依法治理視域下人民調(diào)解發(fā)展向度探析

(廣東省綜合治理辦，廣東 廣州 510000)

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是中共十八屆三中全會決定的全面深化改革的總目標，［1］2“健全依法維權和化解糾紛機制”是十八屆四中全會關于全面推進依法治國決定中的一項重要要求。［2］30人民調(diào)解作為中國當代社會矛盾化解體系的重要基礎構成，作為國家治權體系外的民間治理矛盾方式，在依法治國的形勢下迎來了大好的發(fā)展良機。本文謹從依法治理的視角，對人民調(diào)解發(fā)展走勢做一探析，提出要堅定發(fā)展方向，拓闊職責內(nèi)涵，提升法治保障等觀點，不妥之處，敬請方家斧正。

一、堅定人民調(diào)解發(fā)展方向

有效解決社會矛盾，最大限度地激發(fā)社會創(chuàng)造活力，最大限度地增加和諧因素和減少不和諧因素，最大限度地化消極因素為積極因素，維護社會安定有序，是當今中國社會治理帶根本性的任務。歷史和現(xiàn)實證明，人民調(diào)解是社會治理的一項傳統(tǒng)優(yōu)勢，在化解民間矛盾糾紛、維護社會和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。在推進依法治國和社會治理現(xiàn)代化進程中，需要更加堅定人民調(diào)解發(fā)展方向，與時俱進，改革提升，日臻完善。

(一)人民調(diào)解發(fā)展得到現(xiàn)代治理理念的強力支撐?！爸卫怼?Governance)是上世紀末興起的新政治概念。在“治理”的各種定義中，筆者贊同全球治理委員會(CDD)的界定，即“各種公共的或私人的機構經(jīng)營其共同事務的諸多方式的總和”［3］27。從理論上講，治理是人類追求政治文明進步和社會發(fā)展的新思路新理念，是“治”(ruling)和“理”(managing)的結(jié)合。［4］3治理與管理相比有很大區(qū)別，管理強調(diào)管控、主體單一、運行走向是自上而下;而治理則強調(diào)多元協(xié)同，政府、社會與公民良性互動，可以是自上而下，但更多是平行的，強調(diào)法治原則、標本兼治、多方共贏。人民調(diào)解是指人民調(diào)解委員會通過說服、疏導等方法，促使當事人在平等協(xié)商基礎上自愿達成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動。人民調(diào)解委員會是依法設立的調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。人民調(diào)解遵循“在當事人自愿、平等的基礎上進行調(diào)解;不違背法律、法規(guī)和國家政策;尊重當事人的權利”等法定原則，正是作為一種社會組織“使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和”的“持續(xù)過程”，非常符合“治理”強調(diào)的民主自治、民主協(xié)調(diào)的內(nèi)涵，在推進國家治理體系和社會治理能力現(xiàn)代化進程中，將展示廣闊的發(fā)展前景。

(二)人民調(diào)解符合人類社會公正和諧發(fā)展的價值追求。人民調(diào)解不僅是中華民族“和為貴”優(yōu)秀文化精神的傳續(xù)弘揚，也是對西方國家追求公正和諧價值探索的有益借鑒。在古代中國，民間調(diào)解貫徹儒家倫理道德和民間習俗，體現(xiàn)了孔子“和為貴”、荀子“和則一、一則多力”、孟子“天時不如地利、地利不如人和”等傳統(tǒng)“和諧”思想。在西方文化中，公正和諧也是核心價值追求。畢達哥拉斯把“和諧”作為哲學的根本范疇，提出“什么是最美的——和諧”的名言，蘇格拉底闡述了“公正即和諧”的觀點，黑格爾用矛盾、差異、對立、同一等范疇深化了對“和諧”的認識;馬克思恩格斯在吸取人類寶貴精神財富基礎上創(chuàng)立了科學社會主義理論，對未來和諧社會作了科學闡述，成為我們的理論指南。到了現(xiàn)代社會，美國和歐洲發(fā)達國家都大量通過“選擇性爭議解決方式”(Alternative Dispute Resolution，簡稱ADR)來替代傳統(tǒng)訴訟，解決了九成以上的民間糾紛。［5］可以說，人類社會對和諧價值的不懈追求所創(chuàng)造的理論和實踐成果，都為人民調(diào)解在現(xiàn)代法治社會的不斷發(fā)展提供了深厚的思想淵源和豐富的方法借鑒。

