生效的民事裁判進(jìn)行監(jiān)督，就不利于及時維護(hù)國家利益和社會公共利益，也不利于節(jié)約司法資源。”[1]其次，從抗訴事由的設(shè)置來看，抗訴事由的設(shè)置過于偏重法院的實體性錯誤，在民事訴訟中，實體公正和程序公正同等重要；并且在適用上缺乏具體性和可操作性，分寸難以把握。由此會產(chǎn)生檢法兩家對同一問題的不同認(rèn)識，導(dǎo)致認(rèn)識上的爭議，引起檢法沖突，最終將導(dǎo)致法院對檢察機關(guān)的抗訴案件維持原判的后果。因此，有必要合理設(shè)置和界定檢察機關(guān)的抗訴事由。

4.抗訴案件再審的審級問題規(guī)定不明確

現(xiàn)行訴訟法第211條規(guī)定：“人民檢察院提出抗訴的案件，接受抗訴的人民法院應(yīng)當(dāng)自收到抗訴書之日起三十日內(nèi)作出再審的裁定；有本法第二百條第一項至第五項規(guī)定情形之一的，可以交下一級人民法院再審?！钡窃摋l對“下一級人民法院”規(guī)定的仍然不夠明確。首先，下一級法院具體是哪一法院？是原審法院還是除原審法院以外的其他法院？實踐中各方對此認(rèn)識不一，出現(xiàn)分歧；其次，由下一級法院再審不符合檢察院和法院的對等關(guān)系；再者，實踐中“受理抗訴的人民法院幾乎都是指令原審人民法院再審”。[2]但原審法院再審很難發(fā)現(xiàn)和糾正自己的錯誤，并且“原審結(jié)的法院再審時，仍然由該審判委員會討論決定，實際上很難得到糾正，而且也違背了回避制度。”[3]

（二）我國檢察機關(guān)的民事訴權(quán)缺位

訴權(quán)是檢察監(jiān)督權(quán)的核心權(quán)能，訴權(quán)能夠使檢察監(jiān)督權(quán)所要追求的效果和目的最終付諸于司法程序，并使違法行為通過審判受到法律制裁。如果沒有訴權(quán)，檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督權(quán)將被架空，顯得乏力與空洞。因此，為了維護(hù)國家利益和社會公共利益，應(yīng)當(dāng)賦予檢察機關(guān)相應(yīng)的訴權(quán)，以保障檢察監(jiān)督的目的得以實現(xiàn)。從世界范圍來看，“無論是大陸法系國家還是英美法系國家，法律都普遍規(guī)定了檢察機關(guān)代表國家提起和參與民事訴訟的職權(quán)?！盵4]但是長期以來我國的《民事訴訟法》并沒有規(guī)定檢察機關(guān)提起民事訴訟的制度。與此同時，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國社會已經(jīng)出現(xiàn)了大量涉及公共利益的民事糾紛，其典型如環(huán)境污染案件、消費者權(quán)益案件、市場壟斷案件、國有資產(chǎn)流失案件等。此類案件因種種原因無人起訴、怠于起訴、或者不敢起訴，使國家、社會公眾和公民個人的合法權(quán)益得不到保障，嚴(yán)重影響了司法公正和權(quán)威，勢必會阻礙檢察監(jiān)督制度的發(fā)展。

三、進(jìn)一步加強和完善民事檢察監(jiān)督制度

（一）利用檢察建議的優(yōu)勢，將抗訴與檢察建議充分結(jié)合

檢察建議是我國檢察機關(guān)在司法實踐中探索出來的一種監(jiān)督方式，“從1998年至1999年的兩年時間中，各級人民檢察院使用檢察意見的方式共辦案5709件，法院接受再審意見做出改判判決的2097件”。[5]由此可以看出，檢察建議在保證案件審理裁判的公正性和正確性上具有很大優(yōu)勢，它是一種針對個案的糾錯機制。但在實踐中檢察建議到底具有多大的法律效力，其優(yōu)勢是否能得到最大發(fā)揮，這不得不讓人反思。因此，檢察建議作為一種程序性的法律規(guī)定，應(yīng)區(qū)別于非訴訟的監(jiān)督方式，不應(yīng)僅僅具有象征意味，而應(yīng)充分發(fā)揮其優(yōu)勢。將抗訴與檢察建議兩種監(jiān)督方式充分結(jié)合，抗訴是檢察建議強有力的后盾和保障，檢察建議是抗訴的有效補充，使兩者做到取長補短，相輔相成。

