論地方政府決策中的公民利益整合

李佳運

公民利益，從公民與政府角度看，可理解為公眾的利益，即公民個人或公民團體向公共權(quán)力機關(guān)提出并被認可的利益。所謂公民利益整合，就是通過一定手段和方式，對多元公民利益進行協(xié)調(diào)、綜合，尋求公民利益共同點和社會利益均衡格局的過程。隨著我國政治體制改革的深入和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，公民對政策回應(yīng)提出了更為迫切的要求。然而在現(xiàn)實中，公眾的利益訴求分散孱弱，難以形成有效的政策競爭合力，社會精英往往把持著地方政策議程。我們須對地方政府決策機制進行重新設(shè)計，把合理合法的公民利益納入到政府決策過程中去。

一、地方政府決策中公民利益整合的實踐

公民利益主體如果各自都向地方政府直接表達利益訴求，無疑會引起地方政府決策機構(gòu)的輸入超載，導致地方公共政策利益整合的低效甚至失敗。公民之間、公民與政府之間通過利益協(xié)商，可以讓相似的利益訴求融合，讓相異的利益訴求妥協(xié)，為地方?jīng)Q策者化解公民利益矛盾提供了可能，也為整合公民利益奠定了基礎(chǔ)。

（一）公民利益整合的協(xié)商基礎(chǔ)

在當前制度環(huán)境下，一些協(xié)商形式例如聽證會、公民會議和公共討論為無序公民利益訴求的整合提供了相應(yīng)的協(xié)商平臺。

公民聽證會是地方政府在做出涉及公民利益的重大公共決策時，吸納利益相關(guān)人、公民團體和相關(guān)專家學者參與決策，聽取他們的意見和建議，形成公共政策對話協(xié)商局面的一種制度設(shè)計。[1]聽證會為利益協(xié)商搭建了重要平臺，各方利益相關(guān)者參與到政策制定的過程中，以公平和理性的溝通來化解利益沖突，體現(xiàn)了協(xié)商的特質(zhì)，公民自由表達、協(xié)商交流有助于地方政策方案的合理選擇，而利益相關(guān)者向決策者就利益分歧展開的質(zhì)證和辯論，對公共政策細節(jié)的進一步完善，促成決策者和公眾的政策“共識”都具有重要作用。

公民會議是一種在國外實行多年的公民協(xié)商方式，是讓普通公民能夠在具備充分信息的情況下對公共政策進行審議,促成社會公眾對于公共利益分歧廣泛而理性的討論。[2]在我國地方政府決策實踐中也有著別具地方特色的公民會議協(xié)商形式，浙江溫嶺的“民主懇談會”是比較著名的一例。當?shù)胤街卮蠼ㄔO(shè)項目涉及公民利益需做出決策時，地方政府必須舉行公民議事會，決策者與利益相關(guān)者展開平等協(xié)商討論，如果政府的議題或方案多數(shù)群眾反對，政府需要進行修改、調(diào)整和完善后再次召開會議，直到公民達成一定共識。[3]溫嶺的民主懇談會在內(nèi)涵上與公民會議的理念相契合，為不同利益、觀點和價值的溝通與協(xié)商提供了平臺，在理念和制度上對于我國公民會議的創(chuàng)新開展有著借鑒意義。

公共討論是公民在公共領(lǐng)域中通過聆聽不同意見、理性思考并討論公共議題，尋求利益共識的協(xié)商過程。就我國國情來看，互聯(lián)網(wǎng)成為了公眾開展公共討論的重要空間。公民不同的立場和觀點經(jīng)過網(wǎng)絡(luò)中交鋒、磨合可形成公共輿論，影響地方政策決策。

（二）公民利益整合的方式手段

利益整合就要消除各方利益分歧，平衡各方利益和協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，使各個部分的公民利益進行合理、有序的組合，構(gòu)成一個公民利益的政策聚合體，其具體方式和手段有“說服引導”、“多方博弈”和“表決投票”。

