構(gòu)建新型政府與社會(huì)組織關(guān)系路徑辨析——以四川省為例

馬珂 馬驍

一、導(dǎo) 論

改革開放以來，伴隨著政府職能的深刻轉(zhuǎn)變和市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵的轉(zhuǎn)型時(shí)期。站在新的歷史起點(diǎn)上，黨的十八屆三中全會(huì)將推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就要實(shí)現(xiàn)從單一的、自上而下的管理模式到多中心的、平等協(xié)作的治理模式的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)從以經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上到以社會(huì)質(zhì)量為重的多元目標(biāo)齊頭并進(jìn)的轉(zhuǎn)變。

加快創(chuàng)新和形成有效的社會(huì)治理體制是構(gòu)建現(xiàn)代國家治理體系的關(guān)鍵組成部分?！?〕自黨的十六大以來，黨中央和國務(wù)院高度重視社會(huì)管理創(chuàng)新工作，強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織在社會(huì)管理中的重要作用。黨的十八大要求加快形成“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障”的社會(huì)管理格局。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，要正確處理政府和社會(huì)關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用;要在加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和堅(jiān)持政府主導(dǎo)作用基礎(chǔ)上，不斷創(chuàng)新社會(huì)治理體制、改進(jìn)社會(huì)治理方式，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平，確保人民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序。

經(jīng)濟(jì)體制的深刻變革、社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng)、利益格局的深刻調(diào)整和思想觀念的深刻變化，要求政府必須結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和人民的利益訴求，準(zhǔn)確把握新時(shí)期社會(huì)治理體制創(chuàng)新的工作原則和重點(diǎn)，正確處理好政府與社會(huì)組織關(guān)系，賦權(quán)于社會(huì)組織，凝聚社會(huì)組織力量，激發(fā)社會(huì)組織全面參與和融入“五位一體”的現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)。在這方面，四川省作出了積極有效的探索。為快速推進(jìn)四川省委省政府提出的“三大發(fā)展戰(zhàn)略”和順利實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)跨越”〔2〕的宏偉目標(biāo)提供堅(jiān)實(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)保障和強(qiáng)有力的社會(huì)力量支撐。

二、政府與社會(huì)組織關(guān)系的發(fā)展趨勢(shì)與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

(一)西方發(fā)達(dá)國家政府與社會(huì)組織關(guān)系的基本特點(diǎn)與發(fā)展趨勢(shì)

西方發(fā)達(dá)國家有著非常龐大的社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)。在這些國家，社會(huì)組織、營利組織與政府平等相對(duì)，在國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)中占據(jù)不可替代的位置。綜觀西方發(fā)達(dá)國家，政府與社會(huì)組織間關(guān)系呈現(xiàn)以下一些基本特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì):

第一，政府與社會(huì)組織地位趨于平等。在西方發(fā)達(dá)國家，隨著幾百年市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)組織得到充分發(fā)展，政府和社會(huì)組織作為獨(dú)立法人，在法律面前處于平等地位。

第二，政府與社會(huì)組織結(jié)成伙伴關(guān)系。隨著上世紀(jì)80年代新公共管理運(yùn)動(dòng)在西方發(fā)達(dá)國家開展，政府加大了對(duì)社會(huì)組織自主化運(yùn)作的推動(dòng)，歡迎并鼓勵(lì)社會(huì)組織以項(xiàng)目申請(qǐng)方式參與公共服務(wù)供給。經(jīng)過近30年的發(fā)展，社會(huì)組織基本實(shí)現(xiàn)了資金來源多元化和組織運(yùn)作自主化。這場變革使得政府與社會(huì)組織逐漸形成伙伴關(guān)系。在合作過程中，政府與社會(huì)組織具有幾乎對(duì)等的實(shí)力和能力，一方不會(huì)在資源或能力上完全壓制另一方，兩者基本可以以一種平等的態(tài)度進(jìn)行協(xié)商與合作。〔3〕

