論農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記法律制度的構(gòu)建

朱斌華　鄔玲

作者簡介：朱斌華，單位：華中師范大學(xué)，研究方向：刑法學(xué)，學(xué)歷：碩士研究生。

鄔玲，單位：華中師范大學(xué)，研究方向：體育人文社會學(xué)，學(xué)歷：碩士研究生。

摘要：農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記是國家通過法律的形式對宅基地上的房屋及其附屬設(shè)施予以登記，并發(fā)放權(quán)屬證書的行為。完善的農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記制度具有明確農(nóng)村房屋所有權(quán)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)等方面的重要意義。但我國農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記存在“戶”的認(rèn)定不統(tǒng)一、權(quán)屬糾紛不斷、土地登記規(guī)范不統(tǒng)一、登記意識薄弱等問題。應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一登記原則、公示原則、合法登記原則等原則的指導(dǎo)下，構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村房屋；產(chǎn)權(quán)登記；登記制度一、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記制度的含義、特征

（一）農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記制度的含義

農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記是國家通過法律的形式對宅基地上的房屋以及涉及的宅基地予以登記，并發(fā)放權(quán)屬證書的行為。農(nóng)村房屋以及所涉及的宅基地只有經(jīng)過權(quán)屬登記、審查確認(rèn)，核發(fā)權(quán)屬證書才能利于所有人發(fā)揮占有、使用、收益、處分的權(quán)能。權(quán)屬明確才能維護(hù)交易安全，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）我國農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記制度的特征

我國農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記有如下特點(diǎn)。第一，由于上位法律、法規(guī)多為原則性規(guī)定，較為簡略，村鎮(zhèn)房屋登記以及宅基地使用權(quán)登記的具體實(shí)施細(xì)則由各地基層人民政府依據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r制定，不具備全國性的通行規(guī)定。第二，現(xiàn)階段的初始登記基本由基層行政機(jī)關(guān)主管部門依職權(quán)啟動，登記行為具有一定的主動性。第三，受集體土地制度的影響，尤其是宅基地制度的制約，宅基地使用權(quán)證與村鎮(zhèn)房屋產(chǎn)權(quán)證的邏輯關(guān)系并未在登記實(shí)踐工作中較好體現(xiàn)。兩證的發(fā)放機(jī)關(guān)、程序、發(fā)證情況千差萬別。第四，由于歷史遺留問題多，面積勘測難等原因，各地村鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)登記工作還處于不斷試點(diǎn)的起始階段。第五，由于我國政治、經(jīng)濟(jì)區(qū)域差異明顯，各地區(qū)初始登記工作進(jìn)度差異較大。

二、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記制度的意義

（一）建立健全農(nóng)村居民房屋產(chǎn)權(quán)登記法律制度是確定房屋所有權(quán)的需要。房屋的所有權(quán)明確起著十分重要的作用。第一，所有權(quán)明確，可以減少不確定性因素。設(shè)置產(chǎn)權(quán)或者把原來產(chǎn)權(quán)明晰化，可以使社會經(jīng)濟(jì)交往環(huán)境變得比較確定，維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)的交易安全。第二，所有權(quán)明確有激勵功能。產(chǎn)權(quán)的激勵體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)的利益內(nèi)容。產(chǎn)權(quán)越明晰，它的激勵功能就越高，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)越明確，產(chǎn)權(quán)越易流通。產(chǎn)權(quán)在流通的過程中實(shí)現(xiàn)其交換價(jià)值或者使用價(jià)值。第三是產(chǎn)權(quán)的收入分配功能。產(chǎn)權(quán)是收入分配的基本依據(jù)，只要產(chǎn)權(quán)規(guī)則是明確的，收入分配就是規(guī)范的。農(nóng)村房屋是農(nóng)民的一項(xiàng)非常重要的財(cái)產(chǎn)，其所有權(quán)的確定有利于保障農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)，激勵農(nóng)民有效地進(jìn)行生產(chǎn)和生活，維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展。

