農(nóng)村公共服務(wù)供給模式變遷及發(fā)展趨勢

張菊梅

(惠州學(xué)院政法系，廣東 惠州 516007)

新中國成立以來，我國農(nóng)村公共服務(wù)供給模式幾經(jīng)變革。從建國初期的“公社付費(fèi)、農(nóng)民生產(chǎn)”模式，到1978年掀起的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)、費(fèi)用攤派”變革，再到2003年綜合稅費(fèi)改革強(qiáng)調(diào)“政府付費(fèi)責(zé)任上移、多元參與”變革。每一次變革都是國家和政府應(yīng)對農(nóng)村發(fā)展形勢做出的政策調(diào)整，每一次變革又都給農(nóng)村農(nóng)民的生產(chǎn)生活帶來深刻的影響。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期實(shí)施了以公社主導(dǎo)的供給政策后，具有超強(qiáng)動員和整合能力的人民公社成了農(nóng)村各項(xiàng)公共服務(wù)的生產(chǎn)組織和供給主體;1978年推行撤社建鄉(xiāng)、市場化供給政策后，能力弱化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層往往通過舉債或向農(nóng)民集資、攤牌等方式完成服務(wù)供給;2003年農(nóng)村綜合稅費(fèi)改革后，農(nóng)村公共服務(wù)的出資責(zé)任從鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層向上級政府和企事業(yè)單位、社團(tuán)等組織轉(zhuǎn)移，農(nóng)民實(shí)現(xiàn)真正的“減負(fù)”。當(dāng)前，我國許多地方農(nóng)村通過政府購買、服務(wù)外包、特許經(jīng)營、合同制、志愿供給等方式提供公共服務(wù)，獲得不錯成效，并作為經(jīng)驗(yàn)典型被采納和推廣。例如，政府通過對民辦教育機(jī)構(gòu)、私人診所、運(yùn)輸公司提供財政補(bǔ)助，使其承擔(dān)農(nóng)村的公共教育、公共醫(yī)療和農(nóng)村客運(yùn)服務(wù)。顯然，這些新舉措是農(nóng)村公共服務(wù)供給模式發(fā)展的重要方向，對于提高農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量與水平具有重要意義。因此，在我國推行新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略背景下，認(rèn)真總結(jié)和吸取農(nóng)村公共服務(wù)供給模式變革的各種經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)是非常有必要的。本文通過考察和分析我國三次農(nóng)村公共服務(wù)供給模式變革的背景與特色，提煉其機(jī)制、特征與途徑，總結(jié)成效與問題，進(jìn)而展望未來發(fā)展趨勢。