第三，政府對(duì)社會(huì)組織從資金的支持轉(zhuǎn)向宏觀政策的引導(dǎo)。為減少社會(huì)組織對(duì)政府的依賴，西方發(fā)達(dá)國家政府近年來大幅減少對(duì)社會(huì)組織的直接投資，轉(zhuǎn)而以稅收優(yōu)惠和購買服務(wù)方式提供間接支持。同時(shí)通過立法規(guī)范社會(huì)組織行為，營造公平競爭環(huán)境，向社會(huì)組織開放公共服務(wù)領(lǐng)域，歡迎和鼓勵(lì)社會(huì)組織以項(xiàng)目申請(qǐng)方式參與公共服務(wù)供給，完善社會(huì)組織外部環(huán)境。

(二)我國政府與社會(huì)組織關(guān)系的歷史沿革與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

我國社會(huì)組織大體經(jīng)歷了一個(gè)恢復(fù)規(guī)范(1949－1965) ——停滯癱瘓 (1966－1977) ——起步整頓 (1978－1991)——發(fā)展壯大 (1992－至今) 四個(gè)發(fā)展階段?！?〕

20世紀(jì)50年代初，全國性社團(tuán)只有44個(gè)，1965年不到100個(gè)，地方性社團(tuán)也只有6000個(gè)左右。這些社團(tuán)的類別也十分單調(diào)，主要是工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)和工商聯(lián)等9類群眾組織，社會(huì)組織規(guī)模小、數(shù)量少，作用不明顯?！?〕1978年實(shí)行改革開放，中國社會(huì)發(fā)生了巨變?？焖僮儎?dòng)和開放的社會(huì)，客觀上刺激了社會(huì)組織的迅速發(fā)展，使一批與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變相適應(yīng)的社會(huì)組織快速發(fā)展起來。然而，社會(huì)組織的無序發(fā)展也帶來嚴(yán)重的后果。上世紀(jì)90年后，各級(jí)政府開始對(duì)各類社會(huì)組織進(jìn)行嚴(yán)厲整頓，社會(huì)組織數(shù)量一度銳減。20世紀(jì)末，隨著政府職能的不斷轉(zhuǎn)變以及政府對(duì)社會(huì)組織功能的認(rèn)知不斷加深，政府對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度開始轉(zhuǎn)變。在這個(gè)背景下，社會(huì)組織規(guī)模再次擴(kuò)大，到2012年達(dá)到48萬個(gè)。根據(jù)清華大學(xué)NGO研究所的研究結(jié)果，在我國境內(nèi)開展社會(huì)活動(dòng)的各種形式的社會(huì)組織，其總體規(guī)模大約在300多萬家，大量社會(huì)組織游離于政府監(jiān)管之外。〔6〕

縱觀新中國成立后我國政府與社會(huì)組織關(guān)系的發(fā)展歷史，我們可以總結(jié)出這樣一條基本經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn):政府大包大攬、不給社會(huì)組織留正常發(fā)展空間的做法行不通，而放任自流、不加約束的做法也行不通。

三、四川省政府與社會(huì)組織關(guān)系現(xiàn)狀與成因

(一)四川省社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀

2012年，全省登記注冊(cè)的社會(huì)組織共30，274家。其中，社會(huì)團(tuán)體17，054家，基金會(huì)81家，民辦非企業(yè)13，139家。其中，(1)社會(huì)團(tuán)體按所涉領(lǐng)域分:科技與研究770家，生態(tài)環(huán)境730家，教育1，053家，衛(wèi)生960家，社會(huì)服務(wù)2，549家，文化1，485家，體育987家，法律206家，工商業(yè)服務(wù)1，047家，宗教347家，農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展3，730家，職業(yè)及從業(yè)組織1，529家，國際及涉外組織11家，其他類1，650家。基金會(huì)中，公募基金會(huì)52家，非公募基金會(huì)29家。(2)基金會(huì)按所涉領(lǐng)域分:科技與研究4家，教育50家，衛(wèi)生2家，社會(huì)服務(wù)14家，文化4家，體育2家，法律2家，農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展1家，職業(yè)及從業(yè)組織1家，其他類1家。(3)民辦非企業(yè)社會(huì)組織按所涉領(lǐng)域分:科技與研究249家，生態(tài)環(huán)境12家，教育8，597家，衛(wèi)生1，695家，社會(huì)服務(wù)1，494家，文化287家，體育204家，法律20家，工商業(yè)服務(wù)101家，宗教2家，農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展87家，職業(yè)及從業(yè)組織112家，其他類279家。①以上數(shù)據(jù)來源于《四川省民政統(tǒng)計(jì)年鑒——2012》，或由其中的數(shù)據(jù)測算得出。