(三)人民調(diào)解無愧當代社會矛盾化解的第一道防線。中國現(xiàn)代人民調(diào)解制度是在繼承民間調(diào)解優(yōu)良傳統(tǒng)基礎上發(fā)展而成的一項社會主義民主與法律制度。1953 年3 月，中央人民政府政務院頒布《人民調(diào)解委員會暫行組織通則》，第一次以行政法規(guī)形式明確了人民調(diào)解的宗旨、任務、組織、原則、紀律和工作方法。1960 年始，浙江省諸暨市楓橋鎮(zhèn)干部群眾創(chuàng)造了“發(fā)動和依靠群眾，堅持矛盾不上交，就地解決，實現(xiàn)捕人少、治安好”的楓橋經(jīng)驗，1963 年11 月毛澤東同志親筆批示“要各地仿效，經(jīng)過試點，推廣去做?！保?］1982年，人民調(diào)解制度作為人民群眾自治的重要內(nèi)容載入《中華人民共和國憲法》，同年頒布的《民事訴訟法》確立了人民調(diào)解制度與民事訴訟的關系。2010 年8 月，全國人大常委會通過并頒布《中華人民共和國人民調(diào)解法》，使人民調(diào)解正式納入法治化軌道。據(jù)統(tǒng)計，2002-2012 年，全國各級人民調(diào)解組織共調(diào)處各類矛盾糾紛5746.9 萬件，調(diào)解成功率達到96%以上。［7］可見，作為訴訟外化解社會矛盾糾紛的重要途徑，人民調(diào)解不僅把大量矛盾糾紛解決在社會基層和萌芽狀態(tài)，而且大大減輕矛盾糾紛進入司法渠道的壓力，越來越得到社會的認可和支持，是人民群眾矛盾訴求解決的首選路徑，是化解社會矛盾、維護和諧穩(wěn)定的第一道防線。

二、人民調(diào)解組織職責內(nèi)涵

在中國經(jīng)濟社會雙重轉(zhuǎn)型期，社會矛盾正呈現(xiàn)總量高位運行、頻度加快，領域擴散較廣、向度多維，主體結(jié)構多元、觸點較多，區(qū)域集聚明顯、燃點降低等特征。推進依法治理是應對矛盾凸顯形勢的根本舉措。中國當代社會矛盾化解體系主要由屬國家治權的行政調(diào)解、司法調(diào)解、仲裁調(diào)解和屬社會治權的人民調(diào)解等形式組成。在依法治理的視野下，應把人民調(diào)解委員會作為樞紐型的社會組織之一，推進其規(guī)范化、法治化發(fā)展，豐富和拓展其職能職責。

(一)化解民間矛盾糾紛。這是人民調(diào)解組織的法定職能。所謂“民間糾紛”，是指公民之間發(fā)生的以民事法律關系、社會道德關系為主要內(nèi)容的爭議或爭執(zhí)。調(diào)解依據(jù)兩種途徑，一是糾紛當事人到人民調(diào)解委員會請求調(diào)解，即當事人主動申請(口頭或書面)調(diào)解;二是調(diào)解員排查發(fā)現(xiàn)糾紛后主動及時調(diào)解。無論哪種途徑，調(diào)解員都要尊重雙方當事人的意愿和訴訟權利，不得強行調(diào)解;都要廣泛調(diào)查，以事實為依據(jù)，以法律法規(guī)、規(guī)章政策為準則，循序誘導、說服勸導，促成當事人和解并達成調(diào)解協(xié)議。

(二)排查矛盾隱患信息。這是人民調(diào)解組織的基礎工作。中國目前有人民調(diào)解組織81.1 萬個，其中村(居)調(diào)委會67.8 萬個，鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)調(diào)委會4.2 萬個，企事業(yè)單位調(diào)解組織6.5萬個，行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織2.6 萬個，［7］具有分布廣、觸角深、網(wǎng)絡大等優(yōu)勢，能夠第一時間排查掌握基層矛盾糾紛和問題隱患。各級各類人民調(diào)解組織和調(diào)解員都應強化信息意識，尤其要善于發(fā)現(xiàn)各種可能誘發(fā)重大事件、危害社會穩(wěn)定的苗頭動向，及時向當?shù)卣畧蟾?，方便政府綜合分析、研判甄別、預測評估、及時處置。

(三)推進法律道德教育。這是人民調(diào)解組織的應盡職責。法治與德治的有機結(jié)合是依法治國的基本原則，也是人民調(diào)解的重要特征。在調(diào)解糾紛時嚴格依照國家法律政策，沒有具體法律政策規(guī)定依據(jù)社會主義道德的要求處理。調(diào)解矛盾的過程，也是法律和道德宣傳教育的過程，通過以案釋法、以事議法，大力弘揚社會主義核心價值觀，弘揚中華優(yōu)良傳統(tǒng)美德，既發(fā)揮法律的規(guī)范作用，也重視發(fā)揮道德的教化作用，努力做到調(diào)解一件、教育一片，實現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。

