福利國家改革的類型、成效及啟示

孫 濤

福利國家制度最早可以追溯到1883年德國各類社會保險(xiǎn)制度的建立，二戰(zhàn)后進(jìn)入發(fā)展的“黃金時期”。1973年石油危機(jī)爆發(fā)后福利國家陷入困境，從“創(chuàng)造和諧與和平的模式”變?yōu)椤罢畏至押兔艿脑慈?。面對挑?zhàn)和危機(jī)，西方學(xué)術(shù)界掀起了對福利國家批判的浪潮，提出了“重構(gòu)福利國家”的藍(lán)圖，“福利社會”、“福利多元主義”等理論大量涌現(xiàn)。與此同時，各國對福利國家局限性的認(rèn)識越來越深入，試圖通過一系列改革走出困境，重塑福利國家，傳統(tǒng)福利國家進(jìn)入了一個新的發(fā)展時期——“后福利國家時代”。我國正處于經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的社會轉(zhuǎn)型期和全面建設(shè)社會保障體系的關(guān)鍵時期，在今天重新審視福利國家的改革及其成效，借鑒其有益經(jīng)驗(yàn)，使我國在改革中少走彎路、避免陷入誤區(qū)，具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

一、福利國家改革的三種類型

（一）自由主義型福利國家改革——以英國為例

20世紀(jì)70年代以后，英國經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入“滯漲”，失業(yè)率居高不下，財(cái)政狀況日益惡化，社會矛盾日趨尖銳，被媒體譏諷為“歐洲病夫”，英國衰弱的現(xiàn)象被稱為“英國病”。1979年，以撒切爾為首的保守黨組閣，對本國福利制度進(jìn)行大刀闊斧的改革。經(jīng)濟(jì)方面，用貨幣主義取代凱恩斯主義的指導(dǎo)地位，確立市場機(jī)制的主導(dǎo)作用，進(jìn)行大規(guī)模私有化改革，削減公共開支，壓縮赤字，抑制通貨膨脹。截至1990年，英國所有國有工業(yè)除核能、地鐵、鐵路、煤炭、郵電等部門外全部實(shí)現(xiàn)私有化。在福利供給方面減少“普遍性”，增加“選擇性”，削減福利待遇，提高享受福利的門檻，縮小受助對象的范圍，給真正需要幫助的人提供福利。引入競爭機(jī)制，對福利制度按照市場原則進(jìn)行部分私有化改造，減輕政府負(fù)擔(dān)。梅杰政府改革相對溫和保守，但基本上沿襲了撒切爾政府的政策。

1997年，托尼·布萊爾領(lǐng)導(dǎo)的工黨在大選中獲勝組閣，新政府試圖超越傳統(tǒng)民主社會主義和新自由主義走“第三條道路”，開始了建設(shè)“社會投資型國家”的改革。1999年2月，《福利改革與養(yǎng)老金法案》在議會通過，以法律形式確定了政府福利改革方案。一是調(diào)整福利和工作的關(guān)系，政府推行“從福利到工作”的就業(yè)計(jì)劃，幫助國民參加工作來擺脫貧困和福利依賴癥。二是大力發(fā)展教育事業(yè)。1997年7月《學(xué)校中的卓越》白皮書提出政府應(yīng)重視開發(fā)國民潛能，加強(qiáng)知識經(jīng)濟(jì)時代對人力資本的投資。工黨政府在堅(jiān)持教育機(jī)會均等的基礎(chǔ)上加大了對教育的投資。三是改革養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，在強(qiáng)調(diào)基本養(yǎng)老金和職業(yè)養(yǎng)老金基礎(chǔ)作用的前提下，大幅度提高收入關(guān)聯(lián)型國家養(yǎng)老保險(xiǎn)的收益水平，建立起主要針對低收入群體的“第二養(yǎng)老金”，推廣“個人信托保全養(yǎng)老金計(jì)劃”。保障退休者能獲得體面的收入，恢復(fù)人們對養(yǎng)老金制度的信心。另外，政府還加強(qiáng)保護(hù)弱勢群體以減少貧困和社會排斥，加大了對福利欺詐活動的打擊力度。

