網(wǎng)絡(luò)治理視野下的政府功能定位

程勇

（安徽大學(xué)管理學(xué)院 安徽 合肥 230601）

一、網(wǎng)絡(luò)治理理論的提出及治理主體

（一）網(wǎng)絡(luò)治理理論的提出

隨著全球化和區(qū)域一體化的推進(jìn)，傳統(tǒng)的官僚科層制和新公共管理已經(jīng)很難滿足社會發(fā)展的需求。政府失靈和市場失靈不斷凸顯，于是學(xué)術(shù)界和實(shí)踐界將目光轉(zhuǎn)向治理理論。作為對傳統(tǒng)科層制和新公共管理反思與修正的網(wǎng)絡(luò)治理理論應(yīng)運(yùn)而生。斯蒂芬.戈德史密斯(Stephen Gold-smith)和威廉.艾格斯(William D.Eggers)在《網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門的新形態(tài)》一書中詳細(xì)闡述了網(wǎng)絡(luò)治理的內(nèi)涵和優(yōu)缺點(diǎn)等相關(guān)內(nèi)容。[1]網(wǎng)絡(luò)化治理是由政府、企業(yè)、NGO及公民個(gè)人等多元主體協(xié)同共治的一種新型治理模式，強(qiáng)調(diào)治理網(wǎng)絡(luò)主體在平等自愿基礎(chǔ)上，共同處理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)。網(wǎng)絡(luò)化治理突破了科層制政府自上而下的權(quán)力運(yùn)行產(chǎn)生的機(jī)械僵化，避免了新公共管理一味市場化產(chǎn)生的橫向協(xié)調(diào)問題和對“公共性”的忽略。網(wǎng)絡(luò)化治理實(shí)現(xiàn)了組織結(jié)構(gòu)由高聳的科層制向低矮的扁平化的轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)了價(jià)值導(dǎo)向由一味追求“效率”和“分權(quán)”向更多關(guān)注公共價(jià)值的轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)了治理主體由單一的政府向多元主體的轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)了政府與其他主體的關(guān)系由“命令-服從”向“平等-協(xié)商”的轉(zhuǎn)變。

（二）網(wǎng)絡(luò)治理主體的構(gòu)成

網(wǎng)絡(luò)治理模式下，政府不再是唯一的治理主體。有能力提供公共管理和公共服務(wù)的組織及個(gè)人都可以是網(wǎng)絡(luò)化治理的主體。具體而言，主要包括以下幾個(gè)方面：

1.政府。政府與公共管理伴生。盧梭認(rèn)為，正是為了管理公共事務(wù)人們才需要過渡部分權(quán)力給城邦或政府。因此，政府是公共管理的天然主體。網(wǎng)絡(luò)化治政府的某些傳統(tǒng)的責(zé)任和職能任然是無可替代的。如對各參與治理主體之間矛盾和沖突的管理和協(xié)調(diào)，某些特定公共物品的提供。政府是整個(gè)網(wǎng)絡(luò)治理中的核心。

2.非營利組織。NGO是政府治理主體之外的主要治理主體之一，主要依靠自愿精神凝聚資源，然后參與公共事務(wù)的治理?！笆袌鍪ъ`”和“政府失靈”是NGO產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)，如環(huán)保組織、慈善捐助等組織。這類組織由于不具有行政組織的結(jié)構(gòu)，因而可以靈活高效地處理公共事務(wù)；而且這類組織往往針對具體的公共事務(wù)，具有較高的專業(yè)性。

3.企業(yè)。網(wǎng)絡(luò)化治理模式下，企業(yè)是除政府以外的主要治理主體之一。追求自身利益最大化是企業(yè)的根本動力，也就是說具有完全競爭性。傳統(tǒng)意義上的公共治理，由于具有非排他性和非競爭性，因而通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)有效治理幾乎是不可能的或是代價(jià)極為高昂的。但是隨著社會實(shí)踐的發(fā)展，企業(yè)卻越來越展現(xiàn)出其治理公共事務(wù)和提供公共服務(wù)的優(yōu)越性，其競爭性不僅可以優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量，而且可以提升供給效率。