（二）建立健全農(nóng)村居民房屋產(chǎn)權(quán)登記法律制度實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民房屋財(cái)產(chǎn)屬性的需要。物體的財(cái)產(chǎn)屬性是在流通中實(shí)現(xiàn)的，只有在流通中才能體現(xiàn)物體的財(cái)產(chǎn)屬性。農(nóng)村居民房屋產(chǎn)權(quán)明晰后，廣大農(nóng)戶可以通過轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押、入股等方式進(jìn)行房屋的流轉(zhuǎn)。這一方面可以直接或者間接增加農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入，拓寬農(nóng)民增收的渠道，另一方面可以有效的利用農(nóng)村土地資源，讓農(nóng)民的土地資源在流轉(zhuǎn)中形成資產(chǎn)收益，充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民住房的財(cái)產(chǎn)屬性。正如馬克思所說：商品不能自己到市場上去，不能自己交換，因此，我們必須尋求它的監(jiān)護(hù)人，商品的所有者。

（三）建立健全的農(nóng)村居民房屋產(chǎn)權(quán)登記法律制度是維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的需要。以往眾多由農(nóng)村房屋引發(fā)的糾紛，如土地房屋權(quán)屬糾紛等，法院在處理這些糾紛時(shí)，也需要土地房產(chǎn)證書作為憑據(jù)。由于農(nóng)村居民房屋缺少產(chǎn)權(quán)證，糾紛很難調(diào)節(jié)，甚至引起更大的社會問題。對農(nóng)村居民房屋進(jìn)行確權(quán)頒證，可以為處理這些糾紛提供法律上的依據(jù)，維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定。

（四）建立健全的農(nóng)村居民房屋產(chǎn)權(quán)登記法律制度可以賦予農(nóng)民更多語話權(quán)。由于缺乏登記制度，我國村鎮(zhèn)房屋權(quán)屬不清，管理混亂。當(dāng)面對政府征收、補(bǔ)償時(shí)，農(nóng)村居民無法抗衡地方政府的不規(guī)范征收行為，由此導(dǎo)致農(nóng)村居民的合法權(quán)益不斷受到侵害。但由于缺乏明晰的產(chǎn)權(quán)證明，農(nóng)村居民請求賠償?shù)臋?quán)利很難實(shí)現(xiàn)。雖然明晰的產(chǎn)權(quán)制度不能完全阻止政府征收權(quán)力過大的問題，但是明晰的產(chǎn)權(quán)可以給予農(nóng)村居民更多的語話權(quán)和救濟(jì)途徑。農(nóng)村居民可以憑借房屋權(quán)屬證書、宅基地使用權(quán)證書對侵犯自己合法權(quán)益的有關(guān)機(jī)構(gòu)提起訴訟。

（五）建立健全農(nóng)村居民房屋產(chǎn)權(quán)登記法律制度是實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的需要。

在市場經(jīng)濟(jì)的刺激下，農(nóng)民為了實(shí)現(xiàn)房屋價(jià)值的最大化，不惜利用法律的灰色地帶，私底下私賣房屋、建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，農(nóng)村居民房屋流轉(zhuǎn)現(xiàn)象越來越突出，廣大農(nóng)民的流轉(zhuǎn)愿望越來越強(qiáng)烈。這是一種市場趨勢，完善農(nóng)村居民房屋產(chǎn)權(quán)登記制度可以很好的適應(yīng)這種潮流。我國現(xiàn)有的限制機(jī)制不利于城鄉(xiāng)雙向流動，也不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場化發(fā)展。所以，農(nóng)村居民房屋急需被給與一個合法的“名分”，這就是農(nóng)村居民房屋產(chǎn)權(quán)登記法律制度所需要完成的。