四川省社會(huì)組織發(fā)展雖有重大突破，但也存在如下問題:

1.初具規(guī)模、仍顯不足。四川省社會(huì)組織數(shù)量居西部第一，全國第三。全省人口總數(shù)8，076萬，登記注冊(cè)的社會(huì)組織僅30，274家，每萬人擁有3.76個(gè)社會(huì)組織，略高于北京 (3.64個(gè))，比上海 (4.30個(gè))略低，遠(yuǎn)低于美國 (54.8個(gè))，且與社會(huì)實(shí)際需求有巨大差距。

2.結(jié)構(gòu)不均衡、發(fā)展不平衡。一方面，社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)和基金會(huì)占社會(huì)組織總比分別為56.33%、43.40%、0.27%，民辦非企業(yè)和基金會(huì)有較大的發(fā)展空間。另一方面，社會(huì)組織多集中在成都等大中型城市且能力較強(qiáng)，而偏遠(yuǎn)市(區(qū))縣及農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)組織較少且能力較弱，僅以成都和巴中為例，前者每萬人擁有社會(huì)組織4.26個(gè)，后者每萬人擁有量僅為1.87個(gè)，兩市每萬人擁有社會(huì)組織比為2.3:1。

3.從業(yè)人員整體素質(zhì)有待提高。四川省從事社會(huì)組織管理和服務(wù)工作的人員共392，854人，其中大學(xué)專科以上學(xué)歷98，656人，約占全部從業(yè)人員比的25.1%;取得社工專業(yè)資格的人數(shù)624人，僅占全部從業(yè)人員的0.16%，而廣東省和上海市具有專業(yè)社工資格的人數(shù)分別是8，000人和1.1萬人，其專業(yè)社工人才數(shù)量遠(yuǎn)勝四川。

4.資金渠道多元，實(shí)力差異顯著。四川省社會(huì)組織的資金來源主要包括財(cái)政全額撥款、政府購買服務(wù)、國外機(jī)構(gòu)資助、社會(huì)和企業(yè)公益捐助、組織提供服務(wù)收取費(fèi)用等形式。但因各社會(huì)組織整合社會(huì)資源能力不同，各自的經(jīng)濟(jì)實(shí)力差異明顯。

5.黨組織在社會(huì)組織中的覆蓋率低。四川省已建立基層黨組織的社會(huì)組織5，447家 (共有黨員31，130人)，僅占社會(huì)組織總量的17.99%，基層黨組織在社會(huì)組織中的覆蓋面有待擴(kuò)展。

(二)四川省政府與社會(huì)組織關(guān)系現(xiàn)狀

目前四川省政府與社會(huì)組織的關(guān)系整體上處于從少到多、從小到大的初級(jí)階段，有緊有松，有親密有疏離，整體上與建立現(xiàn)代社會(huì)治理體系的要求有不小的差距，集中表現(xiàn)在政府與社會(huì)組織權(quán)責(zé)關(guān)系不明晰、活動(dòng)邊界與范圍不清楚、主體功能互相重疊，本應(yīng)由社會(huì)組織分擔(dān)的事務(wù)，政府卻大包大攬;本應(yīng)由政府履職的領(lǐng)域，社會(huì)組織越俎代庖;某些領(lǐng)域時(shí)常出現(xiàn)政府、社會(huì)“雙重失靈”;個(gè)別社會(huì)組織“行政化”色彩濃厚。具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.從屬—依附關(guān)系。這種關(guān)系主要存在于政府與政府自上而下設(shè)立的相關(guān)社會(huì)組織之間。這種關(guān)系在改革開放以來為轉(zhuǎn)變政府職能、凝聚社會(huì)力量、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定做出了重要貢獻(xiàn)。處于這種關(guān)系中的社會(huì)組織主要是各種“官辦組織”，它們的人事編制、領(lǐng)導(dǎo)與工作人員變動(dòng)、活動(dòng)范圍、活動(dòng)經(jīng)費(fèi)均由政府相關(guān)部門決定，自身沒有實(shí)質(zhì)性的自主權(quán)，其權(quán)威主要來自于背后的政府部門，“行政化”色彩比較嚴(yán)重，服務(wù)效率亟待提高。

