土地整治項(xiàng)目跟蹤審計(jì)淺析

□張杰

近年來(lái)，越來(lái)越多的政府投資實(shí)施了全程跟蹤審計(jì)項(xiàng)目，使審計(jì)的制約和促進(jìn)作用得到了充分發(fā)揮，在降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)建筑市場(chǎng)規(guī)范、保證工程質(zhì)量、權(quán)力制衡、營(yíng)造和諧審計(jì)氣氛和提升審計(jì)地位等方面體現(xiàn)出了其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。

盡管跟蹤審計(jì)在國(guó)家投資建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)督中正在發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，但很少應(yīng)用于土地整治項(xiàng)目審計(jì)。其原因主要是土地整治項(xiàng)目審計(jì)歸口于資源環(huán)境審計(jì)范圍，常見(jiàn)的做法是將其作為專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查部署實(shí)施，受年度計(jì)劃、審計(jì)經(jīng)費(fèi)、人員安排等因素的影響，很難做到對(duì)土地治理項(xiàng)目的全程監(jiān)督；再者，在審計(jì)方式的選擇上仍然受到傳統(tǒng)審計(jì)思想的影響，認(rèn)為土地治理項(xiàng)目在完成階段性建設(shè)或竣工后再進(jìn)行審計(jì)便于問(wèn)題的披露和審計(jì)成果的總結(jié)。

隨著國(guó)家土地整治資金投入的不斷增加，對(duì)土地整治項(xiàng)目建設(shè)的審計(jì)監(jiān)督變得尤為重要，如何在土地整治項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)揮審計(jì)的職能作用，保證土地整治項(xiàng)目的高效、健康實(shí)施，成為審計(jì)機(jī)關(guān)迫切解決的問(wèn)題。將跟蹤審計(jì)引入到土地整治項(xiàng)目中則是有意義的嘗試和實(shí)踐。

一、土地整治項(xiàng)目引入跟蹤審計(jì)的必要性

為保障糧食安全，維持耕地面積穩(wěn)中有增，多年來(lái)我省不斷加大對(duì)土地整治的資金投入，僅2010～2011年度實(shí)施的南水北調(diào)渠首及沿線土地整治重大項(xiàng)目投資就達(dá)50多億元，還有農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目和全國(guó)新增千億斤糧食項(xiàng)目，其涉及土地整治的資金也占有相當(dāng)大的比例。為確保各類土地整治資金發(fā)揮預(yù)期績(jī)效，全面完成國(guó)家土地整治計(jì)劃和項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)，就需要發(fā)揮審計(jì)部門的監(jiān)督作用，彌補(bǔ)土地整治投資管理體制中側(cè)重于對(duì)項(xiàng)目已完工程投資、建設(shè)質(zhì)量、建設(shè)程序、工程招投標(biāo)和監(jiān)理等方面進(jìn)行事后驗(yàn)收檢查的不足，將審計(jì)關(guān)口前移，真正做好事前、事中、事后的監(jiān)督和促進(jìn)工作。而且，土地整治項(xiàng)目審計(jì)作為政府性投資項(xiàng)目審計(jì)的主要工作之一就是通過(guò)對(duì)建設(shè)資金的控制，協(xié)助基建主管部門保證工程質(zhì)量的優(yōu)良和工程進(jìn)度的正常進(jìn)行。因此，要把政府性投資項(xiàng)目審計(jì)推上一個(gè)新的臺(tái)階，就要從審計(jì)的深度入手，提高審計(jì)質(zhì)量，拓寬審計(jì)領(lǐng)域，加大審計(jì)力度。同時(shí)，土地整治項(xiàng)目主要技術(shù)措施是土地平整、坡改梯、加深耕層、耕層熟化、土壤剖面重建、土壤培肥、耕作田塊優(yōu)化、地下排灌及噴滴灌、田間道路優(yōu)化、井電措施配套、防護(hù)林建設(shè)、小康村和生態(tài)村建設(shè)等，項(xiàng)目涉及區(qū)域廣、人口多、協(xié)調(diào)力度大，且隱蔽工程較多，做好良好的事前、事中控制能使項(xiàng)目規(guī)劃、投資確定更為客觀、科學(xué)。

