平輿縣開展人地掛鉤改革調(diào)查

□朱建修

河南省平輿縣依據(jù)省人地掛鉤試點(diǎn)“3+15”整體部署，緊密聯(lián)系縣域?qū)嶋H，按照“人向城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)集中、地向種糧食大戶流轉(zhuǎn)、錢從整理復(fù)耕指標(biāo)交易中挖掘”的工作思路，以土地綜合整治為主線，以建新拆舊同步實(shí)施和舊村莊整理復(fù)墾為重點(diǎn)，以推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、空心村整治和農(nóng)民退宅進(jìn)城為載體，縣鄉(xiāng)村三級(jí)聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)人地掛鉤試點(diǎn)工作，先后創(chuàng)出“慎重選擇—精定菜單—反哺吸引—合力齊推—機(jī)制保證”工作“五步法”，有效破解了“人難進(jìn)城”“地難流轉(zhuǎn)”“錢難籌措”等瓶頸制約，蹚出了一條“四化”統(tǒng)籌發(fā)展的新路子。目前，全縣25個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目中，拆遷舊房3100戶，整體搬遷7個(gè)自然村，整理復(fù)墾耕地3500畝。2013年，為省提供建設(shè)用地交易指標(biāo)1009畝，取得1.57億元反哺資金收益。自試點(diǎn)以來，所在兩個(gè)項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化率提高了2.7個(gè)百分點(diǎn)，至2016年可轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)人口3.75萬人，推進(jìn)城鎮(zhèn)化提高15.8個(gè)百分點(diǎn)。平輿縣之所以取得這樣成績，是因?yàn)椴扇×艘韵伦龇ǎ?/p>

一、強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，明確職責(zé)，政府主導(dǎo)把方向?？h委、縣政府把人地掛鉤試點(diǎn)作為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要平臺(tái)、推動(dòng)“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展的重要抓手和聯(lián)系群眾、改善民生的重要途徑，列入黨委領(lǐng)導(dǎo)主要議事日程。一是領(lǐng)導(dǎo)親力親為?？h委書記王兆軍、縣長張懷德多次深入鄉(xiāng)村實(shí)地調(diào)研，研究制定相關(guān)政策，協(xié)調(diào)解決工作推進(jìn)中的難題，并及時(shí)召開高規(guī)格土地綜合整治人地掛鉤動(dòng)員部署會(huì)，對(duì)工作進(jìn)行安排部署。每月召開一次工作推進(jìn)會(huì)，查找問題，研究措施。四大班子領(lǐng)導(dǎo)分包項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣掛鉤辦、國土局負(fù)責(zé)人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長到分包試點(diǎn)村駐點(diǎn)辦公，工期倒排，強(qiáng)力推進(jìn)。二是組建辦事機(jī)構(gòu)。成立了以縣長任組長的人地掛鉤工作領(lǐng)導(dǎo)小組，從國土、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、水利等部門抽調(diào)12名同志成立專門辦公室，分管副縣長兼任辦公室主任，并配備了車輛和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。各項(xiàng)目鄉(xiāng)鎮(zhèn)也成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，制訂了實(shí)施方案，黨政“一把手”靠前指揮，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓。三是嚴(yán)明各級(jí)責(zé)任。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)是實(shí)施土地綜合整治和人地掛鉤的工作主體，政府“一把手”是第一責(zé)任人?？h政府與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府簽訂了責(zé)任書，區(qū)分核定了年度工作任務(wù)和各自職責(zé)。政府各部門積極參與，依據(jù)分工職責(zé)齊力推進(jìn)，在全縣形成了“政府牽頭組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體實(shí)施、部門主動(dòng)配合”的工作格局。

