政府決策影響因素分析

作者簡(jiǎn)介：王牧（1987-）男，漢，河南人，研究生，云南民族大學(xué)管理學(xué)院。

摘要：政府決策，是國(guó)家管理公共事務(wù)的一項(xiàng)基本職能。正確的決策，有助于減少?zèng)Q策成本，增加決策的目標(biāo)受益；而決策失誤會(huì)給國(guó)家和人民帶來(lái)巨大浪費(fèi)并導(dǎo)致政府威信的降低。政府的決策權(quán)過(guò)于集中，決策者自身能力水平的限制，決策信息的不完備，決策的監(jiān)督和問(wèn)責(zé)機(jī)制不健全等，都是影響政府決策的因素。

關(guān)鍵詞：決策失誤；監(jiān)督；責(zé)任政府決策，是國(guó)家管理公共事務(wù)的一項(xiàng)基本職能。政府的決策對(duì)國(guó)家的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等各個(gè)方面都會(huì)產(chǎn)生影響，正確的政府決策不僅能夠給國(guó)家?guī)?lái)巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，同時(shí)還能提高政府的公信力。然而政府決策的失誤往往會(huì)帶來(lái)連鎖反應(yīng)，不僅造成經(jīng)濟(jì)損失，還會(huì)造成不良的社會(huì)影響，降低政府的公信力。因此，分析政府決策失誤的原因，從中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)于預(yù)防和減少?zèng)Q策失誤、提高政府決策水平具有十分重要的意義。

一、政府決策失誤的定義

關(guān)保英、楊福韜（2007）認(rèn)為，政府決策失誤是指政府在做出決策時(shí)，違背客觀實(shí)際，違背自然和社會(huì)規(guī)律，違反國(guó)家的法律和法規(guī)所做出的有損于國(guó)家、社會(huì)和人民利益的行政決策。[1]黃開(kāi)騰、王鴻詩(shī)（2008）認(rèn)為，政府決策失誤是政府機(jī)關(guān)及人員按照預(yù)先設(shè)計(jì)的決策方案實(shí)施后，由于受到主客觀因素的影響而出現(xiàn)的執(zhí)行效果與預(yù)計(jì)目標(biāo)有較大差距，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成不良影響的現(xiàn)象。[2]本文采用后者對(duì)政府決策失誤的定義，但本文還關(guān)注了政府決策失誤對(duì)自然環(huán)境造成的影響。

二、政府決策失誤的表現(xiàn)

1.重大經(jīng)濟(jì)損失。政府每一項(xiàng)政策的實(shí)施，都會(huì)有不同程度的人力、物力和財(cái)力的投入，形成政府的決策成本，決策失誤會(huì)造成政府決策成本的浪費(fèi)和損失。同時(shí)政策實(shí)施過(guò)程中也會(huì)伴隨著相應(yīng)的社會(huì)成本投入，政府決策失誤多，決策失誤大，就會(huì)造成決策成本和社會(huì)成本的大量浪費(fèi)和損失，最直接的表現(xiàn)形式就是經(jīng)濟(jì)損失。錯(cuò)誤的政府決策往往會(huì)造成國(guó)家和社會(huì)的重大經(jīng)濟(jì)損失。據(jù)報(bào)道，新中國(guó)前50年的大約兩萬(wàn)多億元的總投資中，因決策失誤造成的浪費(fèi)至少有一萬(wàn)億元。[3]

2.生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。生態(tài)環(huán)境是一個(gè)整體的體統(tǒng)，一旦遭到破壞很難得到恢復(fù)，即使能夠恢復(fù)也需要巨大的資金投入和長(zhǎng)久的時(shí)間投入。所以我國(guó)政府很早就明確提出反對(duì)“先污染，后治理”的做法，要把保護(hù)環(huán)境作為政府工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。然而，改革開(kāi)放以來(lái)，以GDP和財(cái)政稅收增長(zhǎng)為主要表現(xiàn)形式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成為我國(guó)政府衡量地方官員政績(jī)的主要標(biāo)準(zhǔn)，這也使其成為地方官員首要關(guān)注的目標(biāo)，并導(dǎo)致他們更容易形成重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，輕環(huán)境保護(hù)的政策傾向，這種短視政策的結(jié)果就是對(duì)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破環(huán)