4.公民。公民是公共事務(wù)的直接受眾，既是消費(fèi)主體也是供給主體。因而，公民有權(quán)利也有義務(wù)參與到公共事務(wù)的治理中去。傳統(tǒng)意義上，公民只能被動地接受公共服務(wù)和政府治理，根本沒有選擇公共服務(wù)的權(quán)力。但是在網(wǎng)絡(luò)化治理模式下，公民可以通過參與到一定的組織實(shí)現(xiàn)自己參與公共事務(wù)治理的權(quán)力，如志愿組織、社區(qū)組織等，但是往往是間接實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求和共享自己的能力。

綜上所述，公共治理的主體總體上可分為三大類,即政府部門、市場中的企業(yè)組織及公民社會。隨著網(wǎng)絡(luò)化治理的進(jìn)一步研究和實(shí)踐，網(wǎng)絡(luò)治理效果已經(jīng)取得的很大進(jìn)展。除政府外的各種組織已紛紛加入到社會事務(wù)的治理中來，包括國際組織、跨國企業(yè),各自發(fā)揮著自己在社會事務(wù)管理中的作用。

二、網(wǎng)絡(luò)化治理帶來的新問題

(一)網(wǎng)絡(luò)治理主體利益沖突造成治理效率低下

對于政府而言，在整個(gè)治理過程中是以提供公共物品和增進(jìn)公共價(jià)值為最高目標(biāo)，而市場中的企業(yè)組織除了承擔(dān)著提供公共物品和相應(yīng)的社會責(zé)任以外，其更多的是以追求自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展，利益最大化為價(jià)值取向。公民則更因組織或社團(tuán)性質(zhì)，人員的復(fù)雜性，不穩(wěn)定性而表現(xiàn)出治理目標(biāo)的差異性和利益目標(biāo)的多樣性。這種多元主體的不同利益訴求，造成各治理主體在合作過程中很難達(dá)成統(tǒng)一目標(biāo)，各參與主體只一味的追求自身利益最大化，而忽視其他主體，使網(wǎng)絡(luò)治理失去了原本治理理念；此外，由于權(quán)力具有擴(kuò)張性的特點(diǎn)，在實(shí)際治理過程中往往會導(dǎo)致權(quán)力的交叉與重合，這就必然會導(dǎo)致權(quán)力沖突，使治理出現(xiàn)混亂現(xiàn)象，造成治理效率低下。

(二)權(quán)責(zé)不清導(dǎo)致的問責(zé)困境

網(wǎng)絡(luò)化治理對各參與主體的要求是進(jìn)行共同治理，共同分享公共利益，同時(shí)也要共同承擔(dān)社會責(zé)任。但在實(shí)際治理過程中，由于相關(guān)法律、法規(guī)的不健全，再加上治理環(huán)境的動態(tài)性和治理問題的復(fù)雜性，使得法律很難在短時(shí)間內(nèi)對相應(yīng)主體的具體責(zé)任給出明確的規(guī)定。這就造成各治理主體的權(quán)限不清，給對相應(yīng)主體的責(zé)任認(rèn)定帶來了困難。因?yàn)闄?quán)責(zé)界限的模糊，問責(zé)主客體不明確，使得在治理過程中各治理主體轉(zhuǎn)移和推卸責(zé)任現(xiàn)象頻發(fā)，忽視整體利益，造成整個(gè)治理過程中各主體矛盾升級。這嚴(yán)重的影響了網(wǎng)絡(luò)化多元治理的效率，同時(shí)也大大削弱了各參與主體進(jìn)行合作治理的積極性。問責(zé)制度的難以推行給多元治理帶來了非常大的挑戰(zhàn)。