二、以人為本，群眾至上，充分調(diào)動(dòng)積極性。改革的成敗關(guān)鍵在人，在于能否充分調(diào)動(dòng)廣大群眾參與的積極性、創(chuàng)造性。平輿縣委、縣政府在人地掛鉤工作推進(jìn)的實(shí)踐中，始終堅(jiān)持以人為本，把“群眾贊成不贊成，支持不支持，滿意不滿意”當(dāng)作工作推動(dòng)的“試金石”。一是廣泛宣傳發(fā)動(dòng)，充分保證農(nóng)民的知情權(quán)。利用廣播、電視、報(bào)紙、會(huì)議、標(biāo)語橫幅、致農(nóng)民朋友一封信和組織群眾代表到已經(jīng)完成整治任務(wù)的項(xiàng)目區(qū)現(xiàn)場參觀等多種形式，宣傳項(xiàng)目實(shí)施后對(duì)發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入、改善生產(chǎn)生活條件的重大意義，把拆遷獎(jiǎng)補(bǔ)的標(biāo)準(zhǔn)、土地復(fù)墾權(quán)屬歸屬、土地收益互利等群眾關(guān)心關(guān)注的政策和盤托出，不折不扣地傳達(dá)給農(nóng)民，讓農(nóng)民群眾了解政策、知曉權(quán)利，自愿配合工作。二是主動(dòng)聽取意見，確保農(nóng)民的參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。從項(xiàng)目區(qū)的選擇、拆遷獎(jiǎng)補(bǔ)方案的制訂、新居民點(diǎn)的規(guī)劃的選址到復(fù)墾工程招投標(biāo)等，都事先廣泛征求群眾意見和建議，吸納群眾參政議政。對(duì)村民關(guān)注的拆遷獎(jiǎng)補(bǔ)問題，實(shí)行墻上公布，進(jìn)行陽光操作，公開公正接受群眾監(jiān)督。三是尊重群眾意愿，保障農(nóng)民的自由選擇權(quán)。在拆遷安置中，政府根據(jù)群眾意愿開出多份“套餐菜單”，供群眾自主“點(diǎn)餐”。比如，對(duì)零星拆遷的居民戶采取在規(guī)劃保留村內(nèi)安置；對(duì)靠近集鎮(zhèn)的項(xiàng)目區(qū)拆遷戶，給予優(yōu)惠政策，引導(dǎo)他們向集鎮(zhèn)集中；對(duì)成片拆遷的村莊，規(guī)劃建設(shè)新居民點(diǎn)進(jìn)行安置。拆遷也充分聽取群眾的意見，根據(jù)實(shí)際情況，實(shí)行“一鄉(xiāng)一策，一村一策”，直至群眾滿意。四是驅(qū)動(dòng)反哺吸引，切實(shí)保證農(nóng)民的受益權(quán)。政府堅(jiān)持取之于民，用之于民，用所得收益反哺項(xiàng)目升級(jí)，實(shí)施滾動(dòng)發(fā)展。農(nóng)戶一旦與政府簽訂拆遷安置協(xié)議，其獎(jiǎng)補(bǔ)款立即足額發(fā)放到位。對(duì)退宅進(jìn)城或搬入新區(qū)的農(nóng)戶，每戶獎(jiǎng)勵(lì)1萬元。群眾自建的新村，給予搬遷農(nóng)戶每戶8000元的建設(shè)補(bǔ)貼。土地復(fù)墾完畢，新增加的耕地直接分配到農(nóng)戶手中。涉及農(nóng)戶不僅房屋拆遷有補(bǔ)償、承包耕地有增加、居住環(huán)境有改善，而且新增耕地有補(bǔ)貼、土地經(jīng)營有收入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每產(chǎn)生一畝節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)，政府需投入20萬左右的經(jīng)費(fèi)作支撐。讓廣大群眾在人地掛鉤改革中真正能得到實(shí)惠、嘗到甜頭，變“要我改革”為“我要改革”，群眾參與率、滿意率均在90%以上。