二、土地整治項(xiàng)目跟蹤審計(jì)主要內(nèi)容分析

1.項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段審計(jì)內(nèi)容

一是檢查土地整治項(xiàng)目的審批文件，包括項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、環(huán)境影響評(píng)估報(bào)告、概算批復(fù)、項(xiàng)目規(guī)劃、施工許可、項(xiàng)目設(shè)計(jì)及設(shè)計(jì)圖審核等文件是否齊全，并對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)的合理性和效益性進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)。二是檢查招投標(biāo)程序及其結(jié)果是否合法、有效。三是檢查與項(xiàng)目相關(guān)單位簽訂的合同條款是否合規(guī)、公允，與招標(biāo)文件和投標(biāo)承諾是否一致。四是檢查土地整治項(xiàng)目的資金來(lái)源是否落實(shí)到位、是否合理、是否專戶管理，建設(shè)資金能否滿足項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度的需要。

2.項(xiàng)目施工階段審計(jì)內(nèi)容

一是檢查履行合同情況。檢查與土地整治項(xiàng)目有關(guān)的單位是否認(rèn)真履行合同條款，有無(wú)違法違規(guī)分包、轉(zhuǎn)包工程。如有變更、轉(zhuǎn)讓或終止情況，應(yīng)從審批程序和實(shí)地調(diào)查兩個(gè)方面檢查其真實(shí)性、合法性和效益性。二是檢查項(xiàng)目概算執(zhí)行情況。檢查有無(wú)超出批準(zhǔn)概算范圍投資和不按概算批復(fù)的規(guī)定購(gòu)置自用固定資產(chǎn)、變更項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、擠占或者虛列工程成本等問(wèn)題。三是檢查內(nèi)控制度建立、執(zhí)行情況。檢查建設(shè)單位是否建立健全并執(zhí)行了各項(xiàng)內(nèi)控制度，如監(jiān)理制度，工程簽證、驗(yàn)收制度，設(shè)備材料采購(gòu)、價(jià)格控制、驗(yàn)收、領(lǐng)用、清點(diǎn)制度，費(fèi)用支出報(bào)銷制度等。四是檢查工程設(shè)計(jì)變更必要性和合理性，是否程序合法、合規(guī)。五是檢查施工現(xiàn)場(chǎng)簽證手續(xù)是否合理、合規(guī)、及時(shí)、完整、真實(shí)。六是檢查建設(shè)資金是否專款專用，是否按照工程進(jìn)度付款，有無(wú)擠占、挪用土地整治項(xiàng)目資金等問(wèn)題，防止出現(xiàn)超付工程款現(xiàn)象。七是加強(qiáng)設(shè)備、材料價(jià)格控制，尤其要對(duì)建設(shè)單位關(guān)聯(lián)企業(yè)所供設(shè)備、材料的價(jià)格進(jìn)行檢查。

3.項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后工程結(jié)（決）算審計(jì)內(nèi)容

一是工程量的審查。工程量是工程造價(jià)計(jì)算的基礎(chǔ)，工程量的準(zhǔn)確程度是影響竣工結(jié)算的重要因素之一，實(shí)際工作中工程量也是施工單位多計(jì)工程造價(jià)的主要手段，因此要對(duì)工程量進(jìn)行重點(diǎn)審查。二是材料價(jià)格合理性的審查。重點(diǎn)審核主要材料的單價(jià)是否合理，質(zhì)量是否達(dá)標(biāo)，防止施工單位以劣充好，抬高材料價(jià)格。三是審查隱蔽工程驗(yàn)收記錄和設(shè)計(jì)變更及各種經(jīng)濟(jì)簽證是否真實(shí)，防止施工單位事后補(bǔ)辦簽證或制造虛假記錄。

三、土地整治項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的程序

1.成立審計(jì)組

實(shí)施跟蹤審計(jì)，審計(jì)的內(nèi)容必然要超出財(cái)務(wù)收支的范圍，沒(méi)有相應(yīng)的知識(shí)技能就難以達(dá)到理想的審計(jì)效果。對(duì)此，要高度重視，有針對(duì)性地搞好在職培訓(xùn)工作，迅速提高審計(jì)人員的專業(yè)技能，聘請(qǐng)合適的中介機(jī)構(gòu)人員，必要時(shí)要適當(dāng)引進(jìn)相關(guān)專門人才，完善和優(yōu)化審計(jì)隊(duì)伍的專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)，組建專業(yè)層次合理的審計(jì)組。