(四)參與基層法治建設。這是人民調(diào)解組織的時代使命。建設社會主義法治國家是全面推進依法治國的總目標。人民調(diào)解組織要自覺運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，決不能以犧牲法律的權威性為代價求得矛盾的暫時或表面解決。要注意歸納帶有普遍性、傾向性、規(guī)律性的矛盾問題及解決建議，及時報告政府，便于政府了解掌握國家法律法規(guī)政策在貫徹執(zhí)行中的社情民意，不斷促進基層民主政治和法治建設深入發(fā)展，推動基層形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。

(五)促進社會平安和諧。這是人民調(diào)解工作的根本目的。平安是人民幸福安康的基本要求，也是改革發(fā)展的基本前提。人民調(diào)解組織和人民調(diào)解員都應當主動投入法治中國、平安中國建設之中，積極推進平安鎮(zhèn)街、平安村(居)、平安家庭、平安企業(yè)等平安細胞建設，深度參與“村規(guī)民約”、安全文明創(chuàng)建、民主監(jiān)督等活動，密切配合立體化社會治安防控體系建設，不斷提高為群眾解疑釋惑、化解矛盾、排憂解難的能力，有效防止民間糾紛轉(zhuǎn)化、激化為“民轉(zhuǎn)刑”案件和群體性事件，努力增進人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安。

三、提高人民調(diào)解工作法治保障

依法治國是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障。全面推進依法治理的基礎在基層，工作重點在基層。人民調(diào)解作為基層治理的重要手段，還存在調(diào)解組織發(fā)展不夠、調(diào)解員法律素質(zhì)偏低、多元化調(diào)解手段銜接不緊、社會化制度化保障不足等薄弱環(huán)節(jié)，必須運用法治思維和法治方式，以與時俱進的改革勇氣和攻堅克難的創(chuàng)新思路，拓展組織體系，創(chuàng)新體制機制，提升法治含量，夯實基層基礎。

(一)多層次構建人民調(diào)解組織體系?！度嗣裾{(diào)解法》的頒布實施，使村(居)人民調(diào)解委員會為主體的調(diào)解組織發(fā)展比較健全，在調(diào)解婚姻、鄰里等傳統(tǒng)糾紛方面發(fā)揮著有效作用。但是，社會轉(zhuǎn)型出現(xiàn)越來越多游離于譬如“單位”等傳統(tǒng)管理體制之外的“邊緣人”、“自由人”，出現(xiàn)各類熱點難點糾紛和新型矛盾，專業(yè)性極強、化解難度大，亦非傳統(tǒng)的人民調(diào)解組織所能擔當，亟待新型人民調(diào)解組織出現(xiàn)。一要在小型企業(yè)和工商戶集中的地區(qū)，在勞動爭議多發(fā)高發(fā)的產(chǎn)業(yè)工會，在民營、外資企業(yè)等，加快建設以解決勞資糾紛為主的人民調(diào)解委員會;二要在特殊行業(yè)、專業(yè)部門等建立諸如化解醫(yī)患糾紛、交通事故糾紛、環(huán)境保護糾紛、物業(yè)管理糾紛等專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解組織;三要運用市場邏輯和社會邏輯，扶植、規(guī)范非營利社會組織發(fā)展，增強其社會責任和自治功能，引導其提供多樣化的化解矛盾、社會服務等公共產(chǎn)品，發(fā)揮新型調(diào)解組織治理特定社會矛盾的獨特作用。

(二)多渠道提升人民調(diào)解員法治質(zhì)素。目前，全國有各類人民調(diào)解員433 萬余人，其中專職調(diào)解員82.9 萬，高中以上文化調(diào)解員253.6萬人。［7］這支隊伍綜合素質(zhì)的高低，直接關系到調(diào)解工作的水平和質(zhì)量。隨著人民群眾法律知識的增多、維權意識的增強，特別需要不斷提高調(diào)解員的法治素質(zhì)。一是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)配備專職調(diào)解員，有條件的可根據(jù)實際需要通過政府購買在村居配備專職調(diào)解員。二是不斷改善優(yōu)化調(diào)解隊伍的知識結(jié)構。組建以律師或退休警官、法官、檢察官等政法工作人員為主體的志愿者隊伍，聘請黨代表、人大代表、政協(xié)委員擔任兼職調(diào)解員或法律顧問。三是堅持推選與聘任、專職與兼職相結(jié)合，不斷拓寬專業(yè)調(diào)解員選任渠道，通過政府購買服務、社團出資、建立激勵機制、建立調(diào)解專家數(shù)據(jù)庫等，提高專業(yè)化、社會化、職業(yè)化水平。四是加強教育培訓和隊伍建設。重點抓好思想政治建設、法治素質(zhì)建設和調(diào)解委員會領導班子建設，努力建設一支政治堅定、業(yè)務精通、作風優(yōu)良、公道正派的調(diào)解員隊伍。