2.競爭—合作關(guān)系。這種關(guān)系主要存在于政府與依法登記注冊(cè)或備案的獨(dú)立運(yùn)作的社會(huì)組織之間。處在這種關(guān)系中的社會(huì)組織主要是民間慈善類、公益類基金或社會(huì)團(tuán)體，民辦協(xié)會(huì)與商會(huì)、民辦非企業(yè)等，它們往往具有組織目標(biāo)明確、治理機(jī)制相對(duì)成熟、資金來源穩(wěn)定、自主獨(dú)立性強(qiáng)的特征。這類社會(huì)組織既在獲取民意支持和社會(huì)政策合法性等領(lǐng)域與政府存在競爭關(guān)系，又在關(guān)愛弱勢(shì)群體、扶危濟(jì)困、抗災(zāi)求難、提供慈善服務(wù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)服務(wù)等公共產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域能彌補(bǔ)政府缺陷，與政府進(jìn)行合作。

在“競爭—合作關(guān)系”中現(xiàn)存的問題主要在于:有些組織目標(biāo)明確、資金實(shí)力雄厚、獨(dú)立性強(qiáng)的社會(huì)組織在提供公共產(chǎn)品與服務(wù)過程中，基于自身利益認(rèn)知和價(jià)值判斷，采取非合作競爭策略，對(duì)政府有關(guān)政策進(jìn)行評(píng)論和批評(píng)，從而對(duì)政府形成了一定外部壓力或“奪走”了政府的傳統(tǒng)陣地;有些社會(huì)組織又面臨規(guī)模小、資源少、能力弱等一系列難題，它們與政府相比處于絕對(duì)弱勢(shì)地位，在其發(fā)展過程中既可能采取合作競爭策略，又可能向某些“設(shè)租”的政府部門進(jìn)行“尋租”?？傊?，當(dāng)政府對(duì)社會(huì)組織有偏見時(shí)或因社會(huì)組織自身存在缺陷時(shí)，作為資源控制者的政府與社會(huì)組織之間的競爭—合作關(guān)系便不可能完全平等。

3.疏離—游移關(guān)系。這種關(guān)系有兩種情形。一種情形是，政府主動(dòng)保持距離，主要是政府與那些具有合法身份，但有盈利化趨勢(shì)的非營利性社會(huì)組織、空殼化的社會(huì)組織或能力平庸的社會(huì)組織之間保持疏離關(guān)系。另一種情形是，政府與社會(huì)組織雙方同時(shí)保持距離，主要存在于政府與沒有完全依法依規(guī)登記注冊(cè)或備案的社會(huì)組織之間。處在這種關(guān)系中的社會(huì)組織主要是大量的“草根社會(huì)組織”、境外在川從事公益活動(dòng)的組織及其他在川境外非政府組織，它們不具備合法身份，但卻在公開活動(dòng)。其中，“草根社會(huì)組織”數(shù)量種類多、總體規(guī)模較大、涉及領(lǐng)域?qū)?、涵蓋范圍廣，動(dòng)員組織能力較強(qiáng)但政治參與意愿低，偏好自行其事，既不愿意與政府合作也無意與政府進(jìn)行對(duì)抗，政府對(duì)其態(tài)度往往是不冷不熱，因此，它們與政府的關(guān)系處于疏離狀態(tài)，并長期游離于政府部門的監(jiān)管之外。