（三）多元主體的治理給政府提出了新的要求

在傳統(tǒng)治理模式下，政府是提供公共物品的唯一主體，由于政府對公共服務(wù)的長期壟斷，使得公民在心理上早已習(xí)慣或是更加認(rèn)定政府在治理公共事務(wù)過程中的合法性和權(quán)威性。加上網(wǎng)絡(luò)治理過程中社會問題的復(fù)雜性，很多問題都無法平等的通過協(xié)商解決，因?yàn)楣窀静徽J(rèn)可政府以外的主體權(quán)威性與合法性。網(wǎng)絡(luò)化治理雖然讓政府由治理過程中唯一的主體地位變成了治理主體之一，政府與其他各參與主體地位平等。但是并沒有減弱政府在公共事務(wù)管理中的角色，而是對政府提出了新的要求。政府首先要認(rèn)識到自己在治理地位上的變化，明確自己與其他各主體之間的關(guān)系；遇事要多采納其他主體的建議和想法，不能再以強(qiáng)制性手段去解決問題；更重要的是要重新定位自己在合作治理中的角色，幫助其他主體共同進(jìn)行公共事務(wù)的治理，激發(fā)各參與主體共同治理的積極性。

三、網(wǎng)絡(luò)治理環(huán)境下政府責(zé)任的重新定位

網(wǎng)絡(luò)治理過程中，各治理主體不同的利益訴求以及由權(quán)責(zé)界限不清導(dǎo)致的問責(zé)困境等問題給多元主體的合作治理帶來了極大的挑戰(zhàn)。政府作為人們心目中的權(quán)威主體應(yīng)該要重新定位自己在網(wǎng)絡(luò)治理過程中的角色，激發(fā)各治理主體的積極性，提高合作治理的效率。

首先，政府應(yīng)該提高其工作人員的素質(zhì)水平。政府人員的素質(zhì)水平直接影響到整個(gè)政府的運(yùn)行效率。高素質(zhì)的政府人員是政府有效運(yùn)行的重要保證。網(wǎng)絡(luò)化的治理需要高素質(zhì)的政府人員，公共事務(wù)的治理是要靠人去行動的，政策再好，如果沒有合適的人去執(zhí)行，也就達(dá)不到治理的效果。因此，加強(qiáng)政府人員的素質(zhì)教育，提高他們的素質(zhì)水平對于提高網(wǎng)絡(luò)治理效率具有重要的意義。

其次，政府應(yīng)該加強(qiáng)各治理主體間的信任。碎片化的社會環(huán)境下需要社會各主體聯(lián)合行動，互相合作。網(wǎng)絡(luò)治理中，各主體都擁有著自己的所屬資源，因此他們具備獨(dú)立的行動能力，有著自己的話語權(quán)。為了實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)治理目標(biāo)，政府必須完善相關(guān)法律法規(guī)，對各主體權(quán)利的行使進(jìn)行有效的監(jiān)督。這里的監(jiān)督除了包括政府對其他主體權(quán)利的監(jiān)督，同時(shí)也包括其他主體對政府的監(jiān)督。只有在互相監(jiān)督的環(huán)境下，各主體才能互相信任，才能進(jìn)行有效的治理，提高治理效率。

最后，完善公共責(zé)任制。隨著政府從“無限責(zé)任”向“有限責(zé)任”的轉(zhuǎn)移，政府將部分責(zé)任轉(zhuǎn)移給了非政府組織和企業(yè)。為了避免整體利益與局部利益、公共利益與私人利益的沖突和摩擦，防止這些非政府組織在進(jìn)行公共事務(wù)管理過程中濫用職權(quán)，浪費(fèi)資源。政府必須對其進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范?？梢越梃b香港廉政公署的做法。他們要求企業(yè)界制定與政府通用的法律法規(guī)和相連接的服從規(guī)范，并免費(fèi)為團(tuán)體和個(gè)人提供誠信審計(jì)。[2]為確保公民能夠及時(shí)的得到公共服務(wù)，政府應(yīng)該不斷完善公共審計(jì)職能，提高非政府組織的責(zé)任意識。