一、1958－1978年:“公社付費(fèi)、農(nóng)民生產(chǎn)”模式

上世紀(jì)50年代末，隨著人民公社化運(yùn)動的興起，人民公社成為農(nóng)村公共服務(wù)供給的組織載體和基層保障。公社范圍內(nèi)的農(nóng)田水利、衛(wèi)生院、村辦學(xué)校、廣播站、文化站、社會救濟(jì)事業(yè)等，都是由公社自籌資金建設(shè)，財政很少給予補(bǔ)助。在此時期，農(nóng)村公共服務(wù)實(shí)際上是一種計(jì)劃控制、公社付費(fèi)、農(nóng)民生產(chǎn)的供給模式。這主要體現(xiàn)在公共服務(wù)的以下特征。(1)公社的主體性。即人民公社及其管轄的生產(chǎn)隊(duì)、農(nóng)民是公共服務(wù)的主要供給主體。公社統(tǒng)一核算和掌握農(nóng)村集體資源，并承擔(dān)農(nóng)村公共服務(wù)主要費(fèi)用，實(shí)行統(tǒng)一的服務(wù)分配。例如，在農(nóng)村中小學(xué)教育方面，采取“國家出政策、公社負(fù)責(zé)籌資、生產(chǎn)大隊(duì)提供人力物力，聘用民辦教師”[1](P108)的方式提供;在農(nóng)田水利方面，“屬于公社范圍內(nèi)的，由公社自行安排。凡是社隊(duì)興辦小型農(nóng)田水利工程，自己有力量全部負(fù)擔(dān)的，應(yīng)自籌解決，國家不予補(bǔ)助;社有資金困難的，由國家給予必要的補(bǔ)助?！盵2](P47);在文化廣播方面，公社文化站、廣播站、電影放映隊(duì)等單位的設(shè)備、圖書、人員經(jīng)費(fèi)等，主要由公社社有資金安排;在社會救濟(jì)方面，“除國家預(yù)算安排的社會救濟(jì)費(fèi)與撫恤外，社辦敬老院和其他社會救濟(jì)與福利事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出，由公社自行安排?！盵3](P1－2)(2)自給自足的供給機(jī)制。即由于各級財政對公共服務(wù)的資助少，公共服務(wù)的出資責(zé)任和生產(chǎn)建設(shè)任務(wù)往往由公社及其轄區(qū)農(nóng)民承擔(dān)。公社提供服務(wù)的一般方式是，“由自籌資金或財政撥款購買公社自己不能生產(chǎn)的材料、要素等;而建設(shè)所需的人工則以行政指令的方式，以工分作為報酬，組織農(nóng)民有酬提供或義務(wù)提供?！盵4](P34)即農(nóng)民為獲取“工分”而從事的，往往就是公共服務(wù)的建設(shè)，如建水庫、修學(xué)校等。而公社為公共服務(wù)籌資通常采取農(nóng)村“集體提留”或扣減“農(nóng)民分配”的方式。所謂“集體提留”是指，農(nóng)村集體生產(chǎn)所得，在扣除生產(chǎn)費(fèi)用、需繳納的稅費(fèi)之后，上交集體的公益金、公積金、貯備基金、生產(chǎn)費(fèi)基金等。“農(nóng)民分配”則是指，集體總收入扣除上述支出后剩余部分，作為勞動報酬分配到農(nóng)民手中的資金。(3)公平性。即農(nóng)村公共服務(wù)由集體供給，集體享用，公社范圍內(nèi)所有村民都被一視同仁地納入公共服務(wù)對象，不具有歧視性或排斥性。(4)指令性。計(jì)劃體制下，農(nóng)村公共服務(wù)被納入國家建設(shè)范疇，實(shí)行指令性的計(jì)劃供給。一般供給過程是:由中央或地方政府制定公共服務(wù)計(jì)劃和指標(biāo)，并以行政指令方式自上而下地下達(dá)到公社，由人民公社來組織配備資源、建設(shè)和管理公共服務(wù)。(5)服務(wù)的廣泛性。公共服務(wù)涵蓋了村民的衣食住行、生老病死、結(jié)婚生育。例如，不少公社建立公共食堂，包辦村民建房子、辦婚禮、辦葬禮等事務(wù)。

“公社付費(fèi)、農(nóng)民生產(chǎn)”的供給模式利用公社的組織權(quán)威和農(nóng)民集體力量，有效組織了大量的農(nóng)村公共服務(wù)生產(chǎn)建設(shè)。人民公社時期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村教育等都有了大步的提升。以農(nóng)田水利服務(wù)為例，“解放前我國大中小水庫總共只有1223座;1949－1976年，全國建成大中小水庫84000多座，截止到1976年底，全國有水庫大中小水庫85400多座?！盵5]但同時，這種模式也有不可忽視的缺陷:

第一，整齊劃一的農(nóng)村公共服務(wù)供給方式，很難適用所有地方和所有領(lǐng)域。此時期的農(nóng)村公共服務(wù)供給以一致性為原則，通過強(qiáng)制力予以落實(shí)。然而，各地農(nóng)村由于地理環(huán)境、資源稟賦、發(fā)展機(jī)遇等的不同，人們的公共服務(wù)需求也存在差異，整齊劃一地推行公共服務(wù)，實(shí)際上違背了一些人和地方的利益。在當(dāng)時實(shí)踐中，一些違反發(fā)展規(guī)律的農(nóng)村公共服務(wù)供給隨處可見，如不顧南北差異、地性差異、氣候差異以及種植特點(diǎn)差異，把水田種植作為唯一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)典范進(jìn)行推廣，盲目開展“移山造田”、“經(jīng)濟(jì)作物上山”、“填湖填海造田”、“菜農(nóng)種糧”等活動。

第二，農(nóng)民的公共服務(wù)需求難以有效表達(dá)和實(shí)現(xiàn)。在強(qiáng)調(diào)計(jì)劃性、指令性的服務(wù)供給中，各級政府和人民公社所關(guān)注的是，公共服務(wù)的生產(chǎn)和分配是否符合規(guī)定和計(jì)劃。民眾對公共服務(wù)的利益訴求，很難有效地向公社、政府提出，而公社、政府本身也不能真實(shí)全面地了解和回應(yīng)公眾的服務(wù)需求。

