邊防檢查執(zhí)法中自由裁量權(quán)研究

●郝東輝

(石家莊邊防檢查站，河北正定 050802)

(本欄責(zé)任編輯、校對(duì) 劉彥超)

一、邊防檢查自由裁量權(quán)概述

(一)邊防檢查執(zhí)法的性質(zhì)

邊防檢查是國(guó)家通過(guò)設(shè)在對(duì)外開(kāi)放口岸的邊防檢查機(jī)關(guān)依法對(duì)出入境人員、交通運(yùn)輸工具及其攜帶、載運(yùn)的行李物品、貨物等實(shí)施檢查、監(jiān)督的一種行政管理活動(dòng)。［1］它是維護(hù)國(guó)家主權(quán)、保衛(wèi)國(guó)家安全、方便合法出入境的必要手段，是邊防工作的重要組成部分。邊防檢查行為是一種行政執(zhí)法行為。

判斷一行為是否為行政行為，應(yīng)該把握以下構(gòu)成要素:主體要素、職權(quán)要素、法律規(guī)范要素、法律效果要素和形式要素。［2］行政行為必須是行政主體所作的行為，目前，我國(guó)邊防檢查的主體是邊防檢查機(jī)關(guān)。行政行為必須是行政主體行使行政職權(quán)的行為，邊防檢查機(jī)關(guān)的日常邊防檢查是對(duì)其行政職權(quán)的行使。行政行為必須受行政法律規(guī)范的調(diào)整，從邊防檢查的行為來(lái)看，不論是單一的查驗(yàn)行為①關(guān)于邊防檢查中的查驗(yàn)證件行為，有研究稱(chēng)：其是一種行政事實(shí)行為和行政法律行為的綜合體，但是都沒(méi)有脫離行政行為的范圍。［3］還是整個(gè)邊防檢查工作，都以相應(yīng)的法律規(guī)范為準(zhǔn)繩，能產(chǎn)生相應(yīng)的行政法律關(guān)系。行政行為是能對(duì)相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生直接或間接影響的行為，行政處罰、行政許可等行為都直接產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系，對(duì)相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響;而通知、證明、檢查等行為，雖然不直接產(chǎn)生法律效果，但是間接影響了當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，同樣是具有法律意義的行為。行政行為必須通過(guò)一定形式表現(xiàn)出來(lái)，并足以為外界所客觀認(rèn)識(shí)和理解。隨著我國(guó)社會(huì)控制模式、社會(huì)管理模式的轉(zhuǎn)變，以及依法治國(guó)理念和制度的確立，政府工作部門(mén)將主要通過(guò)執(zhí)法來(lái)進(jìn)行行政管理，而且學(xué)界將行政法治總結(jié)為“軟法之治”②目前，我國(guó)行政法學(xué)界已經(jīng)突破了原有的以國(guó)家強(qiáng)制力為依托的法范式，將法的概念適度泛化，認(rèn)為現(xiàn)今的法注重的是互動(dòng)和回應(yīng)。在此基礎(chǔ)上，論證提出“軟法之治”的觀點(diǎn)，將國(guó)家法律之外的各種行政規(guī)章稱(chēng)之為“軟法”，并在北京大學(xué)成立了大陸首家“軟法研究中心”。主要代表學(xué)者有羅豪才、姜明安等。。因此，邊防檢查的日常勤務(wù)部分也應(yīng)當(dāng)納入行政執(zhí)法的范疇，邊防檢查執(zhí)法是一種行政執(zhí)法行為。

(二)行政自由裁量權(quán)

行政自由裁量權(quán)，是指行政主體依據(jù)法律、法規(guī)賦予的職責(zé)權(quán)限，基于法律、法規(guī)及行政的目的和精神，針對(duì)具體的行政法律關(guān)系，自由選擇而作出的公正而合理的行政決定的權(quán)力。