2.確定審計(jì)計(jì)劃

開(kāi)展土地整治項(xiàng)目跟蹤審計(jì)，確定項(xiàng)目審計(jì)計(jì)劃的依據(jù)是所在地區(qū)國(guó)家土地整治項(xiàng)目年度投資計(jì)劃。在審計(jì)計(jì)劃確定上要體現(xiàn)出明顯的超前性。

在土地整治項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)就將其納入審計(jì)視野。將已列入計(jì)劃、建設(shè)期及跟蹤審計(jì)期跨年度的項(xiàng)目，作為“延伸審計(jì)”項(xiàng)目，一并列入當(dāng)年跟蹤審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃中，不再根據(jù)即將竣工的土地整治項(xiàng)目來(lái)確定審計(jì)計(jì)劃。

3.編制審計(jì)方案

跟蹤審計(jì)實(shí)施方案的編制要依據(jù)對(duì)土地整治項(xiàng)目前期準(zhǔn)備及資料掌握情況。其內(nèi)容主要在于如何發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施中的增收節(jié)支途徑。跟蹤審計(jì)方案應(yīng)有指導(dǎo)作用，是實(shí)施具體跟蹤審計(jì)的作業(yè)依據(jù)，在執(zhí)行過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)部分內(nèi)容不適合實(shí)際情況時(shí)，可按規(guī)定程序調(diào)整。

4.實(shí)施審計(jì)

在跟蹤審計(jì)模式下，實(shí)施審計(jì)的重點(diǎn)主要是現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，需要審計(jì)組在項(xiàng)目施工現(xiàn)場(chǎng)設(shè)立辦公室，以便對(duì)設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、合同、施工、竣工進(jìn)行審計(jì)；定期參加被審計(jì)單位組織的工程例會(huì)以及方案認(rèn)證、設(shè)計(jì)變更等會(huì)議；審計(jì)組成員要不定期深入施工現(xiàn)場(chǎng)，掌握工程的進(jìn)展、變化情況；對(duì)隱蔽工程進(jìn)行必要的抽查等。與此同時(shí)，審計(jì)人員也應(yīng)根據(jù)工程進(jìn)度，隨時(shí)收集測(cè)試、變更、簽證等資料，及時(shí)對(duì)工程的量、價(jià)、費(fèi)進(jìn)行審核取證。另外，每次審計(jì)都安排對(duì)上次審計(jì)出來(lái)的問(wèn)題意見(jiàn)的落實(shí)情況進(jìn)行后續(xù)檢查。

5.審計(jì)處理

跟蹤審計(jì)的審計(jì)處理是按照“跟蹤審計(jì)、分期報(bào)告、迅速反饋、及時(shí)糾正”的原則進(jìn)行的。審計(jì)報(bào)告采用詳細(xì)報(bào)告形式，內(nèi)容包括一般審計(jì)情況、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，審計(jì)確定的工程造價(jià)和投資總額、審計(jì)意見(jiàn)和建議等。

四、土地整治項(xiàng)目跟蹤審計(jì)問(wèn)題分析

1.審計(jì)侵入項(xiàng)目管理，造成目標(biāo)偏離

跟蹤審計(jì)雖然打破了建設(shè)項(xiàng)目的傳統(tǒng)管理模式，正成為建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的一個(gè)主要控制環(huán)節(jié)，然而這種模式需要審計(jì)人員在建設(shè)項(xiàng)目過(guò)程中頻繁介入進(jìn)行審計(jì)，提出審計(jì)建議，很容易使審計(jì)人員偏離監(jiān)督咨詢建議的目標(biāo)，介入到建設(shè)項(xiàng)目管理的職能范圍中。

2.審計(jì)成本大，效益不高

跟蹤審計(jì)與以往的審計(jì)模式在審計(jì)的對(duì)象、范圍、內(nèi)容和環(huán)境上都有了很大的變化，致使開(kāi)展廣泛性、全面性、過(guò)程性的跟蹤審計(jì)成本相對(duì)于常規(guī)審計(jì)模式要高得多。在目前條件下，還難以確認(rèn)這種審計(jì)模式所達(dá)到的審計(jì)效益是否與其增加的成本相平衡，這一成本與效益因素必然會(huì)制約這種模式的廣泛開(kāi)展。

3.審計(jì)依據(jù)不足，審計(jì)實(shí)踐被動(dòng)

