新縣山區(qū)土地開發(fā)整理的實(shí)踐與探索

□黃成高

新縣位于河南省最南端，地處大別山腹地，鄂豫皖三省結(jié)合部，跨長江、淮河兩大水系，面積1612平方千米，人口36萬。自然特點(diǎn)是“七山一水一分田，一分道路和莊園”，人均耕地只有0.7畝。自2001年新縣成功爭取第一個(gè)國家級(jí)重點(diǎn)土地整理項(xiàng)目以來，13年間投資3億余元，先后實(shí)施了土地整理項(xiàng)目60個(gè)，其中國家級(jí)土地整理項(xiàng)目3個(gè)，省級(jí)土地整理項(xiàng)目3個(gè)，易地補(bǔ)充耕地項(xiàng)目54個(gè)，開發(fā)整理土地近9萬畝，新增耕地3.2萬余畝，連續(xù)13年實(shí)現(xiàn)了全縣耕地占補(bǔ)平衡有余。該縣土地整理工作經(jīng)歷“探索—積累—?jiǎng)?chuàng)新”的歷程，逐步探索出了“因地制宜、突出特色、保護(hù)生態(tài)、良性循環(huán)”的山區(qū)土地整理模式。

一、主要做法

（一）嚴(yán)把項(xiàng)目立項(xiàng)關(guān)。新縣是丘陵、半丘陵地區(qū)，在項(xiàng)目立項(xiàng)上，堅(jiān)持宜林則林、宜園則園、宜耕則耕的原則，主要把握三個(gè)環(huán)節(jié)。

1.科學(xué)踏勘選址。在項(xiàng)目選址上，依山就勢，以流域和水系為基礎(chǔ)，將坡度在25度以下、地質(zhì)條件穩(wěn)定、土壤適合農(nóng)作物生長的作為限制性條件。對(duì)自然條件較好、基礎(chǔ)設(shè)施較完備、實(shí)施難度較小、增產(chǎn)潛力較大的區(qū)域，優(yōu)先考慮。同時(shí)，每個(gè)項(xiàng)目前期選址論證召開群眾會(huì)議20余次，充分尊重當(dāng)?shù)厝罕姷囊庖姟?/p>

2.嚴(yán)格立項(xiàng)條件。結(jié)合新縣實(shí)際，制定了土地開發(fā)整理立項(xiàng)的7個(gè)條件：（1）最大自然坡度小于25度；（2）項(xiàng)目位于城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃圈外；（3）土地整理項(xiàng)目優(yōu)先安排在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)；（4）具備一般交通條件和水利保障條件；（5）土層厚度50厘米以上，并具備30厘米以上耕作層覆蓋來源；（6）土壤石礫含量小于15%，無工業(yè)廢水、廢渣等污染源，適宜農(nóng)作物生長；（7）能保證土地開發(fā)整理工作得到落實(shí)。

3.重視項(xiàng)目論證。新縣成立了土地開發(fā)整理項(xiàng)目論證專家組，建立土地開發(fā)整理項(xiàng)目專家?guī)?，涵蓋農(nóng)、林、水等多個(gè)部門，每次項(xiàng)目論證時(shí)都組織農(nóng)、林、水等部門的工程師為項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)的可行性進(jìn)行“會(huì)診”，“會(huì)診”通過后，進(jìn)行項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)。

（二）嚴(yán)把項(xiàng)目規(guī)劃關(guān)。在項(xiàng)目規(guī)劃上，圍繞縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展近期規(guī)劃和年度發(fā)展計(jì)劃，突出區(qū)域發(fā)展重點(diǎn)，堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、分期分批建設(shè)的原則，確保項(xiàng)目規(guī)劃的前瞻性和科學(xué)性。

1.以民意為基礎(chǔ)，做好權(quán)屬協(xié)調(diào)。對(duì)土地開發(fā)整理涉及村民的自留地、自留山等多項(xiàng)權(quán)利的，要堅(jiān)持事先弄清楚，事后準(zhǔn)確合理地劃分。為解決因權(quán)屬問題而可能引發(fā)的權(quán)屬糾紛，實(shí)行三級(jí)權(quán)屬管理制，由項(xiàng)目所在鄉(xiāng)主要負(fù)責(zé)人主抓項(xiàng)目區(qū)權(quán)屬協(xié)調(diào)，專人負(fù)責(zé)土地丈量、登記造冊(cè)。對(duì)涉及行政村的由村干部配合指界；對(duì)涉及面積的，由村民組長協(xié)助土地丈量工作，并配合搞好土地權(quán)屬協(xié)調(diào)和整理后土地重新分配，確保項(xiàng)目區(qū)權(quán)屬調(diào)整及時(shí)到位。