三、我國農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記制度的缺憾

改革開放以來，農(nóng)民收入大幅度提高，農(nóng)村住房無論從數(shù)量還是質(zhì)量上都有了較大提高。但是農(nóng)村居民住房登記制度卻依舊十分薄弱，存在諸多不足。

（一）宅基地使用權(quán)面積問題。關(guān)于宅基地使用權(quán)的面積問題，可以細(xì)分為兩個相關(guān)問題。第一個小問題即是農(nóng)村宅基使用權(quán)的界限問題。關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的界限如何劃定，現(xiàn)實(shí)中做法多種多樣。有些地方只主張計(jì)算正屋面積；有的地方不僅計(jì)算正屋面積，還包括附屬設(shè)施的面積，諸如雜屋、家畜房舍。第二個小問題既是面積限額問題。雖然法律規(guī)定農(nóng)村居民住宅面積不應(yīng)超過相關(guān)法律的規(guī)定，但由于基層土地執(zhí)法不嚴(yán)、農(nóng)村居民法律意識淡薄，廣大農(nóng)民習(xí)慣在主房的基礎(chǔ)上增加其他附屬設(shè)施，諸如前院、廁所等等其他附屬設(shè)施。農(nóng)村居民住宅面積“超載”現(xiàn)象嚴(yán)重。

（二）“戶”的概念認(rèn)定不統(tǒng)一。根據(jù)農(nóng)村宅基地的基本法律精神，實(shí)行“一戶一宅”。但何謂一戶，眾說紛紜。有的說以公安的戶籍為準(zhǔn)，有的說以是否結(jié)婚或者是否達(dá)到法定年齡為準(zhǔn)，有的說以是否分家為準(zhǔn)。戶的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一由此導(dǎo)致“一戶多宅”這個問題難以認(rèn)定。

（三）地籍資料缺乏，權(quán)屬糾紛不斷。由于歷史原因，一般的農(nóng)村宅基地缺乏地籍資料，缺少明確的界限標(biāo)記，但農(nóng)村居民一般會相處無事。倘若進(jìn)行宅基地使用權(quán)的登記，由于界限不清或者相互交錯，再加之農(nóng)村居民“祖業(yè)”觀念嚴(yán)重，在登記界限時(shí)基本是“寸土必爭”、“寸土不讓”。

（四）土地登記規(guī)范不統(tǒng)一。有關(guān)土地登記的法律法規(guī)繁雜，效力層次不一，規(guī)范之間沖突嚴(yán)重。主要原因在于這些法律法規(guī)由具體的部門制定，具體的部門在制定相關(guān)法律時(shí)缺乏溝通，由此導(dǎo)致規(guī)范不統(tǒng)一。

（五）登記機(jī)關(guān)不完善。關(guān)于登記機(jī)關(guān)不完善，主要表現(xiàn)在兩個方面。第一，登記主體多元化，登記主體不統(tǒng)一。目前我國的不動產(chǎn)登記主要依據(jù)行政管理的職能確定，由于森林、土地、房屋等不動產(chǎn)分別屬于不同的政府部門進(jìn)行管理，因此不動產(chǎn)的登記也就相應(yīng)的分散在不同的行政機(jī)關(guān)。房屋登記的同時(shí)還需要土地登記、規(guī)劃登記，因此一般的農(nóng)村住宅進(jìn)行一次完整的登記，至少需要經(jīng)過三級（市、縣、鄉(xiāng)）三類部門（房管局、土管局、規(guī)劃局），登記程序繁瑣，耗時(shí)長。第二，登記機(jī)構(gòu)執(zhí)行系統(tǒng)脆弱。具體表現(xiàn)在工作人員編制不足，登記經(jīng)費(fèi)缺乏，服務(wù)意識不強(qiáng)，非法登記行為時(shí)有發(fā)生。除自身?xiàng)l件不足外，登記部門執(zhí)法力度還有待進(jìn)一步加強(qiáng)。在登記過程中，登記機(jī)構(gòu)時(shí)常發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶存在違法用地的行為，諸如一戶多宅、超面積占地等等，但由于缺乏強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力，很難對這些行為進(jìn)行及時(shí)處罰。

