加強(qiáng)服務(wù)型社會(huì)組織建設(shè)的研究

徐 勇

（福州市政府發(fā)展研究中心，福建福州350001）

服務(wù)型社會(huì)組織是指從事服務(wù)提供、利益代言、社會(huì)支持、資源募集等業(yè)務(wù)，具有非營(yíng)利性特征的社會(huì)組織，主要包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會(huì)等。加強(qiáng)服務(wù)型社會(huì)組織建設(shè)，有利于充分發(fā)揮其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的行業(yè)自律、行業(yè)調(diào)解，活躍市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的作用，有利于加快推進(jìn)政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)，更好地滿足社會(huì)公共服務(wù)需求，進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)建設(shè)和管理創(chuàng)新。在當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)轉(zhuǎn)軌的新形勢(shì)下，各地區(qū)、各部門應(yīng)深入貫徹落實(shí)黨的十八大“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制”重要精神，采用全新的思路和舉措為服務(wù)型社會(huì)組織建設(shè)注入活力，不斷提升其發(fā)展質(zhì)量和參與社會(huì)服務(wù)管理的能力，推動(dòng)其成為我國(guó)社會(huì)建設(shè)和管理創(chuàng)新的重要力量。

一、我國(guó)服務(wù)型社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀

改革開放以來，我國(guó)服務(wù)型社會(huì)組織建設(shè)取得較大成效。一方面，數(shù)量不斷增加、規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。截止到2012年底，全國(guó)共登記有社會(huì)組織49萬個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體26.7萬個(gè)，民辦非企業(yè)單位22萬個(gè)，基金會(huì)2963個(gè)。同時(shí)，在各級(jí)民政部門備案的農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)4萬多個(gè)，城市社區(qū)社會(huì)組織有20多萬個(gè)。廣大服務(wù)型社會(huì)組織涉及社會(huì)生活的各個(gè)層面，積極發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，籌集社會(huì)資本，提供社會(huì)服務(wù)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、繁榮社會(huì)事業(yè)、參與公共管理、開展公益活動(dòng)和擴(kuò)大對(duì)外交往等方面顯示出越來越重要的作用。另一方面，服務(wù)型社會(huì)組織建設(shè)制度環(huán)境逐漸完善。以《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等若干規(guī)章和規(guī)范性文件為架構(gòu)的登記管理制度初步形成，以《企業(yè)所得稅法》及實(shí)施條例、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《民辦教育促進(jìn)法》等一批法律和相關(guān)政策法規(guī)為框架的社會(huì)組織配套政策不斷健全完善。

二、我國(guó)服務(wù)型社會(huì)組織建設(shè)存在的問題

雖然近年來我國(guó)服務(wù)型社會(huì)組織得到較快發(fā)展，但大多數(shù)仍缺乏現(xiàn)代社會(huì)組織所必備的專業(yè)性、創(chuàng)新性和服務(wù)性，缺乏承接政府職能、提供公共服務(wù)的足夠能力。主要問題包括：服務(wù)型社會(huì)組織的數(shù)量規(guī)模水平仍不夠高，尤其是政府和社會(huì)急需的行業(yè)協(xié)會(huì)類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類、中介服務(wù)類和公益服務(wù)類組織總體數(shù)量仍然偏少，覆蓋面還不全；社會(huì)團(tuán)體的自我籌資能力普遍偏弱，民辦非企業(yè)單位多數(shù)規(guī)模較小，專業(yè)化程度較低，缺乏承接政府購買公共服務(wù)的優(yōu)勢(shì)，亟需扶持壯大；各級(jí)政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能和購買服務(wù)的力度還不夠大，普遍缺乏科學(xué)明細(xì)的轉(zhuǎn)移職能目錄、項(xiàng)目購買目錄、項(xiàng)目成果評(píng)價(jià)與經(jīng)費(fèi)支付辦法等操作細(xì)則；社會(huì)組織管理工作力量較為薄弱，機(jī)構(gòu)和人力、物力、財(cái)力配備狀況尚未充分適應(yīng)社會(huì)組織快速發(fā)展的客觀趨勢(shì)；社會(huì)組織監(jiān)管部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制有待進(jìn)一步強(qiáng)化，社會(huì)評(píng)價(jià)和監(jiān)督機(jī)制有待健全；與社會(huì)組織發(fā)展目標(biāo)相配套的資金、場(chǎng)地、人才、技術(shù)、項(xiàng)目等扶持政策尚不夠完善，引導(dǎo)社會(huì)組織提升發(fā)展水平的政策鼓勵(lì)措施還不夠多等。

