警察權(quán)益保護(hù)理論研究

(廣東警官學(xué)院，廣東 廣州 510232)

國內(nèi)理論及實(shí)務(wù)界關(guān)于警察權(quán)益保護(hù)的研究，始于上世紀(jì)九十年代。［1］2000 年后，理論界與公安實(shí)務(wù)界有關(guān)警察執(zhí)法權(quán)益保護(hù)的研究大量涌現(xiàn)，學(xué)術(shù)期刊上發(fā)表了數(shù)量頗豐的相關(guān)成果。但是，仔細(xì)研究會發(fā)現(xiàn)，盡管對警察權(quán)益保護(hù)學(xué)者和實(shí)務(wù)界的人士均有不同的認(rèn)知。

近年來，警察在執(zhí)法過程中，其人身、財產(chǎn)、精神以及其它合法權(quán)益受到不法侵害的情形時有發(fā)生，暴力襲警、暴力抗法、誣告陷害、惡意投訴、電話騷擾，對警察親屬威脅、恐嚇，甚至剝奪其生命等，這些不法侵害警察權(quán)益的行為，不僅給警察造成了巨大的心理負(fù)擔(dān)、精神壓力和一定程度的人身、財產(chǎn)損害，而且使警察的執(zhí)法權(quán)威、國家公權(quán)力的有效社會影響受到挑戰(zhàn)。因此，對我國當(dāng)前警察合法權(quán)益受侵害的現(xiàn)狀，造成這種現(xiàn)狀的諸多因素以及警察執(zhí)法權(quán)益受侵害后尋求司法及行政救濟(jì)的途徑進(jìn)行理性的分析，并在法律層面有一個合理的論證，實(shí)有必要。

一、警察權(quán)益的理論的爭議及評述

“警察權(quán)益”一詞從結(jié)構(gòu)上來看，權(quán)益是主語，警察是定語，因?yàn)榫鞂?quán)益的限定，使警察權(quán)益有了具體的范圍和特殊的內(nèi)涵。目前公安理論研究中，對警察權(quán)益這一基礎(chǔ)性概念的界定，主要有以下幾類觀點(diǎn):

(一)“執(zhí)法權(quán)益”說

該說認(rèn)為，警察權(quán)益及保護(hù)僅僅是指警察的執(zhí)法權(quán)益及其保護(hù)。而不包括警察作為公民的權(quán)利保護(hù)。警察權(quán)益保護(hù)的主要內(nèi)容包括:警察職權(quán)保護(hù);警察使用警械武器權(quán)保護(hù);警察執(zhí)法防衛(wèi)權(quán)保護(hù);警察執(zhí)法優(yōu)先權(quán)保護(hù);警察緊急避險權(quán)保護(hù);警察拒絕執(zhí)行越權(quán)指令權(quán)保護(hù);警察體息權(quán)保護(hù);警察生命健康權(quán)保護(hù);警察撫恤優(yōu)待權(quán)保護(hù);警察名譽(yù)權(quán)保護(hù);警察申訴控告權(quán)保護(hù)等。［2］6-10

該說認(rèn)為，警察權(quán)益應(yīng)該與警察作為普通公民所享有的權(quán)利嚴(yán)格區(qū)分，“公安民警的身份具有雙重性。警察首先是一個普通公民，然后經(jīng)過國家法律規(guī)定的程序成為警察，行使法律賦予的警察權(quán)，履行相應(yīng)的職責(zé)。警察的雙重身份產(chǎn)生兩種不同性質(zhì)的法律行為，并引起兩種不同性質(zhì)的法律關(guān)系。當(dāng)一名警察以特殊的執(zhí)法身份行使警察權(quán)時，其行為便為公務(wù)行為，產(chǎn)生的法律責(zé)任由其所在警察機(jī)關(guān)承擔(dān)，其權(quán)益受國家法律的特殊保護(hù);當(dāng)警察以普通公民的身份出現(xiàn)時，其實(shí)施的行為是個人行為，其法律責(zé)任由他本人承擔(dān)，其權(quán)益保護(hù)同其他普通公民無異。因此，判斷警察個體的行為是警察行為(公務(wù)行為)還是個人行為，是決定其權(quán)益是否屬于警察權(quán)益范疇的重要前提?！保?］

有學(xué)者認(rèn)為，警察權(quán)益是指警察個體即某一個特定對象在依法執(zhí)行警察公務(wù)過程中，及之后所應(yīng)依法應(yīng)有的某些特定權(quán)利?！熬鞕?quán)益”并不是一個純粹的法律概念，它應(yīng)當(dāng)是若干法定權(quán)利及內(nèi)部規(guī)章所賦予的權(quán)利的集合。警察權(quán)益以警察生存權(quán)或生命健康權(quán)為基石，同時應(yīng)當(dāng)包括生命權(quán)、司法特別保護(hù)權(quán)、傷亡撫恤權(quán)、精神損害賠償權(quán)、醫(yī)療救治權(quán)特殊保險權(quán)等六個方面。［4］