4.抑制—打擊關(guān)系。處在這種關(guān)系中的社會(huì)組織主要是因不同原因而受到政府在各方面的限制、打壓的情況。這類社會(huì)組織包括具有合法身份、但在違法邊緣活動(dòng)的社會(huì)組織，和既沒有依法依規(guī)登記注冊(cè)或備案又從事非法活動(dòng)的社會(huì)組織。政府對(duì)前者依法管控、規(guī)范其活動(dòng)、抑制其發(fā)展，對(duì)后者重點(diǎn)關(guān)注、嚴(yán)厲打擊。

(三)四川省政府與社會(huì)組織關(guān)系的成因

1.思想觀念存在偏差，不利于社會(huì)管理創(chuàng)新。社會(huì)管理創(chuàng)新的根本在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變，即實(shí)現(xiàn)政府對(duì)社會(huì)的管控轉(zhuǎn)向政府與社會(huì)的合作治理。由于長期受傳統(tǒng)政治倫理觀的影響，國家控制社會(huì)的意識(shí)和官本位的集體主義取向依然存在，使政府與社會(huì)組織關(guān)系的建立與維護(hù)受阻，具體表現(xiàn)在:一是認(rèn)為社會(huì)組織是黨政機(jī)關(guān)的代理機(jī)構(gòu)或是“有形之手”的延伸，習(xí)慣將社會(huì)組織置于政府部門的附屬地位。二是政府對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展偏向于保守與謹(jǐn)慎，擔(dān)心賦權(quán)太多和實(shí)力太強(qiáng)后，不易管控。三是社會(huì)公眾和社會(huì)組織都不同程度地存在“等、靠、要”思想，主動(dòng)服務(wù)意識(shí)較弱，參與社會(huì)治理意愿不強(qiáng)。四是整個(gè)社會(huì)的法治思想不牢固，運(yùn)用法治思維和法治方式構(gòu)建和處理相互關(guān)系的意識(shí)需要強(qiáng)化。五是道德約束或誠信意識(shí)淡薄，在一定程度上存在信任危機(jī)。

2.培育力度弱，扶持不到位。一是政府重視登記管理，輕視發(fā)展扶持，沒有明確的社會(huì)組織發(fā)展計(jì)劃，扶持社會(huì)組織發(fā)展的政策不明晰，且條條分割、各自為戰(zhàn)，工作思路未統(tǒng)一、扶持措施不配套，責(zé)任不到位、落實(shí)不到人。二是政府重前置審批，輕過程監(jiān)管，嚴(yán)進(jìn)少管和嚴(yán)進(jìn)未管現(xiàn)象突出，尤其是對(duì)社會(huì)組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)嚴(yán)重不足。

3.評(píng)估機(jī)制不健全。已經(jīng)出臺(tái)的《四川省社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》雖然對(duì)社會(huì)組織的評(píng)估主體、內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)職責(zé)和程序方法等方面作了明確規(guī)定，但仍然存在評(píng)估行為政府控制有余，行業(yè)自治不足，行政主導(dǎo)有余、行業(yè)參與不足;評(píng)估指標(biāo)粗放、標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不科學(xué)、評(píng)估過程隨意度大;評(píng)估過程管理科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化、精細(xì)化不足，專業(yè)性不夠，以及評(píng)估體制機(jī)制不完善，評(píng)估結(jié)果使用不充分等問題。

4.社會(huì)組織自治能力較弱。從屬依附型社會(huì)組織和成立時(shí)間不長的社會(huì)組織主要依賴政府，缺乏創(chuàng)新動(dòng)力，法人治理結(jié)構(gòu)極不完善;大部分社會(huì)組織主動(dòng)服務(wù)或主動(dòng)參與政府決策意愿不強(qiáng)，利益整合與表達(dá)不足、參政議政能力較弱;社會(huì)組織總體上缺乏專業(yè)人才，資源整合能力有限，承接政府轉(zhuǎn)移職能后的履職能力或執(zhí)行社會(huì)政策能力難以達(dá)到服務(wù)對(duì)象的要求。