第三，公共服務(wù)供給效率低。在平均主義分配制度下，“絕對公平”、“大鍋飯”、“公社包辦”等思想和制度的運(yùn)行，使農(nóng)民、農(nóng)村組織、私營組織參與公共服務(wù)積極性和主動性受到抑制。從某種意義講，這種供給模式，產(chǎn)生了“養(yǎng)懶漢”、“養(yǎng)懶罰勤”、阻礙服務(wù)效率等負(fù)面效應(yīng)。

二、1978－2003:“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)、費(fèi)用攤派”模式

1978年確立市場經(jīng)濟(jì)體制以后，人民公社走向瓦解，“鄉(xiāng)政村治”體制逐步建立。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層成為農(nóng)村公共服務(wù)的主導(dǎo)者，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)、費(fèi)用攤派”的供給模式逐漸形成。所謂費(fèi)用攤派，是指農(nóng)村建設(shè)資金主要依靠向農(nóng)民收費(fèi)、集資、攤派的方式籌資。事實(shí)上，改革初期，農(nóng)村的教育經(jīng)費(fèi)主要源于縣、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、攤派集資;醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用由農(nóng)民自己承擔(dān);“五?！惫B(yǎng)、社會救濟(jì)、社會保障等也隨公社瓦解而走向衰落。具體來說，這時期的農(nóng)村公共服務(wù)供給模式具有以下特征:(1)鄉(xiāng)村基層的主體性與攤派式籌資機(jī)制。即農(nóng)村公共服務(wù)責(zé)任大多數(shù)落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和行政村身上。農(nóng)村公共服務(wù)供給的一般過程是:由中央政府部門“紅頭文件”規(guī)定農(nóng)村“文化、教育、體育、計(jì)劃生育、衛(wèi)生、勞動保險、民兵訓(xùn)練、社會治安、綠化工程等”[6](P201)公共服務(wù)的“達(dá)標(biāo)升級”活動，然后層層分解指標(biāo)，逐步下達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層則通過集資攤派、“三提五統(tǒng)”(“‘三提’，即村集體中應(yīng)提留管理費(fèi)和公益金、公積金;‘五統(tǒng)’，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用于鄉(xiāng)村辦學(xué)、計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫與其他五方面的開支;‘三提五統(tǒng)’是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要收入來源，占其財政的50%以上?！盵7](P28))等方式，為公共服務(wù)籌資。(2)自上而下壓力性。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層作為農(nóng)村公共服務(wù)的主要供給主體，其注重哪些公共服務(wù)供給，取決于上級政府委派的服務(wù)任務(wù)、指標(biāo)。這是因?yàn)?，在我國的政府績效評估體系下，評價鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其官員績效，主要是看其對上級政府分派的任務(wù)與指標(biāo)的完成情況。這種考核體系下，容易出現(xiàn)“只對上負(fù)責(zé)，不對下負(fù)責(zé)”的心態(tài)與行為。農(nóng)村公共服務(wù)也是如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要提供由上級政府要求的服務(wù)項(xiàng)目，而對一些上級政府不要求考核的服務(wù)項(xiàng)目，則置之不理。(3)輔助性。即與經(jīng)濟(jì)建設(shè)相比，公共服務(wù)置于輔助地位。十一屆三中全會之后，中國確立了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本方針。該方針導(dǎo)向下，各級政府部門以經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為工作重心，而把公共服務(wù)放在次要位置。在農(nóng)村公共服務(wù)供給中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層注重直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的公共服務(wù)，例如，農(nóng)村道路建設(shè)、農(nóng)村電網(wǎng)工程、農(nóng)村電視普及工程等項(xiàng)目。而對農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村衛(wèi)生、農(nóng)村文化等不直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目則無暇顧及。(4)有限性。與公社時期的無所不包相比，改革初期農(nóng)村公共服務(wù)范圍狹窄了許多。一方面，衣食住行、結(jié)婚生子等個人事項(xiàng)不再納入公共服務(wù)范疇;另一方面，一些涉及農(nóng)村公共生產(chǎn)生活領(lǐng)域也停止或減少供給。例如，許多在公社時期修建的農(nóng)田水利工程由于無人管理而無法使用;又如，農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率也由“人民公社時期一度高達(dá)90%下降到1989年的4.8%?！盵8](P332)(5)運(yùn)動式。即許多公共服務(wù)項(xiàng)目是在“搞運(yùn)動”、“搞評比”、“突發(fā)檢查”等活動中上馬和完成的。由于項(xiàng)目從決策到實(shí)施，缺乏科學(xué)合理的考察、論證和規(guī)劃，因此容易造成“形式主義”、“盲目性”、“消極被動性”和“脫離現(xiàn)實(shí)”。例如，許多地方農(nóng)村文化、體育、衛(wèi)生、綠化等服務(wù)建設(shè)，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層應(yīng)付上級政府的大評比、大檢查、專項(xiàng)調(diào)查等而建設(shè)的，服務(wù)不從村民實(shí)際需要出發(fā)，評比檢查活動結(jié)束后缺乏管理與維護(hù)，難以持續(xù)規(guī)范供給。