執(zhí)法權(quán)益說把警察作為普通公民依法享有并受法律保護(hù)的不容侵犯的權(quán)利排除在外，使警察權(quán)益的范圍過于狹窄和片面。雖然警察權(quán)益受侵害的情況大多發(fā)生在警察執(zhí)法過程中或執(zhí)法之后，但這并不意味著在執(zhí)法之外的場合其權(quán)益不會受到侵害?！度嗣窬旆ā返谑艞l規(guī)定:“人民警察在非工作時間，遇有其職責(zé)范圍內(nèi)的緊急情況，應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)?！边@意味著，警察必須時刻準(zhǔn)備履行其特定職責(zé)，因此，從法律規(guī)定上來看，警察的職務(wù)身份具有被動的不間斷性，其不可能以絕對單純的普通公民的身份來實(shí)施某一行為。所以，對警察權(quán)益的保護(hù)不應(yīng)該僅僅局限在對其執(zhí)法權(quán)益的保護(hù)上，否則便違背了法的公平正義的價值取向。

(二)“權(quán)利與利益”說

該說認(rèn)為，警察權(quán)益既包括警察的執(zhí)法權(quán)益，也包括警察作為公民應(yīng)享有的權(quán)利。其包括執(zhí)行公務(wù)時民警的人格不受侮辱和人身不容侵犯;民警在依法執(zhí)行公務(wù)中和執(zhí)行公務(wù)后不容受到誣告陷害，其家庭和親屬不容受到侵?jǐn)_或打擊報復(fù)。［5］

有學(xué)者將警察權(quán)益從權(quán)利來源上，區(qū)分為職務(wù)權(quán)益和民事權(quán)益。［6］職務(wù)權(quán)益又可稱為執(zhí)法權(quán)益，是指警察在依法執(zhí)行警察公務(wù)過程中以及之后所應(yīng)享有的不容侵犯的權(quán)利和為履行法定職責(zé)要求獲得一定工作條件，具體包括依法執(zhí)行職務(wù)權(quán)、依法使用武器警械權(quán)、正當(dāng)防衛(wèi)權(quán)、特別保障權(quán)(優(yōu)先權(quán)、接受教育培訓(xùn)權(quán)、裝備保障權(quán)、本人及家屬不受打擊報復(fù)誣告陷害權(quán)、傷亡撫恤權(quán))等。民事權(quán)益又可稱為個人權(quán)益，是指警察作為普通人所享有的憲法和法律賦予的公民基本權(quán)利，主要包括生命健康權(quán)、人格權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、休息權(quán)、申訴控告權(quán)、社會保障權(quán)等等。研究警察個人權(quán)益不能單純就公民權(quán)利談權(quán)利，也必須把這些權(quán)利放在警察特殊職業(yè)背景中進(jìn)行全面的考慮。

(三)“警察職業(yè)保護(hù)說”

該說認(rèn)為，“警察執(zhí)法權(quán)益”的表述存在法理上的矛盾，警察權(quán)是一種公權(quán)力，而權(quán)益則是個體獲得的利益。權(quán)利的主體一般多為公民、法人或者其他社會組織;而權(quán)力的主體則是被授予某一項(xiàng)權(quán)力的各級國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員;權(quán)利行為一般是權(quán)利主體個人意志支配下的民事行為、經(jīng)濟(jì)行為或其他法律行為;而權(quán)力行為則是代表國家行使的立法、司法、執(zhí)法和管理國家事務(wù)的公務(wù)行為;權(quán)利行使一般體現(xiàn)的是權(quán)利行使者自身的利益;而權(quán)力行使則體現(xiàn)的是國家利益，不是行使者自身的利益。因此，警察執(zhí)法權(quán)益應(yīng)當(dāng)是指國家設(shè)立警察權(quán)所追求的良好的社會公共安全秩序。如果執(zhí)法權(quán)益不是追求這一目標(biāo)，則是權(quán)力與權(quán)利關(guān)系的異化。

持該觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，首先，“警察執(zhí)法權(quán)益”概念容易導(dǎo)致對使警察權(quán)益保護(hù)的主體發(fā)生誤解;其次，“警察執(zhí)法權(quán)益”并不能完全涵蓋警察因職業(yè)原因而遭受的種種侵害。因此，將“警察權(quán)益”表述為“警察職業(yè)保護(hù)”更為科學(xué)。理由是:(1)明確警察職業(yè)保護(hù)的國家義務(wù)性，有助于完善警察職業(yè)保護(hù)立法。(2)有助于從國家層面統(tǒng)籌解決警察職業(yè)保障問題;(3)能促進(jìn)國家機(jī)關(guān)積極主動履行其保護(hù)警察;(4)有利于確處理公安機(jī)關(guān)、警察與當(dāng)事人之間的關(guān)系。［7］