3.發(fā)展機(jī)遇的喪失。政府決策往往決定著一個(gè)地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和方向，比起經(jīng)濟(jì)上的損失和浪費(fèi)，更嚴(yán)重的代價(jià)是發(fā)展機(jī)遇的流失和方向的錯(cuò)誤。政府決策失誤會(huì)可能導(dǎo)致一個(gè)地區(qū)無(wú)法把握發(fā)展機(jī)遇，偏離科學(xué)正確的發(fā)展軌道，造成人力、物力和財(cái)力的極大浪費(fèi)，同時(shí)還會(huì)帶來(lái)不良的社會(huì)影響。

4.政府公信力降低。政府負(fù)有著執(zhí)行國(guó)家意志的職責(zé)，有著法律正式授予的權(quán)威，政府的政策也是一種權(quán)威的表達(dá)。政府決策失誤會(huì)造成政府權(quán)威和公信力的降低，有時(shí)甚至產(chǎn)生公眾對(duì)政府的不信任。而政府的權(quán)威和公信力的重建是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，不僅需要有大量的投入，還需要政府在決策時(shí)引入公民參與機(jī)制，吸納公眾建議，維護(hù)社會(huì)公平。

5.引發(fā)群體性事件。政府決策出現(xiàn)重大失誤或者決策失誤以后不及時(shí)進(jìn)行修改和補(bǔ)救，就很可能引起民眾的不滿。如果政府聽(tīng)任這種不滿情緒自由蔓延，而不進(jìn)行任何解釋聲明或者其他緩解措施，就會(huì)使這種不滿情緒發(fā)酵，甚至出現(xiàn)歪曲事實(shí)真相，以訛傳訛的現(xiàn)象，并由此產(chǎn)生連鎖反應(yīng)造成更多政府和民眾之間的誤會(huì)和矛盾。矛盾在積累到一定程度而得不到疏導(dǎo)和解決的情況下，政府未來(lái)決策中的一個(gè)小失誤就可能使這種積蓄已久的矛盾爆發(fā)，從而引發(fā)民眾的強(qiáng)烈抗議并導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生。

三、政府決策失誤的原因

1.決策權(quán)過(guò)于集中。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)采取的是高度集權(quán)的管理體制，改革開(kāi)放以后我國(guó)對(duì)這一體制進(jìn)行了改革并取得了一定的成效。目前，我國(guó)政府已在決策制定方面形成并遵循一套較為行之有效的既定程序，即發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，組織人員或?qū)＜疫M(jìn)行調(diào)查研究，搜集相關(guān)的資料和信息，初步擬定各種可行的備選決策方案，進(jìn)行可行性分析，確定最終決策方案，決策實(shí)施以及實(shí)施以后的各種信息反饋等等。但在實(shí)際操作過(guò)程中存在著非程序性決策，甚至是違法決策，最終決策權(quán)由處于權(quán)力層級(jí)頂端的官員掌握，規(guī)則和程序淪為了形式。即使出現(xiàn)了決策失誤，下級(jí)人員也沒(méi)有人敢提出異議，只能繼續(xù)執(zhí)行。

權(quán)力過(guò)分集中的癥結(jié)在于我國(guó)目前的行政管理體制，權(quán)力集中于部門行政領(lǐng)導(dǎo)手中，權(quán)力沒(méi)有得到合理的劃分，又得不到有效的制約。目前，很多行政領(lǐng)導(dǎo)都是集政策制定權(quán)、資源分配權(quán)、行政管理權(quán)、行業(yè)監(jiān)管權(quán)于一身。由于沒(méi)有權(quán)力劃分和制約，領(lǐng)導(dǎo)者既是決策者，又是執(zhí)行者，還是監(jiān)管者，這樣必然導(dǎo)致權(quán)力濫用。