自由裁量權(quán)具體表現(xiàn)為六個(gè)方面:第一，行政處罰幅度和種類(lèi)方面。即行政機(jī)關(guān)做出行政處罰時(shí)，可在法定的處罰幅度內(nèi)自由選擇，包括在處罰幅度的自由選擇和處罰種類(lèi)的自由選擇上。第二，行為方式方面。即行政機(jī)關(guān)選擇具體行政行為的方式時(shí)，自由裁量作為與不作為。第三，做出具體行政行為時(shí)限方面。如《行政處罰法》第42條第2項(xiàng)規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽(tīng)證的7日前，通知當(dāng)事人舉行聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)”。只要符合“聽(tīng)證的7日前”，具體哪一天通知，行政機(jī)關(guān)可自行決定。第四，對(duì)事實(shí)性質(zhì)認(rèn)定方面。即行政機(jī)關(guān)對(duì)行政管理相對(duì)人的行為性質(zhì)或者被管理事項(xiàng)性質(zhì)的認(rèn)定有自由裁量的權(quán)力。第五，對(duì)情節(jié)輕重認(rèn)定方面。如中國(guó)的行政法律、法規(guī)不少都有“情節(jié)較輕的”、“情節(jié)較重的”、“情節(jié)嚴(yán)重的”這樣的詞語(yǔ)，在沒(méi)有規(guī)定認(rèn)定情節(jié)輕重的法定條件時(shí)，行政機(jī)關(guān)對(duì)情節(jié)輕重的認(rèn)定就有自由裁量權(quán)。第六，決定是否執(zhí)行方面。即對(duì)具體執(zhí)行的行政決定，法律、法規(guī)大都規(guī)定由行政機(jī)關(guān)決定是否執(zhí)行。

二、邊防檢查自由裁量權(quán)存在的必要性

邊防檢查自由裁量權(quán)的存在，主要是為了克服法的局限性。筆者從以下四個(gè)方面，對(duì)邊防檢查自由裁量權(quán)存在的必要性進(jìn)行具體分析:

(一)克服立法空白

立法者受到認(rèn)識(shí)能力的限制，不可能預(yù)見(jiàn)并規(guī)定將來(lái)的一切人類(lèi)行為，客觀上不得不在法律中留下星羅棋布的缺漏和盲區(qū)，形成所謂的法律漏洞。因此，十全十美的法律是不存在的。于是，便發(fā)生這樣的情況:法律沒(méi)有規(guī)定的或規(guī)定的有缺漏的事項(xiàng)，卻要求法律調(diào)整，然而法律本身沒(méi)有給出處理這些事項(xiàng)的答案。［4］所以，賦予邊防檢查機(jī)關(guān)以有限的自由裁量權(quán)不僅可以彌補(bǔ)法律的漏洞和立法者因有限理性而產(chǎn)生的缺憾，而且有利于立法目的的實(shí)現(xiàn)。正如行政法學(xué)大師韋德曾指出的那樣:“法治所要求的并不是消除廣泛的自由裁量權(quán)。而是法律應(yīng)當(dāng)能控制它的形式，現(xiàn)代統(tǒng)治要求盡可能多且廣泛的自由裁量權(quán)?！保?］

(二)克服法的不確定性

法律應(yīng)該是確定的。法律法規(guī)需要通過(guò)語(yǔ)言來(lái)傳遞法律法規(guī)的內(nèi)容，但是作為法律法規(guī)的載體——語(yǔ)言存在著一定模糊性。如，辦理《臺(tái)灣漁輪聘用勞務(wù)證》的條件包括:“政治表現(xiàn)良好，遵守國(guó)家法律、法令和有關(guān)政策規(guī)定……”此處的“政治表現(xiàn)良好”就缺乏客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)。由于這種模糊性特征的存在，邊防檢查機(jī)關(guān)在適用邊防檢查法律法規(guī)于具體行政行為的過(guò)程中，必然要對(duì)邊防檢查法律法規(guī)進(jìn)行解釋?zhuān)⒏鶕?jù)客觀事實(shí)選擇相應(yīng)法律條款，也必然會(huì)導(dǎo)致邊防檢查自由裁量權(quán)的產(chǎn)生。