（六）登記意識薄弱。登記意識薄弱主要表現(xiàn)在兩個方面。第一，廣大農(nóng)村居民登記意識薄弱。由于我國現(xiàn)行法律禁止農(nóng)村宅基使用權(quán)流轉(zhuǎn)，登不登記對他們沒有多大的意義。農(nóng)村居民認(rèn)為房屋是自己建造的，是私有財(cái)產(chǎn)，別人不會搶用和占有，不登記無所謂。第二，基層登記機(jī)關(guān)登記意識同樣薄弱。由于缺乏強(qiáng)有力的登記制度，基層登記機(jī)關(guān)登記意識同樣薄弱。

（七）登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任機(jī)制不健全。在土地登記中，因主客觀原因登記機(jī)構(gòu)難免出現(xiàn)錯登、漏登及登記資料的遺失情況。法律雖然明文規(guī)定登記機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任，但由于規(guī)定較為原則化，導(dǎo)致登記機(jī)構(gòu)賠償責(zé)任模糊化，登記機(jī)構(gòu)的賠償責(zé)任沒有落到實(shí)處，這加大了權(quán)利人要求賠償?shù)碾y度，導(dǎo)致真正權(quán)利人的權(quán)利無法得到及時(shí)有效的救濟(jì)。

（八）登記機(jī)構(gòu)的審查機(jī)制不健全。我國采用的是形式審查制度，即登記機(jī)關(guān)只對相關(guān)材料的真實(shí)性進(jìn)行書面審查，審查通過即可以登記確權(quán)。形式審查雖然快速便捷，但容易導(dǎo)致登記錯誤。因此，我們在推行形式審查機(jī)制的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)引入保障機(jī)制。

（九）登記薄制度缺失。我國相關(guān)法律明確了宅基地登記簿記載的內(nèi)容，但對土地登記簿的管理僅表述為“由登記機(jī)構(gòu)管理”，沒有明確具體的管理措施。換言之，登記機(jī)構(gòu)對宅基地登記簿的管理沒有統(tǒng)一、明確的管理措施，在管理過程中將會相互推誘，出現(xiàn)問題也將無人承擔(dān)責(zé)任。

四、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記制度的完善

（一）健全農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記的原則

現(xiàn)有的農(nóng)村居民房屋登記制度很不完善，缺乏明確的原則性指導(dǎo)。因此，統(tǒng)一農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記原則尤為重要。

1.農(nóng)村房屋權(quán)屬統(tǒng)一登記原則。全國必須建立統(tǒng)一的農(nóng)村居民房屋產(chǎn)權(quán)登記制度，各個地方可以根據(jù)本地實(shí)際情況，在全國的統(tǒng)一框架內(nèi)，構(gòu)建適合本地區(qū)的統(tǒng)一登記制度。房屋所有權(quán)與宅基地使用權(quán)同時(shí)登記，由統(tǒng)一的登記機(jī)關(guān)予以登記。

2.公示原則。農(nóng)村房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村房屋登記過程中堅(jiān)持公示原則，將房屋登記的依據(jù)、登記條件、登記程序、登記內(nèi)容等進(jìn)行公示，并對有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行歸類整理，方便相關(guān)人員查閱。

3.堅(jiān)持自愿登記為主，強(qiáng)制登記為輔的原則。初始登記采用自愿原則一方面適應(yīng)農(nóng)村現(xiàn)有現(xiàn)狀，另一方面也為基層登記機(jī)構(gòu)發(fā)展提供了間隙。但是針對于準(zhǔn)備流轉(zhuǎn)的房屋，我們采用強(qiáng)制登記原則。換句話說，農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)強(qiáng)制登記是農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的前置性條件。對于流轉(zhuǎn)之所以要采用強(qiáng)制登記原則，有利于維護(hù)交易安全，提高交易效率，降低農(nóng)村房屋交易的風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于具體的登記模式，建議初始登記采用登記對抗主義。農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)只有經(jīng)過登記才能起到對抗他人。流轉(zhuǎn)登記出于維護(hù)交易安全角度出發(fā)，實(shí)現(xiàn)登記生效主義。