5.法律法規(guī)建設(shè)滯后。規(guī)范全省社會(huì)組織管理和運(yùn)行的有關(guān)規(guī)章制度 (包括國家頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、 《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，以及四川省發(fā)布的有關(guān)政策法規(guī)、制度規(guī)章)法階層次低，法制保障弱;社會(huì)組織管理?xiàng)l條分割、管理制度缺乏頂層設(shè)計(jì)，社會(huì)組織管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、政策規(guī)章“碎片化”現(xiàn)象嚴(yán)重，不利于社會(huì)組織的快速、全面、協(xié)調(diào)和健康發(fā)展。

四、構(gòu)建新型政府與社會(huì)組織關(guān)系的實(shí)現(xiàn)路徑

基于黨中央國務(wù)院提出的推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革目標(biāo)，以及創(chuàng)新社會(huì)治理體制、建立現(xiàn)代國家治理體系的工作部署，政府應(yīng)按照“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法制保障”的大格局，立足地方情況和發(fā)展趨勢(shì)，本著“權(quán)責(zé)分明、各自獨(dú)立、平等協(xié)商、互助合作、共同發(fā)展、和諧共生”的理念，努力在政府與合法社會(huì)組織間形成新型的合作伙伴關(guān)系。

以四川為例，政府與社會(huì)組織新型關(guān)系可以從以下幾方面構(gòu)建:

(一)科學(xué)規(guī)劃、系統(tǒng)設(shè)計(jì)

從社會(huì)管理到社會(huì)治理，會(huì)牽涉利益關(guān)系的改變和利益格局的調(diào)整，需要政府部門切實(shí)更新觀念、改變思維方式、創(chuàng)新工作模式，建議四川省委成立“四川省創(chuàng)新社會(huì)治理領(lǐng)導(dǎo)小組”，負(fù)責(zé)對(duì)創(chuàng)新社會(huì)治理的頂層設(shè)計(jì)、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理。比如，確定全省社會(huì)治理目標(biāo)，統(tǒng)籌法制保障、明確政府與社會(huì)組織的權(quán)責(zé)關(guān)系，建立政府部門聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，指導(dǎo)全省有序開展社會(huì)治理。

(二)分類管理、區(qū)別對(duì)待

對(duì)行業(yè)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織和志愿服務(wù)組織重點(diǎn)扶持，優(yōu)先發(fā)展。對(duì)民辦非企業(yè)類組織加大扶持力度，促進(jìn)和諧共生。對(duì)從屬－依附型組織推行脫鉤政策，促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展。對(duì)競爭性組織不斷優(yōu)化競爭，促進(jìn)互利合作。對(duì)疏離－游移型組織加強(qiáng)制度規(guī)范，強(qiáng)化監(jiān)管力度。對(duì)政治反對(duì)組織必須堅(jiān)決依法取締、嚴(yán)厲打擊。

(三)落實(shí)和創(chuàng)新扶持政策

根據(jù)四川省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和民眾需要，制定重點(diǎn)扶持和發(fā)展的社會(huì)組織計(jì)劃。加強(qiáng)和規(guī)范政府購買社會(huì)組織服務(wù)，加強(qiáng)稅費(fèi)優(yōu)惠，降低社會(huì)組織捐贈(zèng)免稅資格門檻，形成多元投資格局。賦予社會(huì)組織參政議政權(quán)利，加強(qiáng)社會(huì)組織的人才隊(duì)伍建設(shè)。扶持政策應(yīng)向偏遠(yuǎn)地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)適當(dāng)傾斜。

(四)完善分類監(jiān)管體系和評(píng)價(jià)體系

政府應(yīng)明確監(jiān)管職責(zé):制定和完善法律法規(guī)，明確登記部門和業(yè)務(wù)主管部門監(jiān)管職責(zé)，建立分工明確、相互協(xié)調(diào)的監(jiān)管體系;對(duì)社會(huì)組織實(shí)施分類監(jiān)管，對(duì)不同類別的社會(huì)組織出臺(tái)分類監(jiān)管細(xì)則;明確社會(huì)組織各類違規(guī)違法行為的處罰程序和措施;依法取消長期不開展活動(dòng)的社會(huì)組織的注冊(cè)資格;可在各級(jí)人大設(shè)立社會(huì)治理工作監(jiān)督委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)政府與社會(huì)組織在創(chuàng)新社會(huì)治理體制方面的行為進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)價(jià)。