（二）細(xì)化具體的抗訴規(guī)則，增強抗訴的可操作性

首先，增加對未生效的判決和裁定的抗訴。一份裁判書，無論是已生效還是未生效，都有可能出現(xiàn)錯誤，如果都要等到裁判書生效后才能進(jìn)行抗訴，審判活動中的錯誤則無法得到及時糾正，當(dāng)事人的合法權(quán)益也難以得到及時有效的保障。其次，調(diào)整提起抗訴的主體。在地方各級人民檢察院享有檢察建議權(quán)的基礎(chǔ)上再賦予其抗訴權(quán)，這樣一來不僅解決了抗訴過度集中在上級檢察院而基層檢察院無抗訴權(quán)的問題，有利于上級檢察院騰出更多精力對下級檢察院進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，而且能夠使檢察院更加及時有效地履行檢察監(jiān)督職能。譚秋桂認(rèn)為，“民事抗訴應(yīng)當(dāng)與刑事抗訴主體保持一致，即由同級人民檢察院行使民事抗訴權(quán)，由作出確定裁判的人民法院的同級人民檢察院提出抗訴?！盵2]再者，明確抗訴案件再審的審級問題。檢察機關(guān)抗訴的案件應(yīng)由哪一級法院再審，學(xué)界對此有不同的觀點。譚秋桂認(rèn)為，“抗訴的受理法院應(yīng)當(dāng)是作出確定裁判的人民法院的上一級人民法院，抗訴案件的審理法院只能是受理抗訴的法院。”[2]江偉認(rèn)為抗訴后應(yīng)當(dāng)“改由與提起抗訴的檢察院的同級法院提審”。[3]而李浩主張，“凡是檢察機關(guān)提出抗訴的案件，一律由上級法院再審?！盵9]筆者傾向于譚秋桂的觀點，即“抗訴案件誰受理則誰審理規(guī)則”。這樣做一方面能夠統(tǒng)一認(rèn)識，不會使法檢兩家產(chǎn)生分歧，操作起來簡便易行，也符合檢察院和法院的同級對等關(guān)系，有利于協(xié)調(diào)雙方的工作；另一方面也有利于督促法院及時有效地糾正錯誤裁判。

（三）賦予檢察機關(guān)調(diào)卷權(quán)，強化監(jiān)督手段

為保證有效的檢察監(jiān)督，筆者認(rèn)為立法應(yīng)專門規(guī)定檢察機關(guān)調(diào)閱案卷的權(quán)力。即在審判程序中，檢察機關(guān)可以根據(jù)案件需要調(diào)閱訴訟卷宗和相關(guān)法律文書，人民法院應(yīng)當(dāng)予以提供。此外，現(xiàn)行訴訟法新增的調(diào)查權(quán)只是原則性地規(guī)定檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)時，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實有關(guān)情況，卻沒有規(guī)定具體的調(diào)查方式和范圍。因此，筆者認(rèn)為可以以詢問、勘驗、鑒定等方式進(jìn)行調(diào)查，并以列舉方式將以下情形列入調(diào)查范圍：當(dāng)事人申訴時提供了新的證據(jù)的；人民法院據(jù)以認(rèn)定事實的主要證據(jù)是偽造的；審判人員可能有違法行為的；對當(dāng)事人的申訴理由，檢察機關(guān)認(rèn)為需要調(diào)查核實的。

（四）賦予檢察機關(guān)民事訴權(quán)

檢察機關(guān)的民事訴權(quán)主要涉及三個問題，即檢察機關(guān)提起民事訴訟的方式、檢察機關(guān)提起民事訴訟后的法律角色和地位以及檢察機關(guān)提起民事訴訟案件的范圍。

關(guān)于檢察機關(guān)提起民事訴訟的方式，學(xué)界有不同的觀點，第一種是檢察機關(guān)單獨提起訴訟，即檢察機關(guān)以原告的身份提起訴訟；第二種是以當(dāng)事人為主，檢察機關(guān)為輔的方式；第三種是由檢察機關(guān)和其他當(dāng)事人以共同原告的身份一同提起訴訟。結(jié)合我國的實際情況，筆者認(rèn)為應(yīng)以第一種和第三種方式提起訴訟為宜。

關(guān)于檢察機關(guān)提起民事訴訟后的法律地位，學(xué)界有諸多觀點：一是法律監(jiān)督說，認(rèn)為檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)處于法律監(jiān)督者的地位；二是雙重身份說，認(rèn)為檢察機關(guān)在民事訴訟中具有雙重身份，既是原告，又是法律監(jiān)督者；三是公益代表人說，認(rèn)為檢察機關(guān)是公益權(quán)利的代表，目的在于維護(hù)公共利益；四是民事公訴人說，認(rèn)為檢察機關(guān)在民事訴訟中處于公訴人的地位；五是原告說，認(rèn)為檢察機關(guān)處于和普通民事訴訟的原告一樣的法律地位。田平安認(rèn)為,“檢察機關(guān)‘當(dāng)事人化’或者‘公訴人當(dāng)事人化’，是保證與對方當(dāng)事人平等訴訟的一個重要條件。所以，檢察機關(guān)提起訴訟后，應(yīng)當(dāng)作為當(dāng)事人確立其訴訟法律地位?！盵7]廖中洪認(rèn)為，“檢察機關(guān)在提起的民事訴訟中，應(yīng)當(dāng)、仍然、也只能確定為原告人，處于原告人的訴訟法律地位……即檢察機關(guān)在民事訴訟中的法律地位應(yīng)當(dāng)盡可能的‘當(dāng)事人’化。”[8]135