(三)克服法的滯后性

法律應(yīng)該是穩(wěn)定的。但是，社會(huì)關(guān)系是頻繁變化的，故法可能是滯后的。法律法規(guī)與邊防檢查現(xiàn)實(shí)工作之間總存在著一定的差距，法律法規(guī)的相對(duì)穩(wěn)定性與邊防檢查現(xiàn)實(shí)工作的復(fù)雜多變性之間存在著矛盾，面對(duì)多變的邊防檢查工作，法律永遠(yuǎn)是滯后的。解決這種矛盾的方法有兩種:一是頻繁地修改法律法規(guī)。這種方法無(wú)疑會(huì)破壞法的穩(wěn)定性，損害其權(quán)威。二是制定彈性法律法規(guī)條文，賦予邊防檢查機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)。這種方法不僅可以保持法律法規(guī)的穩(wěn)定性，同時(shí)，又可以適應(yīng)邊防檢查工作的發(fā)展。

(四)克服法的僵硬性

法律應(yīng)該是一般的。但是，案件是個(gè)別的，故法律可能是僵硬的，從而導(dǎo)致個(gè)案不正義。正因?yàn)榉傻钠毡樾耘c個(gè)案的特殊性之間的矛盾，使得邊防檢查機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人可以從雙方不同的視角去理解邊防檢查法律法規(guī)。對(duì)于邊防檢查機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法人員來(lái)說(shuō)，他們可以通過(guò)自己的法律素養(yǎng)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)、價(jià)值觀念和價(jià)值判斷去理解、選擇、裁量和適用邊防檢查法律法規(guī)，通過(guò)對(duì)邊防檢查行政自由裁量權(quán)的行使，可以平衡法律的普遍性與個(gè)案的特殊性之間的矛盾。這其中，邊防檢查自由裁量權(quán)就因邊防檢查行政人員對(duì)個(gè)案的判斷、認(rèn)識(shí)和裁量而存在。

三、邊防檢查執(zhí)法中行使自由裁量權(quán)存在的問(wèn)題及其原因分析

(一)邊防檢查執(zhí)法中行使自由裁量權(quán)存在的問(wèn)題

既然邊防檢查執(zhí)法屬于行政執(zhí)法行為，那么在邊防檢查執(zhí)法中行使自由裁量權(quán)，也應(yīng)當(dāng)符合行政法的基本原則。然而，在實(shí)踐中，某些邊防檢查執(zhí)法行為卻一再違反行政法的基本原則。

1．違反合理行政原則

合理行政原則，主要包含三方面內(nèi)容:一是公平公正對(duì)待;二是考慮相關(guān)因素，排除無(wú)關(guān)因素;三是符合比例原則。眾所周知，邊防檢查機(jī)關(guān)的行政行為具有公共行政性，因而必須是可預(yù)見(jiàn)的、連續(xù)的和平等對(duì)待的，否則就是對(duì)自由裁量權(quán)的不合理使用。有時(shí)，類(lèi)似案例中的兩個(gè)違法人員，在違法行為中的地位、作用大致相同，處罰結(jié)果卻明顯不同，不成比例。如，2012年1月30日，××邊防檢查機(jī)關(guān)在對(duì)入境候檢人員進(jìn)行管理時(shí)，發(fā)現(xiàn)一名H國(guó)籍旅客有辱罵我邊防檢查執(zhí)勤人員的行為，并依照《出境入境邊防檢查條例》第35條規(guī)定給予200元罰款。而第二天，在對(duì)入境候檢人員進(jìn)行管理時(shí)，同樣發(fā)現(xiàn)一名H國(guó)籍旅客有辱罵我邊防檢查執(zhí)勤人員的行為，僅給予警告。上述做法就背離了立法目的及平等性原則。

我國(guó)有不少行政法律、法規(guī)及行政規(guī)范性文件都有“情節(jié)較輕的”、“情節(jié)嚴(yán)重的”這樣語(yǔ)義模糊的表述，又常常缺乏認(rèn)定情節(jié)輕重的法定條件和具體標(biāo)準(zhǔn)。一些職能部門(mén)出于經(jīng)濟(jì)利益的考慮，常常在認(rèn)定是否“情節(jié)輕微”的問(wèn)題上做手腳，考慮相對(duì)人的身份、地位、經(jīng)濟(jì)狀況等因素，對(duì)有關(guān)人員降格處理，以罰代刑。這樣的做法嚴(yán)重?fù)p害了我國(guó)法律的尊嚴(yán)，也不利于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)秩序的穩(wěn)定。