三、加強(qiáng)我國(guó)服務(wù)型社會(huì)組織建設(shè)的對(duì)策建議

堅(jiān)持“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治”原則，著力推動(dòng)政府部門向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能和購買公共服務(wù)，著力構(gòu)建服務(wù)型社會(huì)組織的培育扶持政策體系，著力健全服務(wù)型社會(huì)組織的監(jiān)督管理機(jī)制，為服務(wù)型社會(huì)組織創(chuàng)造更加公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和日益充足的發(fā)展空間，不斷增強(qiáng)其專業(yè)性、創(chuàng)新性和服務(wù)性，幫助其更好地承接政府公共服務(wù)職能，加快成長(zhǎng)為政府和市場(chǎng)之后的第三方力量，為我國(guó)社會(huì)建設(shè)和管理創(chuàng)新作出重要貢獻(xiàn)。

（一）著力推動(dòng)政府向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能。加大各級(jí)政府部門向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能的力度，向社會(huì)組織開放更多公共資源和發(fā)展空間，逐步將能夠由社會(huì)組織承擔(dān)的有關(guān)行業(yè)管理職能、服務(wù)職能以及社會(huì)管理中的技術(shù)性、事務(wù)性、輔助性職能等，通過授權(quán)、委托及其他方式依法轉(zhuǎn)移給有相應(yīng)資質(zhì)的服務(wù)型社會(huì)組織承擔(dān)。從經(jīng)濟(jì)管理部門著手，加快編制向商會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)等經(jīng)濟(jì)服務(wù)類社會(huì)組織轉(zhuǎn)移經(jīng)濟(jì)管理職能的目錄，包括行業(yè)行規(guī)的制訂、行業(yè)評(píng)比、崗位證書培訓(xùn)、招投標(biāo)、課題專項(xiàng)調(diào)研等，并明確每項(xiàng)職能的轉(zhuǎn)移時(shí)間、承接資質(zhì)、履職規(guī)范、考核辦法?？梢韵仍圏c(diǎn)，后推開，有計(jì)劃、有步驟地?cái)U(kuò)大社會(huì)組織參與經(jīng)濟(jì)管理的范圍。實(shí)施過程中，可由轉(zhuǎn)移職能的行政部門負(fù)責(zé)培訓(xùn)、指導(dǎo)與考核監(jiān)督，提升社會(huì)組織履行行業(yè)管理職能的能力。

（二）著力推進(jìn)政府向社會(huì)組織購買公共服務(wù)。細(xì)化各級(jí)政府購買服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施措施，將社會(huì)組織可以辦、能辦好的公益性、服務(wù)性事項(xiàng)，通過規(guī)范的項(xiàng)目發(fā)布、申報(bào)、評(píng)審程序，有償委托給社會(huì)組織完成。大力推廣廣東、北京、浙江等地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加快制定并出臺(tái)各級(jí)政府向社會(huì)組織購買服務(wù)項(xiàng)目目錄，將一批涉及基本公共服務(wù)、社會(huì)事務(wù)服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)事項(xiàng)、技術(shù)服務(wù)事項(xiàng)、政府履職所需輔助性和技術(shù)性服務(wù)等服務(wù)項(xiàng)目納入政府采購服務(wù)范圍，明確委托部門、申報(bào)資格、項(xiàng)目要求、成果評(píng)審和購買經(jīng)費(fèi)支付辦法。同時(shí)，進(jìn)一步明確有資質(zhì)條件承接政府購買服務(wù)的社會(huì)組織，制定評(píng)上3A級(jí)以上或連續(xù)三年年檢合格的社會(huì)組織目錄，作為承接政府購買服務(wù)的基礎(chǔ)條件。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，可由委托部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、培訓(xùn)、監(jiān)督，幫助承接項(xiàng)目的社會(huì)組織把握項(xiàng)目要求，提高服務(wù)質(zhì)量。