在政策制定過程中，利益各方在社會資本的作用下將親友、工作和社區(qū)等私人網(wǎng)絡(luò)的情感帶入政策網(wǎng)絡(luò)中，在和諧關(guān)系中展開合作。通過理性的闡述和說服，各方利益在經(jīng)過多次重組后，逐步形成各方利益最優(yōu)化的“納什均衡”，達成公民利益整合的政策共識。地方精英在公民利益整合中發(fā)揮著重要的引導作用。地方精英也是地方社會的一分子，也肩負著地方公眾責任，作為地方公民利益的平衡者和整合者，將公眾迫切的利益訴求進行篩選整合，依靠自身能量影響地方政府決策，引領(lǐng)地方公共政策焦點。

各利益群體可以在合法條件和既定游戲規(guī)則下，通過相互競爭和妥協(xié)來整合各方利益，運用各種策略和方法相互博弈。利益整合需要多次博弈，各利益主體之間時而競爭、時而合作，當利益群體勢均力敵相互制衡時，才會為公共政策的利益整合提供條件。

當決策各方意見紛爭不決的時候，還可以通過投票表決做出決定，以民主合法的方式?jīng)Q定政策利益分配。政策表決可以緩和利益沖突的緊張局面，終止無休止的博弈，形成利益各方都必須接受的方案。[4]公民對地方重大公共事項的直接投票屬于公民的創(chuàng)制權(quán)，具有某種意義上的“公投公決”的性質(zhì)，將與公民利益密切相關(guān)政策爭論交由地方公民自決，可以更為直接有效地解決各方利益沖突。[5]地方公眾以選票支持有利于實現(xiàn)大多數(shù)公民利益的政策方案，對無法實現(xiàn)多數(shù)公民利益的方案不予投票來達到整合公民利益的效果。

二、當前地方政府決策中公民利益整合的困境

在實踐過程中，雖然公民利益協(xié)商形式和整合手段在不斷改革發(fā)展，但其效用的發(fā)揮仍然面臨著諸多困境。其困境主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）公民利益協(xié)商往往流于形式

就近幾年地方政府多采用的聽證制度來說，很多聽證會都流于形式，并不能真正發(fā)揮作用。在地方政府決策過程中，聽證會并不都是地方?jīng)Q策的必經(jīng)程序，聽證設(shè)置帶有明顯的臨時性和隨意性，其組織工作的投入、引起的重視程度由主要地方領(lǐng)導人的態(tài)度決定。無論聽證會代表的身份、人數(shù)還是討論的內(nèi)容的確定，基本都是地方政府進行策劃與組織。很多聽證會僅僅舉行一天，聽證過程大部分時間是政府政策宣講、專家咨詢，而地方民眾聽證代表的發(fā)言、辯論的時間被大量壓縮，這降低了公民利益協(xié)商的有效性，導致了聽證結(jié)果的異化。

目前一些地方推行的公民會議還沒有形成長效穩(wěn)定的決策機制，其應(yīng)用的范圍和規(guī)模都還相當有限。公民會議的適用范圍、會議程序和落實程度都未制度化，協(xié)商只限于少數(shù)幾個領(lǐng)域，而許多涉及公民切身利益的地方?jīng)Q策都未經(jīng)過公民協(xié)商，而協(xié)商結(jié)果缺乏明確制度化的效力，公民協(xié)商結(jié)果難以得到貫徹與落實，這削弱了公民利益協(xié)商的作用。

公共討論開展需要具備積極的公民意識和廣闊的公共領(lǐng)域。地方公眾往往基本滿足于被動式地方政策輸出。公眾的社會責任意識還有待提高，可供公眾自由交流和公共討論的公共領(lǐng)域有待拓展，互聯(lián)網(wǎng)中的公共討論也常常被一些無序、盲目和非理性的言論所誤導。

（二）公民利益整合效果受到諸多限制

“說服引導”的利益整合方式需要充足的社會資本作為基礎(chǔ)，也需要相互信任的人際關(guān)系作為行動框架。當前我國大多數(shù)地方社會資本稀薄，傳統(tǒng)以血緣和地緣關(guān)系為紐帶的“鄉(xiāng)族式”社會資本基本消解，旨在為社會提供保護的“社團式”社會資本尚未成熟。傳統(tǒng)倫理所倡導的誠信合作精神不斷被市場經(jīng)濟帶來的個人利益最大化主張所侵蝕，公民與公民之間、公民與政府之間既缺乏基本的相互信任，又缺乏契約法律的硬性約束。這些都對公眾間的彼此說服和政府良性引導造成了軟性阻礙，造成了公民間的利益沖突無法得到自主化解和自行整合的困境。