4.堅(jiān)持合法登記原則。村鎮(zhèn)房屋登記必須遵守合法登記原則，只允許合法取得房屋所有權(quán)的權(quán)利人進(jìn)行登記。因此行為人進(jìn)行登記時(shí)，必須提出房屋來源合法的證據(jù)。

（二）完善農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)登記的建議

1.完善宅基地面積概念。宅基地使用權(quán)的界限一般只能包括必要住宅面積和必要附屬設(shè)施面積，經(jīng)營性住宅面積不應(yīng)包括在內(nèi)。在土地資源比較豐富的地區(qū)，宅基地使用權(quán)的面積可以適當(dāng)大些，在土地資源比較緊張的地區(qū)，宅基使用權(quán)的面積可以小些。對于超過規(guī)定面積的，登記時(shí)應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待。對于嚴(yán)重超標(biāo)的房屋，應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期拆除超標(biāo)部分，待超標(biāo)部分拆除完畢后，給予剩下可以利用部分確權(quán)登記。對于超標(biāo)較小的房屋，在當(dāng)事人繳納一定的罰款后給予登記。當(dāng)事人第二次違法，超面積建設(shè)的，堅(jiān)決不予登記。

2.完善戶的界定問題。堅(jiān)決執(zhí)行一戶一宅的原則，完善戶的界定。筆者認(rèn)為戶的界定時(shí)應(yīng)該符合以下情形：準(zhǔn)新戶戶主達(dá)到法定結(jié)婚年齡且準(zhǔn)新戶戶主與原戶戶主同意分戶居住。只有達(dá)到以上兩個條件才可以成為獨(dú)立的“戶”。

3.制定統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記法。制定一部統(tǒng)一完整的《不動產(chǎn)登記法》，詳細(xì)規(guī)定登記機(jī)關(guān)的組成、登記人員的資格、登記程序及申請登記人的資格、條件等事項(xiàng)，做到“六個統(tǒng)一”：統(tǒng)一的法律依據(jù)、統(tǒng)一的登記機(jī)關(guān)、統(tǒng)一的登記效力、統(tǒng)一的權(quán)屬證書、統(tǒng)一的登記程序、統(tǒng)一的登記內(nèi)容、統(tǒng)一的登記責(zé)任。

4.建立健全的房屋登記機(jī)構(gòu)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的登記主要涉及土地和房屋，因此可以以土地房屋管理部門為基礎(chǔ)，構(gòu)建一套完整的不動產(chǎn)登記系統(tǒng)。實(shí)行土地和房屋管理部門合一，可以有效地解決登記機(jī)構(gòu)重疊、重復(fù)收費(fèi)、職能交叉、各自發(fā)證、效率低下等問題。因此，我國應(yīng)該加快房屋管理局和土地管理局的合一進(jìn)度，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建適合我國的不動產(chǎn)登記系統(tǒng)。在組建統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)的同時(shí)，我們應(yīng)該加強(qiáng)基層執(zhí)法力量。首先應(yīng)該提高登記人員的素質(zhì)。其次，建立崗位目標(biāo)責(zé)任制，制訂一套科學(xué)、合理的崗位考核制度，加強(qiáng)土地登記工作的監(jiān)督。再次，賦予基層登記機(jī)關(guān)先于執(zhí)行權(quán)。當(dāng)?shù)怯洐C(jī)關(guān)在登記過程中發(fā)現(xiàn)正在進(jìn)行違法建造的，可以先于拆除，然后報(bào)人民法院確權(quán)。