（三）明確服務(wù)型社會(huì)組織的培育重點(diǎn)。結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，重點(diǎn)培育經(jīng)濟(jì)服務(wù)類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類、中介服務(wù)類、公益服務(wù)類等四大類服務(wù)型社會(huì)組織，推動(dòng)其健康有序發(fā)展。一是以推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)、加強(qiáng)行業(yè)規(guī)范和促進(jìn)行業(yè)自律為宗旨，在維護(hù)市場(chǎng)秩序、提升產(chǎn)業(yè)整體水平等方面有積極作用的經(jīng)濟(jì)服務(wù)類社會(huì)組織，如行業(yè)協(xié)會(huì)（商會(huì)）、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)等。二是以社區(qū)為平臺(tái)、民生服務(wù)為重點(diǎn)，完善社區(qū)組織體系和運(yùn)作模式，大力培育自治型、參與型、協(xié)調(diào)型和服務(wù)型等城鄉(xiāng)社區(qū)社會(huì)組織，廣泛開展教育、文化、衛(wèi)生、體育、社會(huì)福利和居民生活服務(wù)等行業(yè)服務(wù)，滿足社會(huì)多樣化需求。三是加快培育中介服務(wù)類社會(huì)組織，包括注冊(cè)會(huì)計(jì)師、稅務(wù)師、資產(chǎn)評(píng)估師、房地產(chǎn)評(píng)估師事務(wù)所和律師事務(wù)所，骨干科技中介機(jī)構(gòu)，以及招投標(biāo)、監(jiān)理等代理機(jī)構(gòu)等。四是充分利用社會(huì)捐贈(zèng)的公益資金，積極培育救災(zāi)救濟(jì)、扶貧濟(jì)困、興教助學(xué)、便民利民等多層次、多樣化的公益服務(wù)類社會(huì)組織，如志愿者協(xié)會(huì)、民辦老人公寓等。

（四）探索服務(wù)型社會(huì)組織孵化培育模式。加快構(gòu)建“政府支持、民間運(yùn)轉(zhuǎn)、專業(yè)團(tuán)隊(duì)管理、政府和公眾監(jiān)督、社會(huì)組織受益”的社會(huì)組織孵化模式，面向社會(huì)組織提供活動(dòng)場(chǎng)所、能力建設(shè)和信息服務(wù)，讓服務(wù)型社會(huì)組織像企業(yè)一樣孵化壯大。一方面，要大力培育發(fā)展社會(huì)組織孵化器。利用福彩公益金等開展社區(qū)公益創(chuàng)投活動(dòng)，加大社會(huì)組織基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度，采取公建民營(yíng)、筑巢引鳳等方式建立一批社會(huì)組織培育孵化基地。對(duì)進(jìn)入孵化基地的社會(huì)組織提供場(chǎng)地、資金、評(píng)估、咨詢等全方位服務(wù)，努力培育一批具有核心理念、詳細(xì)規(guī)劃、主營(yíng)業(yè)務(wù)、骨干團(tuán)隊(duì)的社會(huì)組織，具備提供公共服務(wù)的資質(zhì)和能力，最終成為政府購買的對(duì)象。另一方面，要積極創(chuàng)新社會(huì)組織孵化培育的體制機(jī)制。推動(dòng)各地區(qū)成立社會(huì)組織促進(jìn)會(huì)，探索以社會(huì)組織帶動(dòng)、促進(jìn)社會(huì)組織的體制機(jī)制，科學(xué)引導(dǎo)有條件的社會(huì)組織承接政府職能轉(zhuǎn)移和購買服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)組織之間的溝通聯(lián)絡(luò)；成立各級(jí)社會(huì)組織發(fā)展基金會(huì)，多方籌措發(fā)展基金，幫助扶持服務(wù)型社會(huì)組織發(fā)展；加快構(gòu)建各級(jí)社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)體系，為服務(wù)型社會(huì)組織提供資金、場(chǎng)地、項(xiàng)目和技術(shù)支持；加快公益創(chuàng)投機(jī)構(gòu)建設(shè)，投入公益資金將中標(biāo)者的好點(diǎn)子、好創(chuàng)意變成可實(shí)施的公益項(xiàng)目。

（五）加強(qiáng)基層服務(wù)型社會(huì)組織建設(shè)。數(shù)目眾多的社區(qū)操作型、實(shí)務(wù)型等基層服務(wù)類社會(huì)組織，是社會(huì)組織發(fā)展的根基。要大力推進(jìn)以“社區(qū)”為核心的基層社會(huì)組織綜合改革，以社會(huì)需求為導(dǎo)向培育基層社會(huì)組織，以社會(huì)力量促進(jìn)基層社會(huì)組織發(fā)展，以基層社會(huì)組織成長(zhǎng)助推社會(huì)管理創(chuàng)新。在廣大社區(qū)與社會(huì)組織之間搭建“社區(qū)公共服務(wù)驛站”等平臺(tái)，推動(dòng)教育、健康、家政、養(yǎng)老、公益互助等基層社會(huì)組織入駐，將服務(wù)類社會(huì)組織與社區(qū)生活緊密結(jié)合起來，形成社會(huì)、社區(qū)、社團(tuán)、社工“四社聯(lián)動(dòng)”的綜合效應(yīng)，以專業(yè)的服務(wù)質(zhì)量、創(chuàng)新的服務(wù)方式，切實(shí)服務(wù)于廣大群眾生活需求，積極呼應(yīng)政府購買服務(wù)的要求，進(jìn)一步推動(dòng)基層社會(huì)服務(wù)管理創(chuàng)新。設(shè)立基層社會(huì)組織服務(wù)中心，引導(dǎo)各類基層社區(qū)社會(huì)組織有序參與公益服務(wù)和社會(huì)管理。