四、網(wǎng)絡(luò)治理視角下完善我國政府職能轉(zhuǎn)變的路徑

在網(wǎng)絡(luò)治理視角下，要想真正實(shí)現(xiàn)政府的職能轉(zhuǎn)變，提高多元主體協(xié)作治理的效率，僅僅從理念上認(rèn)識到以政府為主導(dǎo)的責(zé)任體系還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，只有在實(shí)踐中的責(zé)任履行才能真正體現(xiàn)政府在多主體共同治理中的真實(shí)效用。

（一）轉(zhuǎn)變理念，由“無限政府”到“有限政府”

在網(wǎng)絡(luò)多元化治理環(huán)境下，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，不應(yīng)該再扮演“全能政府”的角色，應(yīng)該樹立“有限政府”理念，這是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的根本性前提?！?996年世界發(fā)展報(bào)告一一從計(jì)劃到政府》中提出:“從計(jì)劃向市場過渡要求大規(guī)模的革新政府。政府應(yīng)從什么都做,什么都做不好,轉(zhuǎn)變?yōu)樯僮鲆恍?做好些”,提倡建立“有限政府”。[3]建立“有限政府”，一方面是政府使用權(quán)力的有限性。政府及其工作人員要端正自己的思想。極力抵制由封建社會形成的“官本位”思想，摒棄那種握著無限的權(quán)利，永遠(yuǎn)高高在上的姿態(tài)。政府應(yīng)該要保證公共權(quán)力的合法使用。對此，政府應(yīng)該從真正意義上做到把部分權(quán)力轉(zhuǎn)移給市場或企業(yè)等非政府組織。并將各自承擔(dān)的責(zé)任具體化，建立監(jiān)督機(jī)制。這樣即便于管理又可以提高非政府組織的積極性。另一方面是政府職能的有限性。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，社會問題變得越來越復(fù)雜，單靠政府一方已經(jīng)不能滿足人們?nèi)找嬖鲩L的需求。社會需要更多的參與方進(jìn)行公共事務(wù)的管理和公共服務(wù)的提供?！坝邢拚钡慕?，不僅可以鼓勵(lì)市場中的企業(yè)組織和公民社會進(jìn)行自主管理還可以為其提供廣闊的發(fā)展空間。更重要的是，政府可以集中精力，加強(qiáng)自身能力建設(shè)，更好的發(fā)揮政府職能，更好的為人民服務(wù)，提高公共服務(wù)質(zhì)量。

（二）加強(qiáng)相關(guān)法律建設(shè)，規(guī)范網(wǎng)絡(luò)化治理中政府行為

隨著社會的迅速發(fā)展，新的公共問題不斷出現(xiàn)，原有的法制法規(guī)已經(jīng)不能滿足當(dāng)前的需要了。除了內(nèi)容上過于原則化、缺乏科學(xué)根據(jù)之外，最主要的是沒有具體、客觀的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不具有實(shí)際操作性。隨著網(wǎng)絡(luò)治理多元主體的參與，政府職能出現(xiàn)了新的轉(zhuǎn)變，迫切需要制定新的法律法規(guī)對其管理行為和行政活動進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督，便于為各參與主體進(jìn)行合作治理創(chuàng)造一個(gè)和諧運(yùn)轉(zhuǎn)的環(huán)境。首先，在制定新的相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，要避免之前的原則性條文，要有具體的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。明確對違法行為行政處罰的規(guī)定,對行政人員違法失職行為的性質(zhì)、程度、后果及承擔(dān)責(zé)任的范圍進(jìn)行進(jìn)一步的具體化,使責(zé)任追究的主體和對象及責(zé)任追究的程序和處置方法進(jìn)一步明朗化,從而避免抽象性和不可操作性。[4]在多元主體治理環(huán)境下，明確政府的責(zé)任范圍，對增強(qiáng)其他治理主體合作的信心和積極性具有重要意義。其次，在執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，一要明確具體執(zhí)法主體、執(zhí)法機(jī)構(gòu)，弄清楚執(zhí)行權(quán)力的歸屬問題是對整個(gè)執(zhí)行活動的有效保障。因?yàn)?，多元治理格局下，治理主體太多，容易出現(xiàn)多頭執(zhí)法現(xiàn)象；二要健全執(zhí)行程序，保證執(zhí)行活動法制化，合理化。對執(zhí)行活動的每一個(gè)階段，包括執(zhí)行前的準(zhǔn)備階段，執(zhí)行的實(shí)施階段、執(zhí)行后的總結(jié)都要進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，以便執(zhí)行活動的順利完成；三是強(qiáng)化執(zhí)行主體的責(zé)任，為了保證整個(gè)執(zhí)法系統(tǒng)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，強(qiáng)化執(zhí)行主體的責(zé)任顯得非常重要。為了避免部分執(zhí)行主體在執(zhí)行過程中出現(xiàn)履責(zé)不到位或失責(zé)現(xiàn)象，影響執(zhí)法活動效果，有必要制定相應(yīng)的懲罰條例，以示警惕。