三、創(chuàng)新融資，持續(xù)投入，滾動(dòng)發(fā)展攢后勁。資金保障是農(nóng)村土地整治及城鄉(xiāng)建設(shè)用地人地掛鉤工作順利開展的基本前提。平輿縣是國家級(jí)貧困縣，資金困難，他們變壓力為動(dòng)力，不等不靠，殫精竭慮干事業(yè)，有效解決“錢從哪里來”的問題。一是設(shè)立基金?？h政府共籌措1.5億元人地掛鉤工作基金，實(shí)行專賬專用，2013年下?lián)苜Y金5000萬元，2014年上半年已下?lián)苜Y金4000萬元。二是整合涉農(nóng)資金。整合新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、耕地開墾費(fèi)，用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入等各類土地專項(xiàng)資金，聚合農(nóng)村公路建設(shè)資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、小型農(nóng)田水利建設(shè)資金、以工代賑資金、農(nóng)發(fā)基金和農(nóng)業(yè)扶貧等相關(guān)涉農(nóng)資金1.3億元，用于村莊拆舊復(fù)墾和新村基礎(chǔ)設(shè)施及公共設(shè)施建設(shè)。如射橋鎮(zhèn)單老村，除省財(cái)政補(bǔ)助獎(jiǎng)金440萬元外，又整合教育資金1000萬元興建了單老小學(xué)及幼兒園。整合文化資金600萬元修建了文化大院、敬老院、衛(wèi)生院。三是吸引社會(huì)資金注入。按照“誰投資、誰受益”的原則，合理分配社會(huì)資金共同開展農(nóng)村土地綜合整治獲取的補(bǔ)充耕地指標(biāo)收益和土地出讓收益，增進(jìn)社會(huì)參與的積極性。目前，已吸引社會(huì)資金12億元。四是加大信貸支持力度。完善對(duì)人地掛鉤工作的金融服務(wù)，對(duì)項(xiàng)目區(qū)建房、購房資金有困難的，政府協(xié)調(diào)發(fā)放小額貸款；對(duì)特別困難的農(nóng)戶，實(shí)行政府財(cái)政貼息政策。有了資金的保障，不僅有力地推進(jìn)了人地掛鉤工作，也為縣域經(jīng)濟(jì)的壯大和“四化”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展攢足了后勁。

四、精心組織，規(guī)范運(yùn)作，堅(jiān)持工作高標(biāo)準(zhǔn)。一是慎重選點(diǎn)。在全面摸底排查的基礎(chǔ)上，政府開出4個(gè)條件（即：所在項(xiàng)目區(qū)整治潛力大；村班子團(tuán)結(jié)、執(zhí)行力強(qiáng)；當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好；群眾參與的積極性高。）進(jìn)行篩選，最后敲定25個(gè)人地掛鉤試點(diǎn)村，分3個(gè)類別按照“先易后難、穩(wěn)妥實(shí)施”的辦法予以推進(jìn)。二是規(guī)范運(yùn)作。一方面，注重項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)。凡選定的試點(diǎn)村，先期納入土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃的試點(diǎn)，結(jié)合三項(xiàng)規(guī)劃，編制好人地掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)“四規(guī)合一”。另一方面，規(guī)范新區(qū)建設(shè)。出臺(tái)了《平輿縣新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)管理辦法》，鼓勵(lì)農(nóng)民向縣城安置區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心社區(qū)和村級(jí)新農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)移。精心打造人地掛鉤土地綜合整治三級(jí)示范工程，先期建好縣城二王樓退宅進(jìn)城安置區(qū)；射橋鎮(zhèn)、西洋店鎮(zhèn)兩個(gè)中心社區(qū)；單老、陳集、高楊店、河北、曾莊、尹灣6個(gè)村級(jí)社區(qū)。新區(qū)采取政府統(tǒng)建和群眾自建兩種模式，政府主導(dǎo)統(tǒng)建的，采取公開招投標(biāo)的方式選擇建筑公司，在政府、群眾代表和建筑公司3家共同核定成本的基礎(chǔ)上，賣給農(nóng)戶的房屋利潤不能超過100元/平方米。群眾自建的，必須統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、統(tǒng)一外觀、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于特困戶，積極給予政策扶持，免費(fèi)為他們建房或讓其在城區(qū)享受廉租住房。三是分類實(shí)施。政府拉出“整村推進(jìn)”“部分折舊建新”“只拆舊不建新”3個(gè)菜單，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村委根據(jù)自身實(shí)際情況自主確定項(xiàng)目點(diǎn)和推進(jìn)實(shí)施模式，不搞“一刀切”。四是陽光拆遷。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)自身情況，制定出臺(tái)拆遷補(bǔ)償辦法，組織協(xié)議拆遷。在拆遷過程中，按照定人包戶的辦法，嚴(yán)格做到思想工作到戶、丈量登記到戶、復(fù)查審核到戶、張榜公布到戶、資金補(bǔ)助到戶。采取先易后難策略，條件成熟一片拆除一片，沒有因拆遷引起一起上訪問題。五是確保質(zhì)量。縣委、縣政府充分認(rèn)識(shí)到，農(nóng)村土地綜合整治是百年大計(jì)，必須堅(jiān)持質(zhì)量第一。能否取得成效，關(guān)鍵看是否能有效破解阻礙人、地、錢統(tǒng)籌發(fā)展的“瓶頸”，看整理出來的土地是否有賣相或升值潛力，是否能有效推進(jìn)“四化”同步發(fā)展。為確保土地綜合整治質(zhì)量，按照“四有一平”的要求，由縣國土資源局會(huì)同有關(guān)部門逐一實(shí)施勘察，依據(jù)地形、水系分布、交通條件和群眾意愿等實(shí)際情況，制訂土地復(fù)墾方案和規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，加強(qiáng)施工的監(jiān)理和驗(yàn)收，盯死實(shí)施中的每一個(gè)環(huán)節(jié)，確保復(fù)墾后達(dá)到“田平、路直、水利配套、便于耕作”的標(biāo)準(zhǔn)。