筆者認(rèn)為第二種觀點(diǎn)更為合理。因?yàn)?，第一，警察雖然是國家公務(wù)員，但他來源于普通公民，具有雙重身份。根據(jù)我國憲法、法律的規(guī)定:警察具有公民的權(quán)利資格，享有普通公民應(yīng)該享有的所有權(quán)利。假如普通公民權(quán)不納入警察的合法權(quán)益，則與我國憲法和法律的規(guī)定相違背。第二，警察特殊的工作性質(zhì)，使其處于社會矛盾焦點(diǎn)，狹隘的警察權(quán)益觀既不利于警察執(zhí)法權(quán)益的保護(hù)，也不利于警察個人權(quán)益的保護(hù)，更不利于警察依法執(zhí)行職務(wù)。第三，由于我國法律的規(guī)定，使警察作為一個普通公民與作為一個執(zhí)法者的界限難于區(qū)別。根據(jù)我國《警察法》第十九條的規(guī)定:警察在工作時間之外亦有義務(wù)履行職責(zé)?？梢哉f，警察無論在任何時間、任何地點(diǎn)，只要遇上責(zé)任范圍內(nèi)的事，他就無法區(qū)分其到底扮演的是普通公民的角色還是警察的角色。所以，警察權(quán)益應(yīng)當(dāng)包括警察的職務(wù)權(quán)益和民事權(quán)益兩部分。

為了對警察執(zhí)法權(quán)益有更為全面、深入的理解和認(rèn)識，我們將從警察執(zhí)法權(quán)益的法律屬性、內(nèi)涵描述等幾方面作理性而細(xì)致的剖析:

二、警察權(quán)益屬性及其合理界定

警察權(quán)益，到底是公法上之權(quán)益抑或私法上之權(quán)益，抑或二者兼而有之?就目前學(xué)者們的研究成果來看，基本沒有對警察執(zhí)法權(quán)益的“私權(quán)”、“公權(quán)”屬性進(jìn)行區(qū)分，僅僅籠而統(tǒng)之的將警察執(zhí)法權(quán)益概括為:(1)生命健康權(quán);(2)身體權(quán);(3)名譽(yù)權(quán);(4)人格尊嚴(yán)權(quán);(5)司法特別保護(hù)權(quán);(6)傷亡撫恤權(quán);(7)獲得工作報酬權(quán);(8)接受教育培訓(xùn)權(quán);(9)休息休假權(quán)等。［8］上述對警察權(quán)益的概括，還有一個更為明顯的缺陷在于，未區(qū)分警察的“應(yīng)有權(quán)益”與“法定權(quán)益”。正是由于警察執(zhí)法權(quán)益的屬性及權(quán)益內(nèi)涵的不甚清晰，所以在現(xiàn)實(shí)中才會出現(xiàn)警察執(zhí)法“流血又流淚”的尷尬場景。

我們認(rèn)為，對警察權(quán)益的法律屬性加以明確，一是有助于對警察合法權(quán)益保護(hù)的相關(guān)法律制度的完善，提供較為充分的立法素材和立法的理論儲備;二是對于警察合法權(quán)益的侵害行為，權(quán)益受損的警察尋求司法及司法外救濟(jì)的途徑，為“一元”還“多元”劃定一個“法律邊際”。

要確定警察權(quán)益的法律屬性，首先應(yīng)當(dāng)對“警察”的內(nèi)涵有明晰的認(rèn)識。對警察的定義可謂眾說紛紜。對警察的定義和解釋，目前學(xué)術(shù)界大致有以下幾種:

(一)目的說。該說認(rèn)為，警察是“從事維持公共秩序和安全以及調(diào)查、逮捕犯罪嫌疑人或被正式指控的犯罪的市、縣或州的警官的集合體”［9］4“警察者，以直接防止公共危害，維持社會安寧秩序，指導(dǎo)民眾生活，促進(jìn)一般福利為目的，基于國家統(tǒng)治權(quán)執(zhí)法法令，并協(xié)助諸般行政之行政行為。”［10］45

這一定義方式，僅表明“警察”是一個“集合體”，僅僅是對警察組織的定義，將警察組織的單個成員排除在外。而且，這一定義方式，只是表明了警察的任務(wù)或目的，并沒有體現(xiàn)出警察的本質(zhì)特征。