此時期，市場化的推進(jìn)，為農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域催生了一些新興主體，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營經(jīng)濟(jì)體、扶貧基金會、光彩事業(yè)促進(jìn)會、青少年發(fā)展基金會等，越來越多參與到農(nóng)村扶貧、教育、醫(yī)療等。但同時，此供給模式存在以下問題:

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層能力不足與農(nóng)村公共服務(wù)水平下降。人民公社解散后此外，原本高度組織化的農(nóng)民回歸到零散分散狀態(tài)，鄉(xiāng)、村失去了強(qiáng)大政治動員能力和資源配置能力，失去了使個體為集體利益而行事的強(qiáng)制性，其公共服務(wù)能力就下降了。特別是1993年分稅制改革后，各級政府間責(zé)任下沉、財權(quán)上升?！?993年，中央財政收入占全國財政收入的39%，2004年急劇上升為57.2%;省級財政收入比重也從1993年的16.8%提高到2000年的28.8%，而省以下則從61.2%下降到19%?！盵9]鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層在服務(wù)供給中，更是面臨嚴(yán)重的資金不足、人力不足和積極性不足。因此，農(nóng)村教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、農(nóng)田水利、“五?！惫B(yǎng)、社會救濟(jì)、社會保障等紛紛走向衰落。

第二，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重。農(nóng)村公共服務(wù)資金主要以“三提五統(tǒng)”、集資、攤派等方式向農(nóng)民收取，大大加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。“據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1994－1997年間，農(nóng)民每年人均純收入為1993年的1.91倍，而其在1994－1997年間直接負(fù)擔(dān)稅金的每年平均數(shù)卻為1993年的2.41倍，其中，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅為2.99倍;而農(nóng)民直接負(fù)擔(dān)的集資攤派、行政事業(yè)性收費(fèi)等社會性負(fù)擔(dān)，1994－1997年的每年平均數(shù)也為1993年的2倍以上，其中，集資攤派達(dá)到 3.38 倍?！盵10]

第三，鄉(xiāng)村負(fù)債嚴(yán)重。鄉(xiāng)村負(fù)債是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府、村組織所欠的債務(wù)。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，“截至2003年，鄉(xiāng)村兩級凈債務(wù)達(dá)3259億元，其中，村一級債務(wù)為1483億元，平均每個村負(fù)債為20萬元;鄉(xiāng)一級債務(wù)為1776億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債為400萬元?！盵11]