2.以科學(xué)為準(zhǔn)則，做好項(xiàng)目規(guī)劃。在土地整理項(xiàng)目規(guī)劃中，以土地詳查資料、年度變更資料和實(shí)地踏勘為依據(jù)，邀請(qǐng)省市縣農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保等方面專家，認(rèn)真分析土地利用現(xiàn)狀，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃的思路，堅(jiān)持“什么形式有利于開發(fā)，什么形式能發(fā)揮土地的最大效益，就向什么方向整理”的觀念。編制項(xiàng)目規(guī)劃前，在走訪群眾、綜合調(diào)研的基礎(chǔ)上，科學(xué)選定項(xiàng)目區(qū)，通過實(shí)地踏勘，對(duì)整個(gè)項(xiàng)目區(qū)范圍進(jìn)行詳細(xì)勘測，對(duì)路、溝、渠的配置進(jìn)行反復(fù)討論，確保規(guī)劃的科學(xué)性和合理性。

3.以持續(xù)為方向，做好三個(gè)結(jié)合。一是與土地利用總體規(guī)劃結(jié)合。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定土地整理目標(biāo)，同時(shí)結(jié)合土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施作相應(yīng)的調(diào)整，確保土地整理項(xiàng)目建設(shè)與土地利用總體規(guī)劃確定的土地利用方向和用途保持一致。二是與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合。根據(jù)資源、生產(chǎn)力布局，確定土地整理的重點(diǎn)區(qū)域。探討發(fā)展高效農(nóng)業(yè)的方式和方法，大力調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，發(fā)展特色、高效農(nóng)業(yè)，促使農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收。三是與新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃相結(jié)合。按照新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)和要求，科學(xué)制訂項(xiàng)目區(qū)居民點(diǎn)建設(shè)規(guī)劃，實(shí)行田、水、路、林、村的綜合治理，改善農(nóng)民的生活環(huán)境和生活條件。

（三）嚴(yán)把項(xiàng)目實(shí)施關(guān)。在抓項(xiàng)目實(shí)施中，從招投標(biāo)開始，每個(gè)過程都按照嚴(yán)格的要求，抓細(xì)、抓實(shí)。

1.嚴(yán)格項(xiàng)目招投標(biāo)。一是嚴(yán)格招標(biāo)方案的審查關(guān)。在項(xiàng)目實(shí)施前，委托有資質(zhì)的招標(biāo)代理公司對(duì)項(xiàng)目工程和監(jiān)理進(jìn)行招標(biāo)。招標(biāo)代理公司首先編制招標(biāo)實(shí)施方案，報(bào)市級(jí)國土部門審批；招標(biāo)方案審批通過后，在中國招標(biāo)采購網(wǎng)上發(fā)布招標(biāo)公告，進(jìn)行公開招標(biāo)。二是嚴(yán)格招標(biāo)單位的資格審查關(guān)。在投標(biāo)人購買標(biāo)書時(shí)要嚴(yán)格進(jìn)行資格審查，對(duì)列入投標(biāo)黑名單的施工單位，取消其投標(biāo)資格；對(duì)具有3年以上土地開發(fā)整理項(xiàng)目施工經(jīng)驗(yàn)，且信譽(yù)良好的施工單位，在項(xiàng)目評(píng)標(biāo)時(shí)優(yōu)先考慮。三是嚴(yán)格項(xiàng)目評(píng)標(biāo)關(guān)。在項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)過程中，由監(jiān)督單位對(duì)評(píng)標(biāo)的全過程進(jìn)行監(jiān)督，評(píng)標(biāo)專家組嚴(yán)格按照招標(biāo)文件要求公開、公正、公平地進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)標(biāo)。明確中標(biāo)辦法，以最低價(jià)中標(biāo)，對(duì)弄虛作假或采取欺騙手段騙取中標(biāo)的，一經(jīng)查實(shí)，將取消其中標(biāo)資格，沒收其投標(biāo)保證金。