(二)手段說。該說認(rèn)為，“警察是享有國家授予的在國家領(lǐng)土范圍內(nèi)使用暴力的一般權(quán)力的機(jī)構(gòu)或個人?！薄安还芫焓欠裨诰S持公共秩序，警察就是警察。”“警察的意義并不在于做什么，而在于如何做，警務(wù)是通過威脅性暴力完成的?！保?］

這一定義方式是對警察的準(zhǔn)確社會定位，突出了其暴力性的本質(zhì)。

(三)國內(nèi)通說。該說認(rèn)為，警察是指根據(jù)國家統(tǒng)治階級的意志，依靠國家暴力強(qiáng)制手段，并運(yùn)用公開的和某些特殊的手段，維護(hù)國家安全和社會秩序的一支武裝性質(zhì)的國家治安行政力量。［11］36

學(xué)術(shù)界對警察含義解釋的混亂，導(dǎo)致了公眾對警察理解的混亂。他們往往把警察置于公民和法人的對立面，認(rèn)為警察是公民自身權(quán)益的保護(hù)者而非被保護(hù)者，把警察視為獨(dú)立于公民之外的公眾權(quán)益的天然保護(hù)者。

“警察”的概念在廣義上包括公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)管理機(jī)關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察。本文中的警察特指公安機(jī)關(guān)人民警察。之所以作此概念的限縮，一是職業(yè)人數(shù)的龐大性，公安機(jī)關(guān)人民警察在數(shù)量上近200 余萬，是公務(wù)員隊(duì)伍中最大的職業(yè)群體，因此具有最廣泛的代表性。二是執(zhí)法范圍的廣泛性，相比其他部門的警察，公安機(jī)關(guān)人民警察承擔(dān)著行政執(zhí)法和刑事司法的職能，其執(zhí)法權(quán)益也最容易受到侵害，在社會轉(zhuǎn)型期的當(dāng)下中國社會研究公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法權(quán)益的保障，具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義。筆者認(rèn)為，警察是依法維持公共秩序，保護(hù)社會安寧和國家安全，增進(jìn)人民福利的行政力量。

學(xué)者們對警察的定義紛繁多樣，均不外乎將警察定位在“國家治安武裝力量”或“國家行政武裝實(shí)體”或“維護(hù)國家安全和社會治安秩序之行政行為”［12］警察的個體屬性在此被凸顯出來，這完全符合警察作為一種社會職業(yè)，參與其中的獨(dú)立個體，在承擔(dān)維護(hù)社會公序時，其獨(dú)立的法律人格仍可完整的保留。從這個意義講，將警察權(quán)益界定在“私權(quán)”的范圍是恰如其分的。但是，將警察權(quán)益僅僅界定在“私權(quán)”之上，又有失偏頗。因?yàn)榫煸谝婪ㄐ惺蛊渎殭?quán)時，雖然是以一個個獨(dú)立的個體面目出現(xiàn)，但是其個體行為的依據(jù)，則是來自國家的授權(quán)，來自于法律、法規(guī)的規(guī)定，而且其行為所謀求的利益，也非其個體私利，而是歸屬于國家，國家是警察執(zhí)法的第一“受益人”，警察在執(zhí)法中受到不法侵害，不僅使警察本人權(quán)益受損，同時也令國家利益受損，這主要表現(xiàn)為國家公權(quán)被“蔑視”，國家“公序”尤其使政治公序受到挑戰(zhàn)，因此，從此意義上講，警察執(zhí)法權(quán)益的“公權(quán)”屬性也是顯而易見的，所以，筆者認(rèn)為，警察權(quán)益就其法律屬性而言，應(yīng)系“私權(quán)”與“公權(quán)”兼而有之。

警察權(quán)益中具有“私權(quán)”性質(zhì)的權(quán)利，筆者將其概括為兩大類:一是人身權(quán)，二是財產(chǎn)權(quán)。其中，人身權(quán)又包括人格權(quán)和身份權(quán)。警察執(zhí)法中的人格權(quán)與普通公民在民事生活中享有的人格權(quán)并無二致，既包括一般人格權(quán)，也包括具體人格權(quán)。而在一般人格權(quán)中，警察的“人格尊嚴(yán)權(quán)”，在其執(zhí)法過程中不僅顯現(xiàn)的格外突出，同時也充滿了“蒼白”和“無奈”。在吉林發(fā)生的警察執(zhí)法中，被執(zhí)法相對人連抽40 個“耳光”，被抽的警察未有任何“防衛(wèi)”行為，事后有媒體進(jìn)行了全面報道，對人民警察在執(zhí)法中“罵不還口，打不還手”的表現(xiàn)大加褒揚(yáng)。［13］但我們以為，這種褒揚(yáng)更多的是在道德層面對警察的行為給予評判，而沒有將警察作為法律的執(zhí)行者，抑或作為一個普通公民其法律權(quán)益、其“人格尊嚴(yán)”在法律上應(yīng)尊重和保護(hù)的權(quán)利主體來看待。作為公民在自身權(quán)益受到不法侵害時，依《中華人民共和國刑法》享有正當(dāng)防衛(wèi)的權(quán)利，作為執(zhí)行國家法律的警察，在其權(quán)益受侵害時也有依《中華人民共和國警察法》的規(guī)定尋求保護(hù)的權(quán)利，因此，“罵不還口，打不還手”其“合法性”值得“懷疑”。