（二）保守主義型福利國家改革——以德國為例

上世紀(jì)90年代以來，德國福利國家制度面臨的問題和困難尤為嚴(yán)峻，其改革歷程也更為艱難?？茽栒＠贫雀母锏目傮w趨向是壓縮福利開支，增加個人責(zé)任，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，以此來增強(qiáng)企業(yè)競爭力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。擴(kuò)大養(yǎng)老金籌資范圍和規(guī)模，改善籌資模式，1992年的養(yǎng)老金改革使養(yǎng)老金與凈工資和凈薪水關(guān)系實(shí)現(xiàn)了指數(shù)化，逐步延長退休年齡。醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革采取了壓縮過度支出、增強(qiáng)醫(yī)患雙方自我約束等措施，對病人收取一定醫(yī)療費(fèi)用來增強(qiáng)其責(zé)任心。[1]改革失業(yè)救濟(jì)制度，下調(diào)失業(yè)津貼標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格限定領(lǐng)取資格，減少領(lǐng)取時限。改革社會救濟(jì)金制度，社會救濟(jì)金發(fā)放在1994年12月以后不再與平均凈收入掛鉤，每個家庭領(lǐng)取的社會救濟(jì)金不能超過社會最低工資，這一措施大大降低了依靠救濟(jì)金為生的人生活質(zhì)量，損害了社會中下層居民的利益。

1998年施羅德政府上臺后提出超越傳統(tǒng)的左派和右派，執(zhí)行“新中間派政策”，走“第三條道路”。施羅德政府改革強(qiáng)調(diào)回應(yīng)全球化的挑戰(zhàn)，保持經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化、社會現(xiàn)代化和社會福利三者的平衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)個人權(quán)利與責(zé)任的平衡。

1999年，德國政府在《革新德國：聯(lián)邦政府保障就業(yè)增長和社會穩(wěn)定的未來計(jì)劃》指導(dǎo)下進(jìn)行了一系列福利和養(yǎng)老金制度改革。一是開辟新的就業(yè)領(lǐng)域，實(shí)施就業(yè)促進(jìn)計(jì)劃和積極的勞動力市場政策，通過就業(yè)輔導(dǎo)和轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)減少失業(yè)，通過建立勞方、資方和政府“勞動聯(lián)盟”的方式創(chuàng)造更多工作崗位。二是養(yǎng)老制度改革，逐步提高社會保障費(fèi)，逐步降低養(yǎng)老金替代率，通過稅收優(yōu)惠等措施鼓勵個人進(jìn)行“退休儲蓄”。

（三）社會民主主義型福利國家改革——以瑞典為例

上世紀(jì)90年代初期瑞典出現(xiàn)了二戰(zhàn)以后的首次經(jīng)濟(jì)負(fù)增長，失業(yè)率增加，財(cái)政狀況由盈余轉(zhuǎn)為赤字，國債占GDP比例不斷上升。面對嚴(yán)峻的形勢，瑞典政府進(jìn)行了一系列福利制度改革。

首先，調(diào)整社會保障制度結(jié)構(gòu)，提高社會保險(xiǎn)金個人承擔(dān)比例，適度削減社會福利。社民黨頂住工會壓力下調(diào)各項(xiàng)社會福利待遇，打破了社會福利有增無減的剛性發(fā)展。削減病假津貼及失業(yè)津貼，增加等候期，減少領(lǐng)取期限。從1999年起把養(yǎng)老金制度從“固定收益型”（DB）改為“固定繳費(fèi)型”（DC），使個人收益與對社會貢獻(xiàn)掛鉤，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老金改革的巨大跨越。