跟蹤審計(jì)介入到土地整治項(xiàng)目管理，審計(jì)人員承擔(dān)著較重的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。這就需要相關(guān)的審計(jì)法規(guī)作為支撐，不僅為建設(shè)單位制定項(xiàng)目管理制度提供遵循的依據(jù)，也為審計(jì)部門提供衡量的標(biāo)準(zhǔn)。但目前這方面的法規(guī)政策相對(duì)滯后，影響了審計(jì)人員在跟蹤審計(jì)實(shí)踐中對(duì)建設(shè)項(xiàng)目做出共性的評(píng)價(jià)和判斷。

4.審計(jì)力量有限，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)增大

跟蹤審計(jì)是對(duì)土地整治項(xiàng)目貫穿始終的全過(guò)程審計(jì)，需要充足的審計(jì)力量。然而，跟蹤審計(jì)內(nèi)容的廣泛、量大、時(shí)長(zhǎng)，審計(jì)力量還難以滿足。在審計(jì)力量有限的情況下，面對(duì)繁重的審計(jì)任務(wù)、詳細(xì)的審計(jì)內(nèi)容、長(zhǎng)期的審計(jì)過(guò)程，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)必然增大。

5.審計(jì)介入時(shí)點(diǎn)難以把握，加大前期準(zhǔn)備工作難度

跟蹤審計(jì)針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程，究竟是從項(xiàng)目決策階段介入，還是從招投標(biāo)、施工階段介入，各地做法不同。目前的做法大多集中在施工階段介入，認(rèn)為審計(jì)的主要成果體現(xiàn)在施工階段工程造價(jià)的控制上。而實(shí)踐表明，在施工階段介入，仍然有很多缺陷不能得到彌補(bǔ)。那么，針對(duì)跟蹤審計(jì)項(xiàng)目，就必須充分分析該項(xiàng)目的特點(diǎn)，確定合理的介入時(shí)點(diǎn)，這必然會(huì)加大審計(jì)前期準(zhǔn)備工作難度。

五、建議及對(duì)策

1.健全和完善建設(shè)項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的相關(guān)法規(guī)、制度

完善《跟蹤審計(jì)操作規(guī)程》、《跟蹤審計(jì)監(jiān)督辦法》等相關(guān)規(guī)定，建立一整套跟蹤審計(jì)的規(guī)章制度，使跟蹤審計(jì)逐步邁入程序化、規(guī)范化、制度化的軌道。

2.充實(shí)審計(jì)力量，加大培訓(xùn)力度

加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，健全審計(jì)機(jī)構(gòu)，充實(shí)審計(jì)力量，理順體制，采取“走出去、請(qǐng)進(jìn)來(lái)”的戰(zhàn)略加大對(duì)審計(jì)人員的培養(yǎng)力度，鼓勵(lì)、支持審計(jì)人員積極報(bào)考有關(guān)資質(zhì)和職稱，培養(yǎng)既精通財(cái)務(wù)審計(jì)又精通工程審計(jì)的復(fù)合型審計(jì)人才。

3.準(zhǔn)確把握審計(jì)介入時(shí)間，合理定位

土地整治項(xiàng)目管理過(guò)程主要包括項(xiàng)目可行性研究、初步規(guī)劃設(shè)計(jì)方案及投資預(yù)算編制、項(xiàng)目實(shí)施管理和竣工驗(yàn)收階段?？紤]到當(dāng)前審計(jì)人員在評(píng)價(jià)項(xiàng)目前期決策是否科學(xué)方面尚缺乏專業(yè)判斷能力，以及《審計(jì)法》相關(guān)規(guī)定，從初步規(guī)劃設(shè)計(jì)方案及投資預(yù)算編制階段開(kāi)始介入相對(duì)來(lái)說(shuō)是介入時(shí)點(diǎn)較合理的模式。

4.爭(zhēng)取領(lǐng)導(dǎo)支持，保障審計(jì)經(jīng)費(fèi)

審計(jì)機(jī)關(guān)是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)跟蹤審計(jì)的重視與支持至關(guān)重要，是營(yíng)造良好審計(jì)環(huán)境的決定因素，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)大張旗鼓地宣傳審計(jì)，旗幟鮮明地支持審計(jì)，千方百計(jì)地促進(jìn)審計(jì)工作發(fā)展。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮主觀能動(dòng)性，積極向各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)跟蹤審計(jì)進(jìn)展情況和審計(jì)效果。另外建議當(dāng)?shù)卣畬⒏檶徲?jì)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算予以足額保障。 （作者單位：河南省審計(jì)廳）