筆者支持檢察機關(guān)“當(dāng)事人化”的觀點，即檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)處于原告的法律地位。我國的檢察機關(guān)其性質(zhì)本身已是法律監(jiān)督機關(guān)，如果在檢察機關(guān)提起的民事訴訟中賦予其法律監(jiān)督者的法律地位，就會出現(xiàn)既監(jiān)督當(dāng)事人，又監(jiān)督法院審判活動的現(xiàn)象，相當(dāng)于凌駕于法官之上的法官。這樣會破壞原告、被告、法院三方所形成的的“當(dāng)事人平等對抗，法官居中裁判”的一種平衡的訴訟結(jié)構(gòu)。因此，將檢察機關(guān)“當(dāng)事人化”是實現(xiàn)民事訴訟結(jié)構(gòu)平衡的重要條件。

對于檢察機關(guān)提起民事訴訟案件的范圍需要考慮兩方面的因素：第一，正確處理法律監(jiān)督權(quán)與私權(quán)處分之間的關(guān)系。第二，檢察機關(guān)提起民事訴訟的案件應(yīng)當(dāng)具有公益性。因此根據(jù)以上兩方面的因素，結(jié)合學(xué)界的觀點和各國的立法例來看，可以將檢察機關(guān)提起民事訴訟的案件范圍確定為以下幾類：

侵害國家經(jīng)濟(jì)利益的案件。侵犯國家經(jīng)濟(jì)利益的違法行為主要是侵犯國有資產(chǎn)的所有權(quán)，“由于國有資產(chǎn)管理中存在政企不分、產(chǎn)權(quán)不明、職責(zé)不清、改制缺乏規(guī)范，以及監(jiān)管乏力等問題，國有資產(chǎn)的流失成為了一個十分嚴(yán)重的問題……又由于大多數(shù)這種國有資產(chǎn)的流失，都與國有企業(yè)負(fù)責(zé)人的違法或違規(guī)行為有著直接聯(lián)系。”[8]132運用普通的行政管理手段或按照現(xiàn)行訴訟法的規(guī)定并不能有效解決這一問題，因此需要檢察機關(guān)的介入，以國家的名義，通過啟動民事司法程序?qū)Υ祟惏讣崞鹈袷略V訟，以保護(hù)國有資產(chǎn)不受侵害。

公害案件。公害案件是指“直接造成不特定多數(shù)人的人身、財產(chǎn)損害的案件，較為典型的是環(huán)境污染案件?！盵1]對于此類案件，首先，國家僅僅通過單一的行政手段并不能徹底解決問題；其次，諸如類似環(huán)境污染的公害案件具有隱蔽性、受害人人數(shù)眾多、存在舉證困難等特點。再者，現(xiàn)行訴訟法第119條規(guī)定起訴必須符合下列條件：“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織?！钡珜嶋H上，公害案件的受害人遭受的侵害多數(shù)是間接和無形侵害，受害人本身也很難證明是否與本案有直接利害關(guān)系。因此，對于受害人而言，通過訴訟途徑維護(hù)自身權(quán)益是很困難的，這時就需要檢察機關(guān)對公害案件提起民事訴訟，幫助受害人獲得司法救濟(jì)，體現(xiàn)對社會公共利益的保護(hù)。

反壟斷案件。壟斷主要有行業(yè)壟斷和市場壟斷兩種表現(xiàn)形式。壟斷造成的危害是廣泛的，它不僅侵害合法經(jīng)營者的利益，損害消費者合法權(quán)益，而且會削弱市場在資源配置中的主導(dǎo)性作用，破壞正常的市場競爭秩序，不利于我國市場經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，甚至?xí)绊憞业慕?jīng)濟(jì)安全。因此，各國都將壟斷視為損害公益的案件，我國檢察機關(guān)也有必要對此類案件提起民事訴訟。

四、結(jié) 論

民事檢察監(jiān)督制度是民事訴訟法的重要組成部分，對這一制度的規(guī)范與完善直接關(guān)系到民事訴訟法的良好發(fā)展。2012年經(jīng)過修改的民事訴訟法對民事檢察監(jiān)督范圍和方式等方面都作了較大的改進(jìn)和完善，取得了一定成效。雖然沒有任何一種制度能夠做到完美無缺，但是筆者認(rèn)為修改后的民事訴訟法仍需進(jìn)一步細(xì)化和完善，建構(gòu)起一個科學(xué)合理有效的民事檢察監(jiān)督制度，從而維護(hù)我國法律實施的統(tǒng)一性、公正性和權(quán)威性，增強公民對司法的公信力，實現(xiàn)這一目標(biāo)需要立法和司法機關(guān)的共同努力。

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