五、完善機(jī)制，強(qiáng)化保障，竭力解除后顧憂。為實(shí)現(xiàn)人地掛鉤土地綜合整治項(xiàng)目能“建設(shè)好、管理好、功能作用發(fā)揮好、取得的效益好”的要求，縣政府一方面注重建立完善項(xiàng)目推進(jìn)機(jī)制，確保項(xiàng)目能順利進(jìn)行；另一方面，注重強(qiáng)化建立保障機(jī)制，未雨綢繆，超前考慮項(xiàng)目涉及農(nóng)戶的后顧之憂，確保不留“后遺癥”?？h政府在出臺(tái)《平輿縣人地掛鉤工作激勵(lì)約束機(jī)制》《平輿縣農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制》《平輿縣涉農(nóng)項(xiàng)目資金整合機(jī)制》《平輿縣促進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制》等人地掛鉤工作四項(xiàng)機(jī)制，為推進(jìn)人地掛鉤工作提供有效保障。一是完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。建立鼓勵(lì)支持土地流轉(zhuǎn)的補(bǔ)償制度和金融、財(cái)政支撐體系，對(duì)于轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶和轉(zhuǎn)入承包土地的經(jīng)營大戶、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社和社區(qū)農(nóng)場經(jīng)濟(jì)等村辦組織，給予必要的資金扶持補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)和政策支持。二是完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制。對(duì)跨村集中居住區(qū)建房的，可按照“平等協(xié)商、等價(jià)交換”原則，落實(shí)建房用地。對(duì)農(nóng)民和外出務(wù)工人員自愿退出農(nóng)村宅基地的，按征收面積大小給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。流轉(zhuǎn)出的土地和整理退騰出的宅基地每畝按800元由村返租，整理出的土地由拆遷戶繼續(xù)承包。三是鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城。政府制定了《關(guān)于鼓勵(lì)土地綜合整治人地掛鉤項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民進(jìn)城居住的意見（試行）》，規(guī)定農(nóng)民除享受原有的農(nóng)村各項(xiàng)政策不變外，還可以進(jìn)城購成本價(jià)房并可獲得每戶1萬元的進(jìn)城獎(jiǎng)補(bǔ)；自主創(chuàng)業(yè)的，減免稅費(fèi)，提供小額貸款扶持；在產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)就業(yè)的農(nóng)民工，免費(fèi)享受職業(yè)培訓(xùn)指導(dǎo)、勞動(dòng)保障代理服務(wù)，辦理城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等；進(jìn)城購買商品房的，除享受進(jìn)城獎(jiǎng)補(bǔ)政策外，房地產(chǎn)交易稅如數(shù)返還個(gè)人。四是啟動(dòng)后續(xù)保障。根據(jù)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口放棄宅基地和承包地的具體情況，政府想群眾之所想，幫群眾之所需，主動(dòng)跟進(jìn)，積極做好轉(zhuǎn)移人口的戶口、教育、醫(yī)療、社會(huì)保險(xiǎn)、就業(yè)、最低生活標(biāo)準(zhǔn)等保障和服務(wù)工作，充分保障轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益，不斷強(qiáng)化進(jìn)城農(nóng)民城市生活根基，竭力解除土地轉(zhuǎn)出群眾的后顧之憂。 （作者單位：河南省國土資源廳調(diào)控和監(jiān)測處）