警察執(zhí)法中因執(zhí)法相對人的行為受到侵害與執(zhí)法相對人以外第三人的侵害，可否均被涵蓋?對于執(zhí)法相對人侵害警察人身及財產(chǎn)權(quán)益，應(yīng)當(dāng)包括在“警察執(zhí)法權(quán)益的內(nèi)涵”中，似無異議，但是，對執(zhí)法相對人以外的第三人侵害警察權(quán)益，鮮有學(xué)者論及。2008 年3 月1 日發(fā)生在京珠高速花都北興段三名警察在對有關(guān)常發(fā)事故路段進(jìn)行勘查、巡視時(該路段多次發(fā)生事故，警察對該路段的規(guī)劃及設(shè)置是否存在“缺陷”存有疑慮)，被一湖南藉車輛撞上，造成三名警察犧牲的嚴(yán)重后果(3·1 特大交通事故)，但該車輛并非被執(zhí)法的對象，這一惡性事故為我們探求“警察執(zhí)法權(quán)益的內(nèi)涵”提供了極具價值的素材。

(四)警察權(quán)益的內(nèi)容陳述——警察執(zhí)法中的自身權(quán)益無論人身抑或財產(chǎn)抑或精神利益當(dāng)屬題中之意，那么，警察執(zhí)法所謀求的公法利益可否被包容?我們的觀點(diǎn)是，警察執(zhí)法權(quán)益不僅包含警察自身權(quán)益，還應(yīng)當(dāng)包括警察執(zhí)法所追求的公法利益，即我們常說的“政治公序”與“經(jīng)濟(jì)公序”，唯有此，方可說明警察執(zhí)法的“正當(dāng)性”所在。

以公民權(quán)利為基礎(chǔ)和參照，鑒于警察職業(yè)和執(zhí)行警察公務(wù)的特定條件，作為具有特殊執(zhí)法身份和地位的警察，其權(quán)益內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括以下方面:(1)生命健康權(quán)?；谌说纳罡邇r值的理念，人人都享有最為重要的生命健康權(quán)，生命健康權(quán)應(yīng)當(dāng)受到法律保護(hù)，不得被任意剝奪，警察也不例外。警察對自己生命的保護(hù)，不僅是保障自己的生存，更重要的是為了保障更多人的生命財產(chǎn)安全。(2)司法特別保護(hù)權(quán)。作為普通公民的警察個體，其權(quán)益同其他公民一樣受到法律的同等保護(hù)。但被賦予特殊重要職責(zé)的警察，應(yīng)考慮國家和社會整體利益的需要，其權(quán)益又必須受到特殊法律的特別保護(hù)。違法犯罪分子對警察的侵害，其行為不僅僅是指向警察個體本身，執(zhí)法民警所代表的政府形象和執(zhí)法權(quán)威同樣受到藐視和損害。所以，對傷害警察行為的處罰，各國都作了較為嚴(yán)厲的規(guī)定。(3)人格尊嚴(yán)權(quán)。人格權(quán)是與個人的人格價值有著內(nèi)在聯(lián)系的權(quán)利，普遍受到憲法、刑法和民法等法律的保障。人格尊嚴(yán)不受侵犯，遭到侵害后也理應(yīng)獲得法律救濟(jì)。救濟(jì)方式主要有賠償損失、停止侵害、恢復(fù)名譽(yù)、消除影響和賠禮道歉等。(4)傷亡撫恤權(quán)。警察已成為和平年代最具危險性的職業(yè)群體。他們用鮮血和生命為代價，捍衛(wèi)了國家法律的尊嚴(yán)，換來了社會和百姓的安寧。根據(jù)《人民警察法》和有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定因公傷亡后，警察及其家屬享受與現(xiàn)役軍人同樣的撫恤和優(yōu)待。(5)獲得工作報酬權(quán)。根據(jù)《人民警察法》第四十條的規(guī)定，人民警察實(shí)行國家公務(wù)員的工資制度，并享受國家規(guī)定的警銜津貼和其他津貼、補(bǔ)貼以及保險福利待遇。獲得工作報酬是民警賴以生存的基礎(chǔ)，同時是行使其他權(quán)利的物質(zhì)前提。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，不能光要求民警講正義和奉獻(xiàn)，還要為其生活提供物質(zhì)保障。(6)接受教育培訓(xùn)權(quán)。根據(jù)警察工作的性質(zhì)、任務(wù)和特點(diǎn)，國家對錄用的人民警察要有計劃地進(jìn)行政治思想、法律知識和警察業(yè)務(wù)的教育培訓(xùn)。這是提高人民警察素質(zhì)和執(zhí)法水平的根本途徑，人民警察法對此作了專門規(guī)定。(7)休息休假權(quán)。我國憲法規(guī)定:“中華人民共和國勞動者有休息的權(quán)利。國家發(fā)展勞動者休息和休養(yǎng)的設(shè)施，規(guī)定職工的工作時間和休假制度。”休息權(quán)是人皆享有的一項(xiàng)不可忽視的權(quán)利，因?yàn)槿说纳頇C(jī)制決定了人必須通過休息才能恢復(fù)充沛的身心能力狀態(tài)，才能更好地生活和工作。［14］