邊防檢查人員在行使自由裁量權(quán)時(shí)，往往發(fā)生自由裁量權(quán)超過(guò)一定的標(biāo)準(zhǔn)，或自由裁量權(quán)超出一定的范圍，出現(xiàn)畸輕畸重的現(xiàn)象，違法情節(jié)較輕而處罰過(guò)重，或違法情節(jié)較重而處罰過(guò)輕。如，2010年6月21日，××機(jī)場(chǎng)邊防檢查機(jī)關(guān)在對(duì)某航空公司航班的入境檢查中，發(fā)現(xiàn)有兩名乘客未辦理我國(guó)有效簽證，決定對(duì)兩名乘客各罰款人民幣2 000元，對(duì)航空公司罰款20 000元?！冻鼍橙刖尺叿罊z查行政處罰實(shí)施辦法》第4條規(guī)定:“未持出境入境證件的，阻止出境入境;有下列情形之一的，依照《中華人民共和國(guó)出境入境邊防檢查條例》第三十二條規(guī)定，按照以下標(biāo)準(zhǔn)給予處罰:(一)內(nèi)地公民入境未持出境入境證件，但有其他證明材料能夠證實(shí)本人身份的，處以1 000元以上2 000元以下罰款后，準(zhǔn)予入境……”第23條規(guī)定:“出境入境交通運(yùn)輸工具負(fù)責(zé)人未按照規(guī)定向邊防檢查站申報(bào)員工、旅客和貨物情況的，或者拒絕協(xié)助檢查，依照《中華人民共和國(guó)出境入境邊防檢查條例》第三十七條規(guī)定，分別作出以下處罰:(一)未按規(guī)定的內(nèi)容和時(shí)限向邊防檢查站申報(bào)的，處以10 000元以上20 000元以下罰款，不申報(bào)的，處以20 000元以上30 000元以下罰款……”顯然，上述邊防檢查機(jī)關(guān)對(duì)乘客和航空公司的違法行為處罰過(guò)重。

2．違反程序正當(dāng)原則

程序正當(dāng)原則，主要包含三方面內(nèi)容:一是行政公開(kāi);二是公眾參與;三是公務(wù)回避。如果法律明文規(guī)定了行政行為的期限，但行政主體在法定期限內(nèi)不做出該行為，或在法定期限以外做出行為，根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定劃歸于“違反法定程序”或“不履行法定職責(zé)”的違法類(lèi)別中。除此之外，邊防檢查人員在執(zhí)法過(guò)程中，為了逃避公眾、司法機(jī)關(guān)等的監(jiān)督，行政不公開(kāi)、不透明，可能侵犯到相對(duì)人的合法權(quán)益。有的邊防檢查人員，沒(méi)有擺正自己的執(zhí)法地位，缺乏為人民服務(wù)的態(tài)度，獨(dú)斷專(zhuān)行，可能導(dǎo)致處理結(jié)果不合理。或者，由于邊防檢查人員不足，致使某些邊防檢查人員在需要回避的環(huán)節(jié)不回避，也可能導(dǎo)致執(zhí)法結(jié)果不合理。

3．違反高效便民原則

如果法律沒(méi)有明文規(guī)定行政行為期限，或規(guī)定了一定的行為幅度，致使行政主體享有自由裁量權(quán)，而在自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)，行政主體有不正當(dāng)?shù)倪t延或不作為，這便是對(duì)自由裁量權(quán)的不合理使用。如，邊防檢查機(jī)關(guān)對(duì)旅行團(tuán)的分團(tuán)申請(qǐng)不及時(shí)回應(yīng)，對(duì)旅客的申訴控告、檢舉不予及時(shí)處理，以致造成損害，等等。上述行為，顯然違背了高效便民原則。