2.決策者自身能力水平的限制。政府決策者的自身能力是政策成功與否的關(guān)鍵，但是我國(guó)政府中決策者的能力參差不齊，在決策時(shí)的隨意性比較大，很多決策者的能力不能達(dá)到科學(xué)決策的要求。造成這種結(jié)果的原因首先是決策者自身的知識(shí)水平有限，一項(xiàng)科學(xué)決策的制定需要決策者對(duì)政策制定的各個(gè)環(huán)節(jié)都擁有較完整的知識(shí)結(jié)構(gòu)，從而保證各個(gè)環(huán)節(jié)都能如實(shí)的反應(yīng)真實(shí)問(wèn)題，滿足政策制定的需要。而目前我國(guó)決策者的知識(shí)水平比較有限，不管是學(xué)歷還是實(shí)際操作技能都不能完全達(dá)到要求，而且也缺乏相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)。其次，缺乏預(yù)見(jiàn)能力。如今的社會(huì)復(fù)雜多變，一項(xiàng)決策方案實(shí)施以后，決策者要對(duì)實(shí)施后果有一個(gè)較為準(zhǔn)確的預(yù)見(jiàn)能力，從而保證決策在實(shí)施中能進(jìn)行必要的調(diào)整并順利執(zhí)行。而目前我國(guó)的決策者由于知識(shí)水平的局限，無(wú)法對(duì)影響決策的各種社會(huì)因素進(jìn)行整合，導(dǎo)致其對(duì)決策實(shí)施后果預(yù)見(jiàn)的不準(zhǔn)確，從而影響決策的實(shí)施效果。最后是決策設(shè)計(jì)能力不足，由于決策講求時(shí)效性，這就要求決策者要在一定的時(shí)間內(nèi)思考并設(shè)計(jì)出可行的決策備選方案，而我國(guó)的決策者在有限的時(shí)間內(nèi)，能設(shè)計(jì)出的決策備選方案數(shù)量相當(dāng)有限，這就必然會(huì)影響到?jīng)Q策的合理性。

另外，在決策過(guò)程中，當(dāng)面對(duì)多個(gè)備選方案的時(shí)候，決策者就會(huì)依據(jù)自身的價(jià)值偏好來(lái)對(duì)備選方案進(jìn)行排序，那些接近決策者價(jià)值偏好的方案往往會(huì)得到優(yōu)先考慮。有些備選方案雖然不是在“效率”和“效益”上的最優(yōu)方案，但是由于與決策者的價(jià)值偏好最為接近，從而能夠得到?jīng)Q策者的青睞。決策者的這種價(jià)值偏好取決于其受教育水平，個(gè)人道德修養(yǎng)，以及所代表的利益群體。這種依據(jù)自身價(jià)值偏好進(jìn)行決策的情況在我國(guó)的行政管理中較為普遍。