2.認(rèn)真組織實(shí)施。一是嚴(yán)把施工機(jī)械和原材料進(jìn)場關(guān)。凡投入工程的施工機(jī)械，必須有出場合格證；凡用于項(xiàng)目工程的主要原材料（如鋼筋、水泥）必須出具出廠合格證和產(chǎn)品的檢驗(yàn)報(bào)告；凡用于項(xiàng)目工程的輔助材料（如砂粒、石子）必須出具產(chǎn)品的檢驗(yàn)報(bào)告。二是嚴(yán)把項(xiàng)目工序關(guān)。在項(xiàng)目實(shí)施中，每道工序的施工，嚴(yán)格執(zhí)行“三檢”（施工單位自檢—業(yè)主單位復(fù)檢—監(jiān)理單位終檢），上一道工序“三檢”合格后，方可進(jìn)行下一道工序的施工。三是嚴(yán)把監(jiān)督關(guān)。在施工過程中，縣國土部門和監(jiān)理公司派駐工程質(zhì)量員跟蹤監(jiān)督，組織定期或不定期的巡回檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)整改。同時(shí)，引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，定期向群眾通報(bào)項(xiàng)目區(qū)塘、堰、壩、溝、渠和生產(chǎn)路等工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，公布工程質(zhì)量監(jiān)督舉報(bào)電話，并邀請(qǐng)懂工程的群眾參與工程監(jiān)督。四是嚴(yán)把結(jié)算關(guān)。施工單位于每月8號(hào)編制上月完成的工程量，報(bào)監(jiān)理部門審查，監(jiān)理部門根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施的實(shí)際進(jìn)度，進(jìn)行核準(zhǔn)項(xiàng)目工程量，報(bào)項(xiàng)目承擔(dān)單位核準(zhǔn)后，送財(cái)政部門審批，符合要求方給予撥款。五是嚴(yán)把驗(yàn)收關(guān)。嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目驗(yàn)收程序，項(xiàng)目完成后，施工單位先行組織自驗(yàn)，業(yè)主單位初驗(yàn)，報(bào)市國土局驗(yàn)收，省國土資源廳終驗(yàn)。

3.創(chuàng)新施工方法。在項(xiàng)目實(shí)施中，針對(duì)丘陵、旱地整理面積大，坡改梯工程建設(shè)任務(wù)重的實(shí)際情況，在施工中克服地形復(fù)雜、施工難度大等困難，全程使用挖掘機(jī)、推土機(jī)、平整機(jī)等平整臺(tái)地、增厚土層，較早地在丘陵地區(qū)土地整理施工中采用先進(jìn)技術(shù)。坡改梯護(hù)坡工程實(shí)行六棱形空心預(yù)制件護(hù)坡；田埂硬化防滲工程，實(shí)行混凝土和磚砌防滲相結(jié)合。

4.規(guī)范資金管理。嚴(yán)格按照土地開發(fā)整理項(xiàng)目資金管理辦法和財(cái)務(wù)管理制度，新縣設(shè)立了項(xiàng)目專項(xiàng)資金專戶，建立了中心總賬、分類賬、現(xiàn)金賬、銀行往來賬等賬目，嚴(yán)格按預(yù)算用途列支。所有項(xiàng)目資金按工程進(jìn)度計(jì)劃監(jiān)督使用撥付。資金撥付實(shí)行先申請(qǐng)后審批再撥付，從而形成了一整套項(xiàng)目建設(shè)資金管理制度，有效防止了資金“跑、冒、滴、漏”，提高了資金管理透明度和使用效率，切實(shí)保證了項(xiàng)目資金專款專用。