(二)邊防檢查執(zhí)法中行使自由裁量權(quán)存在問(wèn)題原因分析

1．邊防檢查行政執(zhí)法人員的執(zhí)法依據(jù)不明確、不統(tǒng)一

對(duì)于邊防檢查機(jī)關(guān)的行政行為，有些法律、法規(guī)只做出一些較為原則的規(guī)定。特別是程序法的缺失，使得邊防檢查機(jī)關(guān)在做出具體行政行為時(shí)有了過(guò)大的自由裁量余地，致使邊防檢查行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中較為恣意。當(dāng)法律、法規(guī)沒(méi)有對(duì)某些事項(xiàng)做出具體規(guī)定或雖有規(guī)定但缺乏操作性時(shí)，就容易導(dǎo)致對(duì)行政權(quán)力的濫用。這是與法律授權(quán)的目的和本意相違背的。

2．邊防檢查程序機(jī)制不健全

一是邊防檢查機(jī)關(guān)依然存在著重實(shí)體、輕程序的執(zhí)法現(xiàn)象。相當(dāng)部分執(zhí)法人員認(rèn)為程序的運(yùn)用給通關(guān)行政活動(dòng)造成很大的麻煩和不便，而這種觀念的存在就不同程度地反映在邊防檢查自由裁量權(quán)應(yīng)用的實(shí)踐當(dāng)中。在執(zhí)法時(shí)，有的邊防檢查人員不注意履行程序規(guī)定。

二是內(nèi)部行政程序不完善。邊防檢查機(jī)關(guān)內(nèi)部行政程序是指邊防檢查行政主體在依法行政時(shí)所應(yīng)當(dāng)遵循的邊防檢查機(jī)關(guān)內(nèi)部的有關(guān)程序。邊防檢查自由裁量的內(nèi)部行政程序中由于缺乏明確的控制范圍和控制程序，往往只是對(duì)某些裁量行為作一些原則性的規(guī)定。但是，這些規(guī)定又不具體、不詳細(xì)，缺乏量化的標(biāo)量和可操作性，造成內(nèi)部行政程序的運(yùn)行往往無(wú)章可循、無(wú)從下手，在實(shí)踐中不便操作，難以落到實(shí)處。這就造成了自由裁量權(quán)的私有化，使得邊防檢查自由裁量權(quán)不能得到科學(xué)的規(guī)范。

3．邊防檢查自由裁量權(quán)監(jiān)控機(jī)制不完善

孟德斯鳩有一段經(jīng)典論述:“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直遇到有界限的地方才休止?！币虼?，如果我們可以對(duì)邊防檢查自由裁量權(quán)加以有效控制，便可以防止其被不合理使用和異化。但是，在我國(guó)邊防檢查自由裁量權(quán)行使中存在的問(wèn)題之一就是授權(quán)過(guò)渡而控權(quán)乏力。迄今為止，邊防檢查自由裁量權(quán)的透明度不夠，裁量的過(guò)程、依據(jù)、結(jié)果不公開(kāi)，司法合理性審查標(biāo)準(zhǔn)不明確，使得合理性審查難以實(shí)施。

從內(nèi)部控制機(jī)制來(lái)看，對(duì)邊防檢查自由裁量權(quán)的控制職責(zé)分工不明，重事后追懲，輕事先預(yù)防，缺乏整體性。第一，內(nèi)部控制職責(zé)分工不明，缺乏協(xié)調(diào)性。由于邊防檢查行使自由裁量權(quán)主體之間缺乏聯(lián)系和溝通，沒(méi)有形成一個(gè)嚴(yán)密有序、分工合理、協(xié)調(diào)互動(dòng)、運(yùn)行高效的整體，使得控制工作難免存在“交叉帶”和“空白帶”，從而削弱了內(nèi)部控制機(jī)制的整體效能，導(dǎo)致了控制機(jī)制弱化。第二，內(nèi)部控制過(guò)程不完整，重事后追懲輕事先預(yù)防，缺乏整體性。只有事前控制、事中控制和事后控制三種方式有機(jī)結(jié)合，全方位進(jìn)行，才能取得較好的控制效果。但是，我國(guó)邊防檢查機(jī)關(guān)的內(nèi)部控制方式較單一，長(zhǎng)期以來(lái)將控制工作的重點(diǎn)放在“查錯(cuò)糾偏”上，偏重于追懲性的事后監(jiān)督。一旦問(wèn)題發(fā)生了，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生了危害或不良影響，給國(guó)家和人民利益造成了損失，才進(jìn)行查處和懲罰，而忽略了行政行為發(fā)生前的預(yù)防和行政行為過(guò)程中的控制。如果“事先基本沒(méi)有控制，事中基本難以控制”的狀況不得到糾正，那么事后控制其實(shí)不能算是真正意義上的控制。