3.決策信息的不完備。在這個(gè)對(duì)信息高度依賴的當(dāng)今社會(huì)，從不同渠道獲取的信息已經(jīng)成為政府決策的重要依據(jù)。決策信息是指通過(guò)科學(xué)合理的途徑獲得的，能為決策者制定可行決策備選方案并最終做出決策而提供的所有數(shù)字、圖文、影像等等資料以及其他相關(guān)的情報(bào)。然而在決策過(guò)程中，決策者由于受到各種因素的影響，不可能掌握所有與決策相關(guān)的信息，有些信息甚至存在失真的可能。造成這種情況的原因有以下幾種：第一，信息收集不足。當(dāng)今社會(huì)，每天都會(huì)產(chǎn)生大量的信息，政府雖然有專門收集信息的部門，但是想要全面的收集各個(gè)方面的信息還是要面臨很大的技術(shù)和渠道困難的，而且對(duì)收集到的信息進(jìn)行認(rèn)真篩選，甄別出能夠影響政府決策的信息也是一件非常困難的事，其中的不可控因素也很多。第二，信息運(yùn)用不足。面對(duì)大量復(fù)雜多變的信息，由于知識(shí)和能力水平的限制，決策者不能夠?qū)π畔⑦M(jìn)行比較全面的分析，從而制定出科學(xué)正確的決策。第三，信息失真。由于個(gè)人差異，每個(gè)人對(duì)信息的理解都存在不同差別，有些人在傳遞信息時(shí)會(huì)先對(duì)信息進(jìn)行篩選，盡量避免傳遞對(duì)自身不利的信息，因此信息在的傳遞過(guò)程中就容易出現(xiàn)失真的現(xiàn)象，而且信息傳遞的距離越長(zhǎng)，失真的可能性就越大。

4.專家咨詢論證無(wú)法保證公正性?，F(xiàn)如今，專家開(kāi)始越來(lái)越多的活躍于公眾的視野，并逐漸成為引導(dǎo)公眾鑒別信息真?zhèn)蔚臋?quán)威，在科學(xué)民主決策中，各方專家的咨詢論證已經(jīng)成為一種必須。但是，隨著需要專家咨詢論證的決策方案的增多，其越來(lái)越成為一種形式主義。首先，一些地方政府部門邀請(qǐng)相關(guān)專家進(jìn)行咨詢論證只不過(guò)是過(guò)了滿足決策程序的要求，實(shí)際上決策早已由行政領(lǐng)導(dǎo)做出，專家也只是對(duì)已經(jīng)制定的決策進(jìn)行形式上的論證而已。其次，在專家組的組成上也不夠全面，不夠合理。目前，隨著決策環(huán)境的復(fù)雜化，很多決策都會(huì)涉及到諸如社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、科技、環(huán)境、文化等等多個(gè)方面，多領(lǐng)域的問(wèn)題，這就要求涉及到的相關(guān)專家都參與咨詢論證，而在實(shí)際操作過(guò)程中，由于資源、經(jīng)費(fèi)、人力、時(shí)間等因素，往往很難把所有的專家都囊括在內(nèi)，于是一些政府部門就把問(wèn)題簡(jiǎn)單化，只邀請(qǐng)個(gè)別專家參與咨詢論證，有時(shí)甚至出現(xiàn)專家不對(duì)口的現(xiàn)象。第三，在決策過(guò)程中，給予專家咨詢論證的時(shí)間不夠充足，專家沒(méi)有時(shí)間對(duì)相關(guān)決策的資料進(jìn)行詳細(xì)的研讀，更沒(méi)有時(shí)間進(jìn)行深入的調(diào)查研究。第四，專家不敬業(yè)。有些專家在咨詢論證時(shí)，為了謀求自身利益，和政府的決策者拉關(guān)系，一味地迎合政府，出現(xiàn)了政府想要什么樣的論證結(jié)果，就提供什么樣的結(jié)果的情況。還有些專家對(duì)待政府的咨詢論證要求，態(tài)度不認(rèn)真，只是草草了事。