政府應(yīng)建立多元監(jiān)管體系:由民政部門牽頭，建立多元參與的社會(huì)組織監(jiān)管體系，形成以政府為主導(dǎo)，登記部門、主管部門、社會(huì)輿論、社會(huì)組織自身以及基層黨組織多元共治的監(jiān)管格局。應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)組織中基層黨組織建設(shè)，逐步提高基層黨組織在社會(huì)組織中的覆蓋率。

政府應(yīng)建立全省社會(huì)組織信息平臺(tái):推進(jìn)集成信息平臺(tái)建設(shè)，以省為中心，市、州為樞紐，縣(市)區(qū)為終端，建立覆蓋全省的社會(huì)組織管理服務(wù)信息化平臺(tái)。加強(qiáng)社會(huì)組織征信系統(tǒng)建設(shè)，強(qiáng)化征信信息全域開放，促進(jìn)征信社會(huì)共享。

政府應(yīng)建立科學(xué)的評(píng)估工作體制。建立多元化的社會(huì)組織評(píng)估工作體制機(jī)制，推進(jìn)評(píng)估主體的行業(yè)自主性，逐步改變以政府為主導(dǎo)的評(píng)估工作格局，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織專業(yè)能力的評(píng)估，全面評(píng)價(jià)社會(huì)組織的內(nèi)部管理水平、業(yè)績水平和業(yè)務(wù)能力。強(qiáng)化科學(xué)評(píng)估、優(yōu)化結(jié)果運(yùn)用，加強(qiáng)對(duì)績優(yōu)效高、信譽(yù)良好的社會(huì)組織的激勵(lì)。完善評(píng)估體系和第三機(jī)構(gòu)方獨(dú)立評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的引導(dǎo)、支持，充分發(fā)揮評(píng)估工作的規(guī)范和激勵(lì)作用。

(五)健全社會(huì)組織法律法規(guī)體系

政府應(yīng)加強(qiáng)規(guī)范社會(huì)組織“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”的制度建設(shè)、社會(huì)組織治理機(jī)制建設(shè)，保障社會(huì)組織工作人員參與管理、監(jiān)督和服務(wù)社會(huì)的民主權(quán)利。系統(tǒng)整合各類社會(huì)管理法規(guī)制度，加快完善《四川省社會(huì)組織管理?xiàng)l例》，明確政府與社會(huì)組織的活動(dòng)邊界、責(zé)權(quán)范圍、權(quán)利和責(zé)任，規(guī)范社會(huì)組織名稱、注冊(cè)條件，界定社會(huì)組織活動(dòng)范圍、法律責(zé)任、資產(chǎn)清算程序等辦法，厘清對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管方式、扶持辦法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和司法救助程序，逐步減少政府行政行為的隨意性，穩(wěn)定社會(huì)組織工作政策的預(yù)期。在《條例》基礎(chǔ)上探索社會(huì)組織負(fù)面清單管理模式，逐步取代政府審批制。

〔1〕陶希東.國家治理體系應(yīng)包括五大基本內(nèi)容〔N〕.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2013－12－30(6).

〔2〕中國共產(chǎn)黨四川省第十屆委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)〔Z〕.2013－05－15.

〔3〕鄭琦.美國政府與社會(huì)組織的關(guān)系演進(jìn)〔J〕.社會(huì)主義研究，2012，(2).

〔4〕甘肅省民政廳課題組.社會(huì)組織與政府關(guān)系模式研究〔J〕.甘肅社會(huì)科學(xué)，2009，(5).

〔5〕俞可平.中國公民社會(huì)的興起及其對(duì)政治生活的影響〔J〕.學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2002－08－26.

〔6〕王名，劉求實(shí).中國非政府組織發(fā)展的制度分析〔J〕.中國非營利評(píng)論，2007，(1).