4．部分邊防檢查行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高

目前，邊防檢查執(zhí)法隊(duì)伍還存在著一定問(wèn)題，部分邊防檢查行政執(zhí)法人員自身素質(zhì)不高，責(zé)任心不強(qiáng)，業(yè)務(wù)能力不足。個(gè)別邊防檢查行政執(zhí)法人員始終把自己擺在管理者的位置上，沒(méi)有在思想上樹(shù)立執(zhí)法為民的服務(wù)意識(shí)。部分邊防檢查行政執(zhí)法人員知識(shí)技能結(jié)構(gòu)單一，法律知識(shí)欠缺，對(duì)邊防檢查工作中有關(guān)法律問(wèn)題認(rèn)識(shí)不清，不依照法定程序執(zhí)法，業(yè)務(wù)能力較差。部分邊防檢查行政執(zhí)法人員職業(yè)道德較差，法律意識(shí)淡薄，甚至個(gè)別人玩忽職守，以權(quán)謀私，貪贓枉法，在侵害行政相對(duì)人利益的同時(shí)，嚴(yán)重?fù)p害了法律的嚴(yán)肅性和邊防檢查機(jī)關(guān)的形象。

四、邊防檢查自由裁量權(quán)的完善建議

(一)完善邊防檢查自由裁量權(quán)的程序制度

邊防檢查自由裁量權(quán)的運(yùn)行狀態(tài)表明，其出現(xiàn)負(fù)效應(yīng)是因?yàn)椴话搭A(yù)先設(shè)置的方式、方法、步驟運(yùn)行。“行政程序是為行政權(quán)力運(yùn)行設(shè)置的一種安全裝置”［6］，行政程序能更好地保障邊防檢查自由裁量權(quán)這個(gè)“實(shí)體”權(quán)力的合理性運(yùn)作，將它納入公正、公平的軌道中。完善程序立法，就能從方式、期限、步驟等方面對(duì)邊防檢查行政自由裁量權(quán)進(jìn)行控制，使行政自由裁量有章可循。作為客體的行政相對(duì)人有權(quán)要求邊防檢查人員按法定執(zhí)法程序行使自由裁量權(quán)，同時(shí)可以對(duì)邊防檢查自由裁量權(quán)的合理性進(jìn)行監(jiān)督。為此，在我國(guó)邊防檢查實(shí)踐過(guò)程中，有必要制訂切實(shí)可行的行政程序。借鑒別國(guó)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，健全邊防檢查自由裁量權(quán)的程序機(jī)制，應(yīng)完善信息公開(kāi)制度、告知制度、行政教示制度、聽(tīng)證制度、職能分離制度等。