5.網(wǎng)絡(luò)民意對(duì)政府決策的消極影響。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)的普及率也大大提高。我國(guó)民眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)論壇發(fā)布和回復(fù)帖子，利用博客、微博等等社交網(wǎng)絡(luò)發(fā)布并傳遞信息，以此來(lái)表達(dá)自身的利益訴求并參與政治生活，可以說(shuō)網(wǎng)絡(luò)民意對(duì)我國(guó)的政治和經(jīng)濟(jì)都產(chǎn)生了越來(lái)越多的影響。由于在網(wǎng)絡(luò)上能以匿名的方式發(fā)布信息，再加上現(xiàn)實(shí)中反應(yīng)問(wèn)題的渠道不通暢，這使得網(wǎng)絡(luò)成為反應(yīng)問(wèn)題并擴(kuò)大影響的理想平臺(tái)，而且信息在網(wǎng)絡(luò)上的傳播速度是驚人的，這使得信息從發(fā)布到造成影響的時(shí)間極大縮短。雖然網(wǎng)絡(luò)民意具有實(shí)時(shí)性的特點(diǎn)，能夠擺脫信息在政府層級(jí)體制傳播中失真的缺點(diǎn)，使決策者能更加迅速和直接的掌握民眾對(duì)政府決策的反應(yīng)，并對(duì)政府決策產(chǎn)生積極的作用，但它的對(duì)政府決策消極影響也不容忽視。第一，網(wǎng)絡(luò)民意與真實(shí)的民意存在著一定的差距。我國(guó)城鎮(zhèn)居民的上網(wǎng)比例要高于農(nóng)村居民，網(wǎng)民的也大部分以年輕人為主，中老年人上網(wǎng)的比例相對(duì)較低，而且年輕人容易受到一些不良信息的鼓動(dòng)，缺乏識(shí)別信息真?zhèn)危治鲂畔⒌哪芰?，這使得網(wǎng)絡(luò)民意喪失了一定的可靠性，如果決策者沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行分析處理和理性甄別，就會(huì)導(dǎo)致決策者出現(xiàn)對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的判斷失誤，影響決策效果。第二，網(wǎng)絡(luò)民意傳達(dá)的信息可能失真。網(wǎng)絡(luò)中的信息真實(shí)性無(wú)法得到及時(shí)、準(zhǔn)確的驗(yàn)證，而網(wǎng)民又極易對(duì)一些涉及國(guó)計(jì)民生的問(wèn)題產(chǎn)生看法和建議，所以一些謠言也很容易在網(wǎng)民中產(chǎn)生不良影響，從而誤導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)民意。

6.決策的監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制不健全。權(quán)力越大就越容易產(chǎn)生腐敗，政府決策的失誤很多情況下是由于監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制的缺乏造成的。目前，我國(guó)的監(jiān)督和責(zé)任機(jī)制還存在諸多不足，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)劃分不明確。很多政府部門不但擁有決策權(quán)，還同時(shí)擁有執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這樣的監(jiān)督缺乏動(dòng)力，而且各級(jí)紀(jì)委和監(jiān)察部門在接受各自上級(jí)部門的領(lǐng)導(dǎo)之外，還同時(shí)要接受與之同級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，在這種雙重領(lǐng)導(dǎo)下，監(jiān)督權(quán)無(wú)法得到有效的執(zhí)行。第二，缺乏社會(huì)監(jiān)督。政府部門在進(jìn)行決策過(guò)程中沒(méi)有引入公開(kāi)聽(tīng)證制度和社會(huì)公示制度，有些地方即使引入了這兩項(xiàng)制度，也多流于形式，公民參與機(jī)制沒(méi)有真正建立起來(lái)。同時(shí)，由于政府信息的不公開(kāi)或者公開(kāi)的不全面造成了嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，也使社會(huì)監(jiān)督無(wú)從下手，而且政府對(duì)媒體的強(qiáng)力管制也使得媒體的監(jiān)督作用不能完全發(fā)揮。另外，我國(guó)政府缺乏健全的決策失誤責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)于決策者沒(méi)有制定有關(guān)決策失誤責(zé)任追究的制度或者法律予以約束，對(duì)于造成決策失誤的責(zé)任人沒(méi)有相應(yīng)的懲罰措施，這都使得決策者在進(jìn)行決策時(shí)缺乏責(zé)任意識(shí)，無(wú)法避免決策失誤的產(chǎn)生。（作者單位：云南民族大學(xué)管理學(xué)院）

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