（四）嚴(yán)把項(xiàng)目管護(hù)關(guān)。新縣從建章立制入手，建立和完善了《項(xiàng)目管護(hù)責(zé)任制度》《項(xiàng)目區(qū)耕地保護(hù)責(zé)任制度》《項(xiàng)目工程管護(hù)制度》《日常監(jiān)管制度》等制度，層層分解管護(hù)責(zé)任，項(xiàng)目法人與項(xiàng)目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂土地整理工程移交和管護(hù)協(xié)議書，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村、村與管護(hù)責(zé)任人簽訂管護(hù)責(zé)任書，明確巡查時(shí)間和管護(hù)要求，實(shí)行“片警式管理”，落實(shí)長效管護(hù)措施。制作管護(hù)公示牌，將管護(hù)工程的名稱、位置、長度、管護(hù)責(zé)任人、舉報(bào)電話等對(duì)外進(jìn)行公示，接受社會(huì)監(jiān)督。

二、主要成效

（一）改善了項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)條件。近年來，新縣在實(shí)施土地整理中，共新修排水溝156千米、涵洞128座、生產(chǎn)橋96座、灌渠27千米、大塘159口、攔水堰壩25座、提灌站6座，安裝變壓器5臺(tái)，新修田間道路123千米、生產(chǎn)路227千米，相當(dāng)于土地開發(fā)整理前16年農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)總和，極大改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

（二）促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民增收。土地整理項(xiàng)目實(shí)施，使全縣51000多畝“四荒地”變成了耕地，22000多畝望天田、低產(chǎn)田和坡地變成了良田沃土，項(xiàng)目區(qū)人均增加耕地0.2畝。項(xiàng)目區(qū)耕地每畝可增產(chǎn)100～150公斤、效益可增300～400元，帶動(dòng)返鄉(xiāng)農(nóng)民8000多人就業(yè)，農(nóng)民人均收益增加964元。

（三）帶動(dòng)了土地流轉(zhuǎn)和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。土地整理項(xiàng)目實(shí)施，使全縣 4600余塊小田變大田，便于機(jī)械耕作，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?，加快了土地流轉(zhuǎn)，推動(dòng)土地向經(jīng)營大戶集中，同時(shí)吸引大批投資者前來投資興業(yè)，建立了特色產(chǎn)業(yè)基地20余處，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社10余家，發(fā)展地膜花生、茶葉、大棚蔬菜、蘑菇等特色種植10多種，面積達(dá)7800余畝，培育了一大批特色產(chǎn)業(yè)。

三、幾點(diǎn)體會(huì)

（一）堅(jiān)強(qiáng)的組織領(lǐng)導(dǎo)，是推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施的重要保證。土地開發(fā)整理項(xiàng)目的實(shí)施，關(guān)系到國家有關(guān)法規(guī)政策的落實(shí)，涉及到農(nóng)民的切身利益，要以法規(guī)政策為依據(jù)，以規(guī)范操作為手段，以工程建設(shè)的質(zhì)量為核心，以農(nóng)民滿意為目標(biāo)，需要集聚縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織、農(nóng)民四方合力，共同推進(jìn)。在工作思路上實(shí)行“政策引導(dǎo)、政府推動(dòng)、部門協(xié)作、村級(jí)支持、農(nóng)民參與”，在工作方法上要利用好、宣傳好有關(guān)法規(guī)政策，調(diào)動(dòng)村級(jí)組織和農(nóng)民的積極性。

（二）充分尊重農(nóng)民意愿，是實(shí)施好土地整理工程的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。要始終把群眾高興不高興，滿意不滿意作為實(shí)施項(xiàng)目重要標(biāo)準(zhǔn)，在土地開發(fā)整理項(xiàng)目的選址、規(guī)劃設(shè)計(jì)、土地權(quán)屬調(diào)整、各類補(bǔ)償、工程建設(shè)和管護(hù)等環(huán)節(jié)中都充分征求當(dāng)?shù)卮寮?jí)組織和農(nóng)民的意見，集聚民力、吸納民智，真正打造“人民滿意工程”。

（三）完善的監(jiān)管機(jī)制，是推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施的關(guān)鍵因素。土地開發(fā)整理項(xiàng)目的實(shí)施離不開有效的監(jiān)管，要推行“陽光工程”，項(xiàng)目實(shí)施的每個(gè)環(huán)節(jié)要公開、公正、透明，接受人民群眾的監(jiān)督。落實(shí)好各項(xiàng)管理制度，把握好項(xiàng)目工程招投標(biāo)、工程建設(shè)和資金撥付使用等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要堅(jiān)持原則，不失職、不違規(guī)，把項(xiàng)目真正建成精品工程。