(二)加強(qiáng)對(duì)邊防檢查自由裁量權(quán)的司法審查

根據(jù)《行政訴訟法》第5條規(guī)定，人民法院也只能對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。至于邊檢機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)作出邊防檢查行政行為是否適當(dāng)應(yīng)由邊檢行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定，法院不能代替邊檢行政機(jī)關(guān)作出決定。但是，這并不意味著人民法院對(duì)自由裁量權(quán)就無(wú)法進(jìn)行司法監(jiān)督。如前所述，邊檢機(jī)關(guān)所擁有的自由裁量權(quán)滲透到作出具體行政行為的各個(gè)階段，其表現(xiàn)形式主要有濫用職權(quán)、拖延履行法定職責(zé)、行政處罰顯失公正等。而邊防檢查自由裁量權(quán)的違法與不當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)形式?jīng)]有差別，他們之間的差別主要在于錯(cuò)位程度不同。但是，對(duì)于人民法院來(lái)說(shuō)，違法的行政自由裁量與不當(dāng)?shù)男姓杂刹昧康姆珊蠊麉s有著本質(zhì)的不同。一旦被人民法院認(rèn)定為違法，該邊檢行政行為就將被撤銷(xiāo);如果認(rèn)定為不當(dāng)，法院將尊重邊防檢查行政行為人的自由裁量權(quán)，判決維持原邊檢行政行為。當(dāng)前，在我國(guó)大力加強(qiáng)社會(huì)主義民主和法制建設(shè)的背景下，人民法院應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮審判職能作用。一方面，人民法院要嚴(yán)格依法辦案，既要保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，又要維護(hù)和監(jiān)督邊防檢查機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，克服畏難思想和無(wú)原則的遷就。另一方面，人民法院要完善司法建議權(quán)，對(duì)于那些確實(shí)以權(quán)謀私者或者其他違法違紀(jì)者，人民法院無(wú)法通過(guò)行政訴訟予以糾正的，應(yīng)當(dāng)以司法建議的形式向有關(guān)部門(mén)提出，以維護(hù)國(guó)家和人民的利益。

(三)提高邊防檢查執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)

邊防檢查執(zhí)法人員素質(zhì)的高低，直接關(guān)系到行使自由裁量權(quán)的準(zhǔn)確度。因此，要想從根本上改善邊防檢查執(zhí)法狀況，防止邊防檢查自由裁量權(quán)的不合理使用，就必須全面提高邊防檢查執(zhí)法人員的思想品質(zhì)、文化素質(zhì)、業(yè)務(wù)能力等素質(zhì)。首先，必須轉(zhuǎn)變觀念，摒除以管理者、執(zhí)法者自居的觀念，牢固樹(shù)立全心全意為人民服務(wù)的思想，牢固樹(shù)立文明執(zhí)勤、熱情服務(wù)的理念，切實(shí)打牢執(zhí)法為民的思想根基。其次，加強(qiáng)思想防范工作，提高邊防檢查人員的思想政治素質(zhì)，大力培養(yǎng)和提高邊防檢查人員的思想政治素質(zhì)，從而保證邊防檢查自由裁量權(quán)運(yùn)行方向上的自制性與合理性。再次，加強(qiáng)邊防檢查人員的業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)。在邊防檢查行政執(zhí)法隊(duì)伍中開(kāi)展經(jīng)常性的業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)，增強(qiáng)邊防檢查人員的業(yè)務(wù)知識(shí)水平，使其熟練掌握邊防檢查的業(yè)務(wù)和法律法規(guī)知識(shí)。

五、結(jié)語(yǔ)

邊防檢查自由裁量權(quán)是法律授予邊防檢查機(jī)關(guān)的有力武器，同時(shí)也是一種需要控制的權(quán)力，對(duì)其進(jìn)行合理的控制和制約既是現(xiàn)實(shí)的需要，也是法律目的的要求。在改革開(kāi)放進(jìn)一步深化的時(shí)代背景下，我國(guó)的對(duì)外交流將會(huì)越來(lái)越深入、頻繁，邊防檢查機(jī)關(guān)的重要作用也將日益凸顯。作為邊防行政權(quán)力體系中至關(guān)重要的組成部分，邊防檢查自由裁量權(quán)的運(yùn)行及其合理性控制應(yīng)受到更多關(guān)注。

［1］曹巖華．邊防檢查學(xué)［M］．北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，1989．

［2］應(yīng)松年．行政法與行政訴訟法(上)［M］．北京：中國(guó)法制出版社，2008：266-268．

［3］陳立波．出入境邊防檢查的行為模式分析［J］．政法論壇，2010，(6)．

［4］［美］施瓦茨．行政法［M］．徐炳，譯．北京：法律出版社，1985：567．

［5］［英］威廉·韋德．行政法［M］．徐炳，譯．北京：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1997：55．

［6］趙永行．行政權(quán)力運(yùn)作與行政程序［J］．現(xiàn)代法學(xué)，1999，(3)．