在“利益博弈”過程中，強勢利益群體組織性高，擁有較多的話語權(quán)和社會資源，很容易會通過各種手段影響公共政策制定中的利益整合。相比之下，普通公眾和弱勢群體可利用的資源有限且參與渠道較窄，限制了其利益訴求對于政府公共政策的影響力，利益被邊緣化。

可見，地方政府決策中的公民利益整合效果不佳，現(xiàn)存決策機制有限的利益整合能力難以滿足地方公眾日益多元的利益需求。要想在地方政府決策過程中整合各方利益，實現(xiàn)公民利益的最大化，既依賴于各個利益主體之間的利益協(xié)調(diào)，又依賴于地方政府的利益整合能力和效果。于是，找準公眾利益要求與地方政策輸出間的契合點，尋求公民利益整合的優(yōu)化之道就被提上了議事日程。

三、優(yōu)化地方政府決策中公民利益整合的路徑

當前我國正處在一個利益分化的時代，原有的既定利益結(jié)構(gòu)已被打破，多元化的公民利益需求逐漸形成，這就要求地方政府吸收并回應(yīng)各方利益訴求。地方政府只有改變傳統(tǒng)決策方式，引導各利益主體間的對話協(xié)商，就各方利益沖突進行有效整合，才能確保地方公共政策的合法性和可行性，從根本上化解社會矛盾，維護地方社會的團結(jié)與穩(wěn)定。

（一）培養(yǎng)公民利益整合的協(xié)商土壤

改善地方政府決策中公民利益整合，我們首先要做的是積極培養(yǎng)公民利益協(xié)商的土壤。只有給予公民利益充分的互動空間，使各方在協(xié)商過程中形成共同利益的紐帶，才有可能使公民利益在地方公共政策中得到體現(xiàn)。

聽證會作為近年來地方政府廣泛采用的公民利益協(xié)商形式，成為大部分地方政府科學決策的重要程序。為保證政策利益相關(guān)方有平等的機會參與或者影響政策議程，地方政府在聽證前須做好議題的宣傳工作，除了依托傳統(tǒng)媒體如地方日報和地方電視臺發(fā)布聽證信息外，還可以借由新興媒介如政務(wù)微博來吸引更多公民關(guān)注并參與政策協(xié)商。地方政府在聽證會籌備過程中，可以嘗試設(shè)置會務(wù)小組專門對聽證代表進行甄選和培訓，因為與會代表者的代表性和利益協(xié)商能力都很大程度上決定了公民利益的協(xié)商效果。地方政府作為引導性角色，應(yīng)將大部分時間交還給聽證代表質(zhì)詢與辯論，在聽證過程中以整合公民利益為出發(fā)點，引導利益各方尋求彼此利益共同點，促成各利益主體間妥協(xié)，進而推動公共政策的形成。

毫無疑問，以公民為主導的公民會議和公共討論，在我國地方政府決策實踐中都還處于探索階段。當下我們除了要推進公民會議和公共討論的規(guī)范化和制度化建設(shè)，還要進一步喚起普通公眾的公共精神。公民要成為地方政府決策參與主體，前提是地方政府交還本屬于社會的權(quán)力，承認公民在地方政府決策過程中公民利益協(xié)商中的地位。因此，引導地方社團組織的成長，培養(yǎng)公民的公共精神和集體認同感，是公民利益協(xié)商主體成長的重要準備。此外，在平等的價值取向下，逐步建立交流協(xié)商的制度規(guī)范和法律規(guī)范，開拓公民之間和公民與地方政府間的對話磋商路徑，可為公民利益協(xié)商和整合的各方參與提供具體指導規(guī)則。就我國地方實踐來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主懇談會和城市社區(qū)民主議事會等地方性公民論壇都可以成為公共領(lǐng)域協(xié)商的重要載體，要給予其必要的政策支持和物質(zhì)保障，在合適的條件下借鑒與推廣。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，虛擬化的公共領(lǐng)域日益成為公民利益協(xié)商和整合的重要平臺，只有將廣播、電視、報紙與互聯(lián)網(wǎng)進行無縫對接，做好公共輿論的日常監(jiān)督管理工作，才能加強與公眾的交流和互動，與時俱進地為公民提供利益協(xié)商的自由空間。

