違法占地如何裁量引爭議

□ 張濤 王靜

案 例

2014年5月，某市盛世銘達(dá)建材有限公司未經(jīng)依法批準(zhǔn)擅自占用與公司相鄰的某村集體土地?cái)U(kuò)建二期工程，該宗地所占用21100平方米（合31.65畝）的土地中，有18967平方米占地類型為空閑地；2133平方米占地類型為一般耕地。國土部門發(fā)現(xiàn)后，多次進(jìn)行制止，并下達(dá)了責(zé)令停止違法行為通知書，但該公司屢停屢建。2014年6月，依照《國土資源行政處罰辦法》的相關(guān)規(guī)定，國土部門正式批準(zhǔn)立案。

在分析該案時，大家一致認(rèn)為該公司未經(jīng)依法批準(zhǔn)擅自占用某村集體土地?cái)U(kuò)建二期工程行為，違反了《中華人民共和國土地管理法》第四十三條的規(guī)定，屬未經(jīng)批準(zhǔn)、非法占地行為。依照《中華人民共和國土地管理法》第七十六條、《河南省實(shí)施〈土地管理法〉辦法》第六十六條和河南省國土資源廳下發(fā)的《河南省〈中華人民共和國土地管理法〉及其配套法規(guī)行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)》（以下簡稱為《裁量標(biāo)準(zhǔn)》）規(guī)定，裁定該公司占用耕地的違法行為系一般違法行為，占用建設(shè)用地的違法行為系嚴(yán)重違法行為，并作出如下處理意見：1.責(zé)令退還非法占用的土地；2.沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施；3.耕地按每平方米15元的標(biāo)準(zhǔn)處以罰款，罰款合計(jì)31995元；其他土地按每平方米8元的標(biāo)準(zhǔn)處以罰款，罰款合計(jì)151736元；兩項(xiàng)共計(jì)183731元。

《裁量標(biāo)準(zhǔn)》在第五條第二款的規(guī)定中將非法占地行為分為輕微、一般、嚴(yán)重和特別嚴(yán)重四種情節(jié)，將非法占用的土地分為基本農(nóng)田、一般耕地和其他土地三種土地類別的基礎(chǔ)上，采取以非法占用不同類別土地的面積大小劃定違法情節(jié)的方式，分別規(guī)定了四種情節(jié)下占用不同類別土地的面積范圍，以及各種情節(jié)下占用不同類別土地的罰款標(biāo)準(zhǔn)范圍。而本案中，盛世銘達(dá)建材有限公司非法占用的土地涉及一般耕地和其他土地兩個土地類別，因此在適用《裁量標(biāo)準(zhǔn)》第五條的具體問題上，產(chǎn)生了不同意見。

分 析

第一種意見認(rèn)為：該公司非法占用耕地2133平方米屬于一般違法行為、非法占用建設(shè)用地18967平方米屬于嚴(yán)重違法行為，涉及《裁量標(biāo)準(zhǔn)》第五條規(guī)定的一般耕地和其他土地兩個土地類別，應(yīng)根據(jù)占用不同類別土地的面積大小分別判定違法情節(jié)，并根據(jù)判定的情節(jié)，對照相應(yīng)情節(jié)下的處罰標(biāo)準(zhǔn)范圍，分別計(jì)處罰款。即非法占用耕地2133平方米屬于一般違法行為，應(yīng)按每平方米10!15元罰款額的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)處罰款；非法占用建設(shè)用地18967平方米屬于嚴(yán)重違法行為，應(yīng)按每平方米5!8元罰款額的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)處罰款；兩項(xiàng)合計(jì)為罰款總額。

第二種意見認(rèn)為：對照《裁量標(biāo)準(zhǔn)》第五條的規(guī)定，該公司非法占用土地總面積21100平方米，依據(jù)裁量標(biāo)準(zhǔn)非法占用其他土地20000平方米，屬于特別嚴(yán)重違法行為，處8!10元罰款。本案中違法占用空閑地面積雖未達(dá)到20000平方米，但總占地面積顯然超出20000平方米，所以，應(yīng)按特別嚴(yán)重違法行為處理，即非法占用空閑地18967平方米罰款額8!10元，非法占用耕地2133平方米罰款額10!15元；兩項(xiàng)合計(jì)為罰款總額。

第三種意見認(rèn)為：該公司非法占用的土地涉及一般耕地和其他土地兩個土地類別是事實(shí)，但從占地總面積上看，即使非法占用21100平方米土地全為空閑地，對照《裁量標(biāo)準(zhǔn)》第五條的規(guī)定，也應(yīng)判定為特別嚴(yán)重違法行為，處8!10元罰款。本案中違法占用建設(shè)用地面積、耕地分別占總面積的90%和10%，總占地面積也超出20000平方米，因此，空閑地應(yīng)按特別嚴(yán)重違法行為處理，罰款額8!10元；違法占用耕地2133平方米依據(jù)《裁量標(biāo)準(zhǔn)》，罰款額18!20元；兩項(xiàng)合計(jì)為罰款總額。

筆者認(rèn)為，正確適用《裁量標(biāo)準(zhǔn)》是避免不當(dāng)行使自由裁量權(quán)的有效手段，是實(shí)現(xiàn)行政處罰公平、公正的必然要求，必須給予高度重視。本案中，該公司未經(jīng)依法批準(zhǔn)擅自占用本村集體土地?cái)U(kuò)建廠房，屬非法占地行為。對照《裁量標(biāo)準(zhǔn)》第五條的規(guī)定，由于該公司非法占地總面積為21100平方米，在規(guī)定的特別嚴(yán)重違法行為的標(biāo)準(zhǔn)范圍之內(nèi)，因此應(yīng)將其非法占地行為判定為特別嚴(yán)重違法行為，不能因其非法占用的土地涉及兩個不同土地類別，而將同一違法主體的同一違法行為割裂開來，判定為兩種違法情節(jié)。在此前提下，按照特別嚴(yán)重違法行為情節(jié)下占用一般耕地和占用其他土地的處罰標(biāo)準(zhǔn)范圍，分別計(jì)處罰款，合計(jì)兩項(xiàng)罰款為罰款總額較為恰當(dāng)。 （作者單位：焦作市國土資源局）