三、警察權(quán)益受侵害的救濟(jì)途徑及制度保障的路徑

(一)警察權(quán)益遭受損害后，可以尋求多種途徑予以救濟(jì)。

1.行政救濟(jì)。警察作為國家公權(quán)力的執(zhí)行者，其因執(zhí)法而受到不法侵害，可請求國家給予相應(yīng)撫恤。1996 年11 月公安部、民政部依據(jù)《中華人民共和國警察法》和國家有關(guān)優(yōu)撫法規(guī)、政策，制定了《公安機(jī)關(guān)人民警察撫恤辦法》。該《辦法》對人民警察在執(zhí)行警務(wù)活動中致傷、致殘及犧牲的，區(qū)分不同情形給予警察本人或其配偶、近親屬一次性或定期撫恤金，對人民警察執(zhí)法中權(quán)益受損給予行政上的救濟(jì)，提供了制度保障。

對警察執(zhí)法權(quán)益的行政救濟(jì)，各地公安機(jī)關(guān)都在積極探尋更為有效、直接的方式或途徑，代表性的舉措就是籌建“維權(quán)委”或“維權(quán)辦”。到目前為止，全國有30 個省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局新成立了主要領(lǐng)導(dǎo)為主任的“維權(quán)委”，并在警務(wù)督察部門成立“維權(quán)辦”。已建立維權(quán)機(jī)構(gòu)的單位普遍制定了《公安機(jī)關(guān)維護(hù)民警執(zhí)法權(quán)益工作意見》《維護(hù)公安民警執(zhí)法權(quán)益委員會工作規(guī)則》等制度，明確了“維權(quán)委”、“維權(quán)辦”工作職責(zé)和任務(wù)分工，規(guī)范了維權(quán)案(事)件受理和處置程序。在此基礎(chǔ)上，逐步探索實(shí)施了公安民警執(zhí)法執(zhí)勤風(fēng)險評估、民警維權(quán)培訓(xùn)教育、侵權(quán)突發(fā)事件快速反應(yīng)、聘請律師法律援助、公安督察正名和受侵害民警慰問等制度措施，有的設(shè)立專門“民警維權(quán)基金”，建立民警救助“綠色通道”，將民警維權(quán)工作從事后保護(hù)向事前預(yù)防拓展、從內(nèi)部保護(hù)向社會保護(hù)拓展、從行政保護(hù)向法律保護(hù)拓展，維權(quán)工作運(yùn)行機(jī)制初步形成。

2.社會救濟(jì)。警察與保險公司訂立保險合同，在發(fā)生約定保險事宜時，可請求保險機(jī)構(gòu)依約給予保險賠付。據(jù)《經(jīng)濟(jì)晚報》(2008 年10 月30 日)報道，江西省下達(dá)400 萬元財政資金，為全省4 萬公安民警統(tǒng)一購買人身意外保險。全省在職在編公安民警可享受每人每年90 元的人身意外保險，新招公安民警均可通過相關(guān)手續(xù)辦理人身意外保險手續(xù)。根據(jù)保險協(xié)議，一線民警在執(zhí)勤執(zhí)法時因公犧牲的，最低可獲得保險公司賠付的4 萬元身故保險金;因公犧牲追認(rèn)革命烈士稱號的，最高可獲得保險公司賠付的10 萬元身故保險金。這為人民警察執(zhí)法權(quán)益的保障提供了社會救濟(jì)的途徑。