三、2003年至今:“政府付費(fèi)責(zé)任上移、多元參與”模式

2003年，國家推行農(nóng)村綜合稅費(fèi)改革，逐步取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費(fèi)，將部分農(nóng)村公共服務(wù)納入財政預(yù)算，要求各級財政共同承擔(dān)服務(wù)所需資金，并通過轉(zhuǎn)移支付兌現(xiàn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的方式，為服務(wù)提供資金保障。與此同時，公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)一步市場化，國家出臺一系列鼓勵私營部門參與公共服務(wù)的政策，使得民間資本投資公共服務(wù)的積極性、主動性大幅提升。于是，“政府付費(fèi)責(zé)任上移、多元參與”的服務(wù)供給模式逐漸形成。該模式具有以下特征:(1)供給主體多元化。即除了政府部門之外，企事業(yè)單位、私營經(jīng)濟(jì)體、非營利性組織等也有積極參與農(nóng)村公共服務(wù)供給，成為重要供給力量。(2)政府間責(zé)任上升。即中央、省、市、縣等政府都承擔(dān)一定的農(nóng)村公共服務(wù)財政責(zé)任。農(nóng)村綜合稅費(fèi)改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容是，“取消農(nóng)村教育集資、鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)等專門面向農(nóng)民征收的集資項(xiàng)目、基金，原由鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)支付的鄉(xiāng)村兩級計(jì)劃生育、義務(wù)教育、民兵訓(xùn)練支出，納入各級政府財政預(yù)算內(nèi)安排”[12](P95－97)。(3)對服務(wù)的重視程度提高。十六大以來，黨和國家確立了科學(xué)發(fā)展觀，將改革戰(zhàn)略從單一的經(jīng)濟(jì)重心轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會管理、公共服務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，各級政府越來越重視發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù)，將其視作統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、公共服務(wù)均等化和新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。(4)需求導(dǎo)向性。即由原來的自上而下的強(qiáng)制式服務(wù)供給，轉(zhuǎn)向關(guān)注農(nóng)民服務(wù)需求、以需求為導(dǎo)向的服務(wù)供給。例如在珠三角，許多農(nóng)村地方政府為滿足日益膨脹的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等服務(wù)需求，不斷開放市場，使得大量的民辦幼兒園、小學(xué)、中學(xué)和個人診所、民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)需而生，快速、有效地回應(yīng)和滿足農(nóng)民的服務(wù)需求。(5)供給方式多樣化。即除了農(nóng)村路網(wǎng)、線網(wǎng)、渠網(wǎng)、農(nóng)村大型灌溉項(xiàng)目等完全“免費(fèi)”的公益性項(xiàng)目是采取政府供給外，其他“收費(fèi)享用”的經(jīng)營性公共服務(wù)，如小型車站、自來水、農(nóng)村客運(yùn)等，則采取形式多樣的公私合作供給。常見的合作供給方式包括:外包，即“將那些范圍大、專業(yè)性強(qiáng)的服務(wù)項(xiàng)目，合同承包給私營部門，政府保留監(jiān)管和最終產(chǎn)權(quán)”[13](P49)，如農(nóng)村客運(yùn)、環(huán)境衛(wèi)生、道路綠化等外包給私營部門;特許經(jīng)營，即政府把公共服務(wù)項(xiàng)目以公開招標(biāo)形式，委托私營部門提供，私營部門都可通過收費(fèi)收回成本，取得合理利潤，如水、電、氣的供應(yīng)多采取特許經(jīng)營;租賃，即政府通過租賃協(xié)議，將公共服務(wù)生產(chǎn)所需的場地、設(shè)施等租借給私營部門使用;民營化，即政府將一些具有競爭性的公共服務(wù)項(xiàng)目，采取一次性出售方式交給私營企業(yè)、社會團(tuán)體或個人經(jīng)營。(6)政策引導(dǎo)性。即農(nóng)村公共服務(wù)的市場化運(yùn)作，有賴于中央和地方的一系列政策作為引導(dǎo)和推動。2003年10月，十六屆三中全會指出，“要積極引導(dǎo)和大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)，允許非公有資本進(jìn)入未禁入的公用事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域”[14]。2005年2月19日公布的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》明確，“引導(dǎo)和鼓勵民間投資，以聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營、獨(dú)資、合作等方式，參與經(jīng)營性的公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)”[15]。在中央號召下，一些地方不斷探索公共服務(wù)的市場化路徑，例如，廣東省政府2009年公布的《廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要(2009－2020)》和2011年出臺《關(guān)于進(jìn)一步鼓勵和引導(dǎo)民間投資的若干意見》，都圍繞該問題提出了許多規(guī)范和細(xì)則。