其次，實(shí)行社會福利管理分散化改革，改變中央集權(quán)現(xiàn)狀，讓地方政府擁有更大的自主權(quán)、承擔(dān)更多責(zé)任。在社會福利私有化改革方面，引入市場機(jī)制，發(fā)展私營年金保險(xiǎn)制度、教育憑單制度、家庭醫(yī)生制度，增加居民的選擇性。

再次，推行“積極福利”。一是實(shí)行“就業(yè)路線”，把享受福利與就業(yè)聯(lián)系起來。二是推廣終身教育和就業(yè)培訓(xùn)，建立“社會投資型”國家。三是調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，調(diào)低邊際稅稅率，適當(dāng)減輕高收入階層稅負(fù)，激發(fā)國民工作熱情。盡管面臨諸多問題與挑戰(zhàn)，社民黨領(lǐng)導(dǎo)下的一系列改革保持了瑞典福利國家的傳統(tǒng)和特色，在不觸動福利國家基本制度基礎(chǔ)的前提下進(jìn)行改良，找到了一條適合國情的改革道路。

二、福利國家改革的效果

（一）福利國家改革的積極成效

英國、德國、瑞典三國分別代表了不同的福利國家模式，通過改革取得了明顯成效。在英國，撒切爾政府改革基本扭轉(zhuǎn)了英國在危機(jī)中的頹勢，1982年至1988年經(jīng)濟(jì)增長率超過3%。各國通過改革有效抑制了公共開支，解決了不同程度存在的通貨膨脹問題；通過改革改變了政府和社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)，有效削弱了地方分權(quán)趨勢，加強(qiáng)了中央集權(quán)。瑞典通過分權(quán)提高了福利供給效率，福利多元化的改革使政府、市場、家庭、社會組織和公民的地位和作用發(fā)生了變化：在福利供給體系中，雖然政府仍處于主導(dǎo)地位，但其角色和作用開始有所弱化，從過去包攬一切轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅匕l(fā)揮市場作用、突出個人責(zé)任、發(fā)揮社會組織的作用來提供福利，調(diào)動了各方面的積極性，競爭機(jī)制的引入提高了福利供給效率；改革一定程度改變了福利國家機(jī)構(gòu)臃腫、官僚化嚴(yán)重的狀況，提高了福利供給的針對性、實(shí)效性和居民滿意度；通過改革調(diào)動了個人工作積極性，增強(qiáng)了居民就業(yè)意愿和就業(yè)能力，提高了居民獨(dú)立性、責(zé)任感，減輕了居民對福利制度的依賴，提高了生產(chǎn)效率，強(qiáng)化了社會團(tuán)結(jié)。

（二）福利國家改革的負(fù)面影響和遺留問題

福利國家的改革猶如一柄雙刃劍，在取得顯著成效的同時也造成了很多遺留問題。以新自由主義為指導(dǎo)的英國改革造成了較為嚴(yán)重的失業(yè)和兩極分化問題，放松工資管制的政策使不平等和貧困問題增多?！叭銮袪柛锩逼陂g英國失業(yè)率一直處于高位，1986年高達(dá)11.8%，而1993年英國失業(yè)人口近300萬。[2]國際勞工組織將部分國家就業(yè)率下降歸因于經(jīng)濟(jì)全球化、勞資領(lǐng)域的變革、緊縮性社會政策和稅收制度改革。以瑞典為代表的北歐國家在改革中采取了增加公共部門就業(yè)崗位的擴(kuò)大就業(yè)路線。公共部門就業(yè)者女性居多，而男性多在私營部門就業(yè)，造成了性別和職業(yè)的嚴(yán)重失衡。1998年瑞典婦女占國會議員席位的40%，占公務(wù)人員領(lǐng)域的39%，占學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)與技術(shù)部門的64%。[3]公共部門擴(kuò)張加劇了財(cái)政負(fù)擔(dān)，與私營部門之間的矛盾和裂痕日益加深。以德國為代表的歐洲大陸模式試圖通過減少勞動力供給來擴(kuò)大就業(yè)，這種福利制度模式建立在男性參加工作養(yǎng)家、福利往家庭轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)之上，為了保護(hù)在業(yè)者的工作權(quán)利和社會保險(xiǎn)的連續(xù)性，造成了“內(nèi)部人員”和“外部人員”的進(jìn)一步分化。