3.司法救濟(jì)。警察在執(zhí)法過程中，其代表的是國家，是國家公權(quán)力的具體實(shí)施者，在行使法定職權(quán)的過程中受到不法侵害，當(dāng)由國家給予警察相應(yīng)的補(bǔ)償，這也是基本的法理使然。但是，我國現(xiàn)行法律對請求侵害警察權(quán)益的執(zhí)法相對人給予賠償，并未作出禁止性規(guī)定，未禁止即為權(quán)利;警察執(zhí)行職務(wù)受傷，行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事賠償責(zé)任。警察也是公民，在人身權(quán)遭到侵害時，同樣應(yīng)當(dāng)?shù)玫劫r償，公民享有平等的民事權(quán)利，不應(yīng)因其是不是警察有所區(qū)別。再有，若傷害其他公民構(gòu)成傷害罪或殺人罪，被害人可以主張刑事附帶民事賠償，而被害人是執(zhí)行公務(wù)的警察時被告可以不承擔(dān)民事賠償責(zé)任，就會造成事實(shí)上的鼓勵襲警行為。筆者認(rèn)為，警察主張行為人賠償，并可以提起民事訴訟，其益處不言自明:一方面，打擊了犯罪，制裁了違法;另一方面，也使得納稅人所繳稅款得以合理使用，避免公安經(jīng)費(fèi)的不當(dāng)支出。在人身損害賠償上，公安機(jī)關(guān)、警察和其他民事主體應(yīng)一致，這也是新時期樹立警察執(zhí)法權(quán)威、維護(hù)公安機(jī)關(guān)及公安民警正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益的必然要求。［15］

(二)對警察權(quán)益的保護(hù)在制度上的做出積極的安排，是對警察權(quán)益保護(hù)最有效、最直接的保護(hù)。

1.在《中華人民共和國刑法》中增設(shè)“襲警罪”，加大對侵害警察權(quán)益的行為人的刑事處罰強(qiáng)度，使其侵害警察權(quán)益的行為成本與其企圖謀求的不法利益失衡，既懲戒行為人本人，也警戒他人“懸崖勒馬”。

在我國，2005 年曾有30 多位全國人大代表聯(lián)名建議，主張在刑法中增設(shè)“襲警罪”。他們認(rèn)為目前處罰襲警行為所使用的“妨害公務(wù)罪”，量刑幅度最高為三年有期徒刑，處罰力度明顯過輕;造成暴力傷害、殺害民警行為后果的，只能以普通的故意殺人或故意傷害罪懲處，不能體現(xiàn)保護(hù)警察執(zhí)法權(quán)的特殊需要。因此，應(yīng)當(dāng)將襲警從妨害公務(wù)罪中分離出來，單設(shè)“襲警罪”，對那些主動攻擊依法執(zhí)行職務(wù)的警察的行為予以嚴(yán)厲打擊，施以重刑，維護(hù)警察的執(zhí)法權(quán)威，樹立國家的執(zhí)法形象。在美國，警察執(zhí)法具有絕對的權(quán)威，在警察執(zhí)行公務(wù)時，任何與其身體上的接觸都被視為違法，警察有權(quán)在保護(hù)自己的前提下，對對方采取行動。這在很大程度上起到了樹立執(zhí)法權(quán)威和保障警察人身安全的作用，值得我們借鑒。

當(dāng)然，在完善襲警犯罪刑事立法的同時，還應(yīng)注意與《人民警察法》和《治安管理處罰法》中關(guān)于抗拒、阻礙依法執(zhí)行公務(wù)的人民警察的有關(guān)規(guī)定相銜接。同時單獨(dú)設(shè)立“襲警罪”，擴(kuò)大法定刑上限，可以加大法律的威懾作用，凸顯對警察執(zhí)法的特殊保護(hù)，能有效遏制襲警行為的發(fā)生。

2.在《中華人民共和國警察法》中完善對警察執(zhí)法權(quán)益保護(hù)的相關(guān)條款。《警察法》雖然專章規(guī)定了“警務(wù)保障”，但就其內(nèi)容主要是對警察機(jī)關(guān)的物質(zhì)技術(shù)保障和警察的個人工資、津貼及保險福利保障作了原則性規(guī)定，對警察執(zhí)法中受到不法侵害的法律保障則無明確規(guī)定，這一缺陷應(yīng)在《警察法》修訂時加以完善。

3.從立法上明確警察的職務(wù)防衛(wèi)權(quán)。為保障人民警察在執(zhí)法活動中的人身安全，應(yīng)當(dāng)以《關(guān)于人民警察執(zhí)行職務(wù)中實(shí)行正當(dāng)防衛(wèi)的具體規(guī)定》為基礎(chǔ)，完善警察行使職務(wù)防衛(wèi)權(quán)的具體措施。如增配非殺傷性警械、便攜式警械以及加強(qiáng)執(zhí)法中的取證手段等，以提高對不法侵害行為的應(yīng)對能力。還需要完善《國家賠償法》，明確將人民警察職務(wù)防衛(wèi)中的過當(dāng)行為所造成的損害納入國家賠償?shù)姆秶?，消除警察?shí)施正當(dāng)防衛(wèi)措施時的后顧之憂。