(三)多元化構筑聯(lián)動調(diào)解工作機制。建立健全多元化糾紛解決機制，是現(xiàn)代社會治理中加強聯(lián)動合作與理性協(xié)同的一個重要特征。近年來，廣東省對基層原有治理資源存量進行重新配置，在全省121 個縣(市區(qū))、1603 個鎮(zhèn)(街)、25779 個村(居)以及5500 個規(guī)模企業(yè)建立綜治信訪維穩(wěn)工作中心(站)，其中的矛盾糾紛聯(lián)調(diào)機制是其創(chuàng)新的最大亮點:一是形成資源整合優(yōu)化的實操平臺，加強了司法行政與法院、公安、勞動保障、信訪等部門聯(lián)動，使人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解及其他調(diào)解有效對接、優(yōu)勢互補，提高了集約化水平;二是創(chuàng)設矛盾調(diào)解“扇形流程圖”，使人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解、司法調(diào)解緊密銜接，建立起受理群眾訴求的統(tǒng)一窗口，明確“首接”負責跟蹤到底的責任機制，規(guī)范矛盾調(diào)處的步驟流程，提高了規(guī)范化水平;三是將司法確認、法律服務、法律援助、法律宣傳等法治元素引入聯(lián)動調(diào)解渠道，不斷提高矛盾糾紛調(diào)解成功率和調(diào)解結(jié)果執(zhí)結(jié)率，提高了法治化水平。這種整合資源、構建平臺、健全機制、規(guī)范運作的創(chuàng)新模式，［8］207-217做到了對每一起群眾訴求實行流程化運作、信息化管理、全過程跟蹤的“一站式處理”，得到廣大群眾擁護，值得借鑒推廣。

(四)多渠道構建人民調(diào)解保障機制?！度嗣裾{(diào)解法》規(guī)定人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛不收取費用，但同時規(guī)定縣級以上人民政府對人民調(diào)解給予必要的支持和保障，并可表彰獎勵有突出貢獻的調(diào)解組織和調(diào)解員。在市場經(jīng)濟條件下，日益增長的調(diào)解需求與經(jīng)費保障的矛盾十分突出。應建立多途徑、多方面、多層次的經(jīng)費保障機制?？h級以上政府應依法將人民調(diào)解業(yè)務經(jīng)費、培訓經(jīng)費和表彰經(jīng)費等列入財政預算，確保劃撥到位。鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(居)委、企業(yè)等積極籌集資金，解決工作場所和工作補貼等問題。隨著社區(qū)治理模式的不斷改革，應將人民調(diào)解納入社區(qū)建設公共服務管理總體規(guī)劃，解決調(diào)解專門場所及辦公設備投入。建立政府購買社會組織公共服務、社會捐贈等保障機制，落實調(diào)解員以案定補、以獎代補等形式的補貼;探索建立矛盾糾紛化解救助基金，對弱勢群體和家庭特困的糾紛當事人予以人道救助。借鑒美國等發(fā)達國家做法，通過扶植、規(guī)范非營利社會組織發(fā)展，為基層治理提供更多的化解矛盾、社會公共產(chǎn)品，為建設社會主義法治國家、實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化注入更多活力與生機。

［1］本書編寫組.黨的十八屆三中全會＜決定＞學習輔導百問［M］.北京:黨建讀物出版社、學習出版社，2013.

［2］本書編寫組.《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》輔導讀本［M］.北京:人民出版社，2014.

［3］許海清.國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化［M］.北京:中共中央黨校出版社，2013.

［4］李侃如，胡國成，趙梅譯.治理中國——從革命到改革［M］.北京:中國社會科學出版社，2010.

［5］陳志新.關于在發(fā)展人民調(diào)解制度中吸納國外ADR成果的思考［J］.中國司法，2005，(4).

［6］周長康，張錦敏.楓橋經(jīng)驗的科學發(fā)展［M］.杭州:西冷印社出版社，2004.

［7］趙陽，曾敏.哪里有矛盾糾紛哪里就有人民調(diào)解［N］.法制日報，2012-10-30.

［8］索健元，鄧少君.強基固本新探［M］.北京:中國長安出版社，2010.