（二）提升地方政府綜合公民利益的能力

地方政府作為地方公共政策的重要決策主體，承擔著整合公民利益重要職責。只有不斷提升地方政府整合公民利益的能力，才有助于實現(xiàn)地方公民利益和地方利益格局的重構(gòu)與平衡。

要發(fā)揮“說服引導”的利益整合作用就離不開地方社會資本的培育。社會資本在一定條件下可轉(zhuǎn)化為公民集體行動的催化劑，而社會資本則需要互信互惠的社會習慣和社會契約作為保障。為了培養(yǎng)公民互信互惠的精神，地方政府在治理過程中應(yīng)摒棄對社會懷疑和不信任的傳統(tǒng)觀念，調(diào)配社會資源支持民間信任合作的制度和文化的建設(shè)，為公民參與利益整合提供平等參與機會。地方政府除了需加強與公民的雙向交流外，還應(yīng)積極鼓勵公民之間的日常交流和互動，引導公民日常生活中團結(jié)互惠的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建立。只有在社區(qū)中、單位甚至陌生人中都能獲得理解、同情和歸宿感，公民才能在信任的基礎(chǔ)上開展廣泛的合作，在合作的基礎(chǔ)上通過說服的方式來妥善解決彼此間的利益沖突，地方政府也才能憑借公眾的信任來引導公共政策走向合乎公民利益的整合。

“多方博弈”的各方的地位和影響力決定了政策利益的最終格局。要實現(xiàn)政策利益分配結(jié)果的公平，地方政府既需要保證利益博弈程序的公平正義，還需要承擔起利益再分配的職責使命。地方政府首先須將決策博弈權(quán)力置于法律的框架和社會的監(jiān)督下運行，避免暗箱決策引發(fā)權(quán)力異化。其次要對于部分社會成員或團體不正當?shù)睦嬉筮M行有效遏制，阻斷其利益輸送和權(quán)錢交易的渠道。最后，地方政府還應(yīng)根據(jù)地方社會經(jīng)濟情況，通過政策傾斜對社會資源進行再分配，彌補弱勢群體在利益博弈中的利益損失，平衡地方利益的差距。[6]具體說來，地方政府必須在地方公共政策中落實和維護好公民的基本權(quán)利，在保障基本生活需要的同時，不斷提高弱勢群體的收入水平，完善醫(yī)療、教育和住房相關(guān)的社會保障制度，以發(fā)揮利益整合的“安全閥”作用，從而保證公民利益整合結(jié)果的公平與正義。

為了更好地實現(xiàn)“表決投票”這一利益整合的民主決策方式，地方政府需將決策權(quán)力逐漸下放，不斷擴大公民直接參與決策的議程范圍。把一些貼近地方公民生活的具體決策交由公民代表或者公眾，通過投票來直接表達他們的利益偏好，以大眾的利益來決定地方公共政策。還須進一步推行公共政策信息的披露和公開，只有公民利益主體充分了解政策議案和投票規(guī)則后，做出的表決投票才有可能是公民利益整合下的優(yōu)化選擇。最后，地方政府還應(yīng)在“表決投票”的具體執(zhí)行中保證公民平等的投票效力，確保整個表決投票過程遵循公平公開公正原則，斬斷賄選等非法交易，加強民主決策的規(guī)范建設(shè)，對漠視民主程序和偏離公民利益的行為進行問責和懲處。

[1]黃建鋼.新公共政策學[M].北京大學出版社,2010.356.

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[5]趙光勇.治理轉(zhuǎn)型,政府創(chuàng)新與參與式治理[D].浙江大學,2010.

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