（六）推進(jìn)服務(wù)型社會(huì)組織管理體制改革。一是推進(jìn)登記管理體制改革。簡(jiǎn)化注冊(cè)登記手續(xù)，擴(kuò)大服務(wù)型社會(huì)組織直接登記范圍，符合有關(guān)條件的經(jīng)濟(jì)服務(wù)類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類、公益服務(wù)類社會(huì)組織可以不需要業(yè)務(wù)主管部門的同意，直接到民政部門申請(qǐng)登記。推進(jìn)先培育后登記的模式，對(duì)符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方向，但資金、辦公場(chǎng)地等達(dá)不到登記條件的服務(wù)型“草根”組織，可通過備案的方式得到承認(rèn)，先對(duì)其進(jìn)行培育，待條件成熟再進(jìn)行登記。二是加強(qiáng)各級(jí)登記管理機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)。著力解決社會(huì)組織登記管理部門的人員、經(jīng)費(fèi)、執(zhí)法等實(shí)際問題，加強(qiáng)人力、物力和財(cái)力支持，充實(shí)登記管理力量，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)、上下聯(lián)動(dòng)、運(yùn)作靈敏的社會(huì)組織行政管理體系，保證登記管理執(zhí)法力量與工作任務(wù)、社會(huì)組織數(shù)量相適應(yīng)。三是健全社會(huì)組織監(jiān)督管理機(jī)制。逐步完善各級(jí)社會(huì)組織監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，下大力氣在加強(qiáng)黨組織建設(shè)、健全登記評(píng)估體系、完善聯(lián)合監(jiān)管格局、實(shí)行分類監(jiān)管機(jī)制、建立有序退出渠道等機(jī)制方面取得新的進(jìn)展。由各級(jí)政府牽頭，協(xié)調(diào)民政、人社、教育、工商、公安、消防、宣傳等部門，建立部門聯(lián)合共管和定期溝通機(jī)制，形成管理合力。建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，健全服務(wù)型社會(huì)組織的評(píng)比表彰制度、信息披露制度、誠(chéng)信制度和評(píng)估機(jī)制，建立獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。培育樞紐型社會(huì)組織，即某類社會(huì)組織的聯(lián)合會(huì)等，發(fā)揮社會(huì)組織的行業(yè)管理和自律功能。

（七）完善服務(wù)型社會(huì)組織的配套扶持政策。各級(jí)政府以項(xiàng)目資助為主，制定公共財(cái)政對(duì)社會(huì)組織資助和激勵(lì)辦法，多渠道籌集資金。推動(dòng)各級(jí)財(cái)政通過社會(huì)建設(shè)專項(xiàng)資金撥款，購買一批社會(huì)組織公共服務(wù)項(xiàng)目，根據(jù)項(xiàng)目的不同情況，給予每個(gè)項(xiàng)目數(shù)額不等的資金支持。設(shè)立各級(jí)社會(huì)組織發(fā)展專項(xiàng)基金，對(duì)符合條件的社會(huì)組織給予相關(guān)扶持。推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)在加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制的前提下為符合條件的服務(wù)型社會(huì)組織提供信貸支持。引導(dǎo)社會(huì)組織拓寬籌資渠道，鼓勵(lì)社會(huì)資本投向社會(huì)組織。服務(wù)型社會(huì)組織用水、用電、用燃?xì)猓凑站用裆铑悆r(jià)格收費(fèi)，并依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定享受稅收優(yōu)惠政策。加強(qiáng)社會(huì)組織的人才隊(duì)伍建設(shè)，建立健全從業(yè)人員定期培訓(xùn)制度，穩(wěn)步提高其薪酬和福利水平，積極落實(shí)其職稱評(píng)定、社會(huì)保險(xiǎn)等政策，鼓勵(lì)社會(huì)組織人才申報(bào)高層次專業(yè)人才認(rèn)定。結(jié)合服務(wù)型社會(huì)組織的特點(diǎn)和需求，依據(jù)相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加大對(duì)其硬件設(shè)施方面的扶持力度，鼓勵(lì)各級(jí)政府和有關(guān)部門、單位優(yōu)先優(yōu)惠向服務(wù)型社會(huì)組織提供閑置的房屋、場(chǎng)地、設(shè)施等存量資源，充分保障其發(fā)展空間。