(三)加強(qiáng)問責(zé)體制建設(shè)

網(wǎng)絡(luò)治理背景下，由于合作主體多元化的出現(xiàn)，加上公共事務(wù)的復(fù)雜性，使得問責(zé)體制的建立顯得尤其困難。無論是問責(zé)主體、問責(zé)客體還是問責(zé)內(nèi)容都發(fā)生了很大的變化。網(wǎng)絡(luò)化多主體治理格局不僅對我國傳統(tǒng)的問責(zé)體制提出了新的要求，同時(shí)還對政府的協(xié)調(diào)能力和應(yīng)變能力帶來了莫大的挑戰(zhàn)。多主體合作治理是一個(gè)極其復(fù)雜的過程，只有在責(zé)任清晰，互相信任的基礎(chǔ)上，合作才能長久進(jìn)行。政府作為整個(gè)網(wǎng)絡(luò)治理過程中的核心主體，同其他參與主體即是合作者，又是各治理主體的利益協(xié)調(diào)者。因此為了使整個(gè)網(wǎng)絡(luò)治理活動順利的進(jìn)行，有效的進(jìn)行公共物品和公共服務(wù)的提供，政府問責(zé)體制建設(shè)的加強(qiáng)尤為重要。

加強(qiáng)政府問責(zé)體制建設(shè)，首先要強(qiáng)化政府及其工作人員的問責(zé)意識。對政府人員進(jìn)行普遍素質(zhì)教育，加強(qiáng)問責(zé)體制培訓(xùn)，提高工作人員的職業(yè)道德。在不斷的教育中端正自己的思想思想，端正自己的態(tài)度，摒棄擁權(quán)至上的思想觀念，樹立合作平等，承擔(dān)責(zé)任的意識。問責(zé)意識的強(qiáng)化作為一種“軟性”約束，不僅對規(guī)范政府的問責(zé)行為具有積極意義，對于其他參與主體問責(zé)意識的提升也具有很大的促進(jìn)作用。其次是加強(qiáng)相關(guān)問責(zé)體制法律建設(shè)。只有在明確相關(guān)權(quán)利責(zé)任的條件下，才能有效解決問責(zé)歸屬問題。所以在制定法律時(shí)，必須要明確相關(guān)主體所擁有的權(quán)利和該承擔(dān)的責(zé)任。尤其是要注重不同主體問責(zé)體制的建立，明確誰執(zhí)行，誰監(jiān)督，保證問責(zé)體制的可操作性。確立問責(zé)處理標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)事情的性質(zhì)對責(zé)任主體做出相應(yīng)的懲罰。最后是政府人員問責(zé)救濟(jì)制度的完善。在以往的很多官員失責(zé)事件中，政府為了維護(hù)自身形象而對部分官員做出處罰過重的現(xiàn)象，失責(zé)官員會被公布辭退，對政府人員影響非常嚴(yán)重。因此，為了保障政府人員的合法權(quán)益，使其更好的為人民服務(wù)，法律要加強(qiáng)政府人員問責(zé)救濟(jì)制度的建設(shè)，保證其有正常完善的救濟(jì)途徑。

[1]諸大建,李中政.網(wǎng)絡(luò)治理視角下的公共服務(wù)整合初探[J].中國行政管理,2007(8):34

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