從總體上看，盡管福利國家改革不同程度地引入了“再商品化”手段且采取了多種削減福利支出的舉措，但絕大部分國家目前的社會福利總支出均超過了1980年，在經(jīng)合組織國家中社會福利支出占財(cái)政總支出的比例甚至有所提高。[4]很多國家的養(yǎng)老金替代率和失業(yè)保險(xiǎn)替代率都呈不斷上升趨勢，與改革前相比，歐洲大陸?zhàn)B老金替代率提高了6.6%，北歐國家提高了1.6%；OECD國家的平均失業(yè)保險(xiǎn)替代率從1979年的56%上升到目前的59%。所以“福利剛性”的存在使歐洲大陸、北歐和英國三種模式國家的福利均呈現(xiàn)福利增長跡象。[5]

三、福利國家改革對我國社會保障體系建設(shè)的啟示

發(fā)達(dá)福利國家的社會福利保障體系建立較早，在歷次經(jīng)濟(jì)危機(jī)后都進(jìn)行了不斷的調(diào)整和改革。我國的社會福利保障體系建設(shè)已經(jīng)取得了巨大成就，實(shí)現(xiàn)了國民社會保障觀念的更新、新舊制度的整體轉(zhuǎn)型，創(chuàng)建了世界上獨(dú)一無二的統(tǒng)賬結(jié)合型養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。在下一步的改革中，要借鑒福利國家改革的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，理順決策、執(zhí)行和監(jiān)管三大機(jī)制的關(guān)系，進(jìn)一步改革養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、社會救助三大基本制度，按照“國家主導(dǎo)、責(zé)任共擔(dān)、社會化、多層次、權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合”的原則建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，實(shí)現(xiàn)管理法制化、水平合理化、制度定型化，逐步建成有中國特色的全民福利社會。

（一）辯證地看待福利國家改革的經(jīng)驗(yàn)和不足

福利國家制度在其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金時期得到了迅速擴(kuò)張，不斷進(jìn)行“增肥”的改革，發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)后又忙于“減肥”，這說明一國福利水平一定要與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。我國的福利制度建立較晚，而且一直在進(jìn)行改革和調(diào)整。我國正處于經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和社會轉(zhuǎn)型期，在福利保障體系建設(shè)中要防止矯枉過正、積重難返等情況的發(fā)生。福利國家改革都是在政府主導(dǎo)下向“福利多元主義”方向發(fā)展，重新調(diào)整國家、市場、個人之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，發(fā)揮市場“積極而有活力”的一面，通過“工作福利”和“就業(yè)路線”調(diào)動個人的積極性。我國在處理國家、市場和個人關(guān)系方面走過很多彎路，在下一步改革中要借鑒福利國家的改革經(jīng)驗(yàn)，避免陷入類似的誤區(qū)。在國家主導(dǎo)的前提下建立福利供給的“治理結(jié)構(gòu)”，利用各方的“資源優(yōu)勢”，建立與現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)、體現(xiàn)公平與效率、權(quán)利與義務(wù)動態(tài)平衡的社會福利保障體系。[6]

（二）正確認(rèn)識和應(yīng)對我國社會保障領(lǐng)域面臨的挑戰(zhàn)