近年來，多元合作供給在滿足農(nóng)村公共服務(wù)需求、緩解財政壓力、整合農(nóng)村資源、促進(jìn)服務(wù)多樣化發(fā)展等方面，起了重要作用。也正因?yàn)槌尚э@著，多元合作的服務(wù)供給模式被越來越被采納和推廣。然而，并不是每個地區(qū)、每次合作都必然成功，多元合作供給模式的有效性，顯然是有一些必不可少的前提條件的:一是具備相對開放成熟的農(nóng)村市場機(jī)制;在公私合作中，農(nóng)村市場與政府的分工與定位、產(chǎn)權(quán)制度改革、市場主體發(fā)展等，都關(guān)系著公共服務(wù)的方向，制約著合作運(yùn)行的成效。二是功能完善的農(nóng)村基層政府;基層政府本身的制度供給能力、整合能力、財政能力等，是影響民間資本進(jìn)入農(nóng)村公共服務(wù)的重要因素;三是具備對農(nóng)村公共事務(wù)有參與熱情和參與能力的村民基礎(chǔ);四是公開透明的行政環(huán)境和多元有效的監(jiān)督體系。

四、農(nóng)村公共服務(wù)供給模式的發(fā)展趨勢

農(nóng)村公共服務(wù)供給模式的變遷之路，實(shí)質(zhì)上折射出不同時期中國的農(nóng)村宏觀發(fā)展戰(zhàn)略以及公共服務(wù)政策的動態(tài)調(diào)整。當(dāng)前，農(nóng)村公共服務(wù)供給模式的發(fā)展，不但要著眼于所面臨的問題，還必須要將其置于中國社會轉(zhuǎn)型與體制改革的廣闊背景之下，要站在新農(nóng)村建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、基本公共服務(wù)均等化、構(gòu)建和諧社會的高度進(jìn)行探索。在這一宏觀制度背景下，農(nóng)村公共服務(wù)供給將朝“多元主體付費(fèi)、公私合作”模式發(fā)展。這種模式有以下特征:(1)各級政府對農(nóng)村公共服務(wù)責(zé)任的合理化分配。針對當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層“財權(quán)不足、事權(quán)過大”的問題，中央和各級地方政府，應(yīng)根據(jù)財權(quán)與事權(quán)一致原則，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政支持，加大對農(nóng)村教育、科技、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)、社保、基礎(chǔ)設(shè)施等的投入力度。此外，還要設(shè)定農(nóng)村公共服務(wù)專項(xiàng)資金，嚴(yán)格監(jiān)管資金的使用狀況，防止由此引發(fā)貪污腐敗或資金挪用現(xiàn)象。(2)合作供給中政府與市場的合理化定位。政府需擺正與市場的關(guān)系，應(yīng)明確自身在維護(hù)農(nóng)村市場秩序、完善制度、培育市場主體、加強(qiáng)監(jiān)督等方面的責(zé)任與義務(wù)。合理界定政府與市場在農(nóng)村公共服務(wù)中的供給范圍。對于公益性程度高、對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會有重要影響的公共服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)采取政府獨(dú)資或政府控股的方式供給;對于經(jīng)營性、競爭性收費(fèi)項(xiàng)目，應(yīng)鼓勵市場主體供給。(3)結(jié)合各地農(nóng)村特色發(fā)展靈活多樣化的合作供給機(jī)制。一方面，不斷探索和推廣特許經(jīng)營、民營化、外包、租賃等合作形式在經(jīng)營性、競爭性公共服務(wù)項(xiàng)目中的應(yīng)用。另一方面，各地還應(yīng)結(jié)合本地的特色資源、優(yōu)勢資源，靈活地采取多樣化的招商引資方式，促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)公私合作發(fā)展。例如，一些旅游資源豐富的農(nóng)村，以其經(jīng)營開發(fā)權(quán)作為籌碼，鼓勵旅游企業(yè)參與當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)建設(shè)。一些礦產(chǎn)資源豐富的農(nóng)村，可以此吸引礦產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營企業(yè)參與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)建設(shè)與公共服務(wù)。(4)多元供給的激勵與監(jiān)管制度的不斷完善。在法律許可范圍內(nèi)，完善農(nóng)村稅費(fèi)優(yōu)惠、土地使用優(yōu)惠、水電優(yōu)惠等政策，加大對企業(yè)投資農(nóng)村公共服務(wù)的激勵。此外，還要進(jìn)一步完善多元供給的約束制度。即在明確各主體的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系的基礎(chǔ)上，完善公共服務(wù)的準(zhǔn)入、價格以及質(zhì)量的監(jiān)管制度。提高服務(wù)供給信息的透明度，加強(qiáng)制度的執(zhí)行力度，并加大對違約行為、損害公共利益行為的處罰力度。

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