4.建立從優(yōu)待警的社會保障機(jī)制。從優(yōu)待警，是指各級人民政府根據(jù)警察履行職務(wù)的實(shí)際需要，以黨的方針政策和法律法規(guī)為指導(dǎo)，遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律，從組織、法律、制度以及物質(zhì)等方面優(yōu)先考慮人民警察的權(quán)益，確保警察執(zhí)法的公正與高效，并為建設(shè)規(guī)范化和專業(yè)化的警察隊(duì)伍營造良好的氛圍。從優(yōu)待警，應(yīng)當(dāng)采取以下具體措施:

一是警力保障。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，政府職能也發(fā)生了深刻變化，“大部制”的政改方案正從理論層面進(jìn)入實(shí)施階段。在這一自上而下的逐步推進(jìn)過程中，人民群眾對肩負(fù)維護(hù)社會治安任務(wù)的人民警察提出了更高的要求。而警力不足又集中表現(xiàn)為一線警力的缺乏，直接影響和制約了正常警務(wù)工作的開展。2006 年全國公安工作會議決定做出做大做強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作，調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，將精簡下來的機(jī)關(guān)工作人員充實(shí)到基層的工作部署，對強(qiáng)化一線起到了積極作用。為保持政策的連續(xù)性，今后新增警力應(yīng)主要充實(shí)基層。

二是經(jīng)費(fèi)裝備保障?！度嗣窬旆ā返谌邨l規(guī)定:國家保障人民警察的經(jīng)費(fèi)，人民警察的經(jīng)費(fèi)按照事權(quán)原則分別列入中央和地方財政預(yù)算。由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不同而導(dǎo)致各地財政狀況懸殊很大，再加上執(zhí)法條件不同，客觀上形成了經(jīng)費(fèi)保障的差異性。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的警察機(jī)關(guān)，缺乏辦公費(fèi)、辦案費(fèi)、警員工資不能足額發(fā)放、醫(yī)藥費(fèi)不能及時報銷的情況并不是個別現(xiàn)象，特別是中西部地區(qū)表現(xiàn)得更為突出。這一現(xiàn)狀需要由中央、省兩級財政用統(tǒng)籌的方法予以妥善解決，特別是警用裝備的添置和更新應(yīng)由上級財政部門專項(xiàng)列支。

三是生活保障。人民警察的武裝性質(zhì)使其工作具有突發(fā)性、對抗性、危險性、超時性的特點(diǎn)，各級人民政府應(yīng)遵循《人民警察法》規(guī)定，依照公務(wù)員的工資待遇標(biāo)準(zhǔn)，包括應(yīng)當(dāng)享受的各種津貼、補(bǔ)貼按時足額發(fā)放。據(jù)調(diào)查，隨著具有高學(xué)歷的新一代進(jìn)入警察隊(duì)伍和各項(xiàng)教育培訓(xùn)活動的開展，公安警察隊(duì)伍的整體素質(zhì)有了很大提高。但其中仍有部分老同志，雖然責(zé)任心很強(qiáng)，卻因文化水平所限，難以勝任更高職務(wù)的工作，其工資級別還比較低，需要對他們施以特殊關(guān)愛。

5.在《公安機(jī)關(guān)人民警察撫恤辦法》現(xiàn)有的“因公犧牲、傷殘給予相應(yīng)撫恤”規(guī)定的基礎(chǔ)上，還應(yīng)明確規(guī)定警察執(zhí)法中合法權(quán)益受到損害時也應(yīng)給予相應(yīng)救濟(jì);在我國現(xiàn)有法律規(guī)定中，警察執(zhí)法導(dǎo)致傷殘或死亡時，僅靠政府的救助和撫恤是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。要想更有效地解決傷殘警察的治療、生活保障等問題除了商請有關(guān)部門修改現(xiàn)行撫恤標(biāo)準(zhǔn)，提高撫恤數(shù)額外，還需動員、協(xié)調(diào)有關(guān)部門或社會公益機(jī)構(gòu)建立警察因公受傷緊急救護(hù)機(jī)制。開辟救治“綠色通道”，落實(shí)專門的醫(yī)療和保險經(jīng)費(fèi)，積極爭取社會各界的理解支持，多方爭取和籌集警察維權(quán)基金，以便及時救治受傷害警察，撫恤其家屬，避免“警察流血又流淚”現(xiàn)象的再度發(fā)生。

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