德國社會學(xué)家弗蘭茨—克薩韋爾·考夫曼將福利國家面臨的挑戰(zhàn)歸納為人口挑戰(zhàn)、經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)、社會挑戰(zhàn)、國際挑戰(zhàn)和文化挑戰(zhàn)等五個方面。[7]這些挑戰(zhàn)在我國都不同程度存在，有的甚至更為嚴(yán)重?？傮w來看，我國社會福利保障體系建設(shè)主要面臨“內(nèi)生性問題”和“外生性問題”兩個方面?！皟?nèi)生性問題”主要指由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌引起的社會結(jié)構(gòu)變化和社會矛盾、社會問題增多?！巴馍詥栴}”主要是經(jīng)濟(jì)全球化、后工業(yè)社會和風(fēng)險(xiǎn)社會到來帶來的各種外部風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。在內(nèi)外部因素的共同作用下，我國面臨二元社會結(jié)構(gòu)長期存在、區(qū)域發(fā)展不平衡、大規(guī)模人口流動、人口老齡化加快、新一輪工業(yè)化和城鎮(zhèn)化、就業(yè)形式多樣化等挑戰(zhàn)。社會福利保障制度還存在保險(xiǎn)待遇低、居民繳費(fèi)率高，透明性和可持續(xù)性低，便攜性、激勵性、可獲性差，制度之間配合度低、公平性差，“碎片化”發(fā)展和行政管理分散化等較為突出的問題。[8]另外，像養(yǎng)老保險(xiǎn)基金巨額“空賬”運(yùn)行，社會保險(xiǎn)基金的保值增值等社會福利保障體系“自身的風(fēng)險(xiǎn)”也日益凸顯。面對這些問題，借鑒發(fā)達(dá)福利國家改革經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國國情推進(jìn)改革，注重福利提供的多元化和發(fā)展“積極福利”，避免陷入福利國家改革的誤區(qū)。

（三）建立適合我國國情的社會保障體系

從西方福利國家發(fā)展軌跡來看，人均GDP從1000美元到8000美元是福利國家建設(shè)的“黃金階段”，當(dāng)人均GDP突破20000美元后，福利水平開始保持穩(wěn)定并有所回落。[9]目前我國人均GDP突破6000美元，處于工業(yè)化中期階段，正是全面建設(shè)社會保障制度和初級福利社會的關(guān)鍵時期?？傮w來看，福利國家通過改革其管理模式和公共支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了一定變化，但福利國家制度的整體架構(gòu)難以撼動。我國在發(fā)展社會福利保障方面不能照抄照搬福利國家模式。十八大提出“要堅(jiān)持全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)”，“全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，要堅(jiān)持理念先行、確立發(fā)展模式、規(guī)劃技術(shù)路線、安排改革日程，抓住我國福利保障體系建設(shè)的“機(jī)會窗口”，通過民主政治發(fā)展完善、有力的組織建設(shè)和人才保障、先進(jìn)的信息技術(shù)系統(tǒng)、社會福利保障體制改革、有效的財(cái)力保障等舉措提供支撐，[10]在漸進(jìn)改革中建立有中國特色的社會福利保障體系。

[1]丁易.德國社會保障制度及其改革[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì),1998(6).

[2]顧俊禮.歐洲福利國家論析：以歐洲為背景的比較研究[M].北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社,2002.142.

[3]代恒猛.社會變遷與歐洲福利國家的結(jié)構(gòu)性危機(jī)[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào),2010(12).

[4]【德】赫爾伯特·奧賓格.德國與歐盟的社會標(biāo)準(zhǔn):全球化及一體化的影響[J].德國研究,2010(1).

[5]鄭秉文.OECD國家社會保障制度改革及比較[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較,2004(5).

[6]孫濤,臧秀玲.歐債危機(jī)與資本主義福利國家新變化[J].財(cái)經(jīng)科學(xué),2012(6)．

[7]【德】弗蘭茨—克薩韋爾·考夫曼.社會福利國家面臨的挑戰(zhàn)[M].北京:商務(wù)印書館,2004.

[8]鄭秉文.中國社會保障制度60年:成就與教訓(xùn)[J].中國人口科學(xué),2009(5).

[9]李軍鵬.政府社會管理的國際經(jīng)驗(yàn)研究[J].中國行政管理,2004(12).

[10]鄭功成.中國社會保障改革與未來發(fā)展[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào),2010(5).