欠發(fā)達地區(qū)激發(fā)干部扎根基層長效機制問題研究——以廣東省湛江市為例

肖 任

（中共湛江市委黨校 黨建教研室，廣東 湛江 524032）

重視基層干部隊伍建設是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)。習近平同志在全國組織工作會議上提出，要建設一支宏大的高素質干部隊伍，強調“干部要深入基層、深入實際、深入群眾，在改革發(fā)展的主戰(zhàn)場、維護穩(wěn)定的第一線、服務群眾的最前沿砥礪品質、提高本領?！被鶎痈刹抗ぷ魈幵诟母锇l(fā)展穩(wěn)定的第一線，最貼近人民群眾的日常生活，是黨在農村各項方針政策的具體執(zhí)行者，是農村各項工作的組織者、指揮者，是搞好農村基層組織建設的直接責任人，也是群眾路線能否實踐好的關鍵之所在。因此，深入研究干部扎根基層艱苦創(chuàng)業(yè)的長效機制，對新形勢下做好群眾工作有著非常重大的意義。本研究以問卷調查、座談交流、實地考察等形式，湛江市為個案，進行實證研究。

一、湛江市激勵干部扎根基層機制面臨的問題

湛江市地處廣東省西南部，中國內地最南端，是中國首批沿海開放城市之一，下轄五縣（市）四區(qū)，人口785萬，2013年GDP總計2060億元。根據(jù)調研資料，湛江市干部激勵機制存在以下4個方面的問題。

1.基層環(huán)境艱苦，導致人才流失?；鶎庸ぷ髅鎻V、量大、事雜，既要宣傳貫徹黨的方針政策，執(zhí)行上級指令，又要尊重老百姓的意愿；既要改造舊環(huán)境求發(fā)展，還要維護穩(wěn)定保平安等?；鶎酉聦θ罕?，上對縣級各部門，各項指令性任務、檢查和各類考核評比檢查很多，基層干部往往是顧了這頭顧不了那頭，輕則受批評處罰，重則“一票否決”。“上面千條線、下面一根針”，紅旗黃旗、一票否決，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍背負的工作壓力，特別是一些階段性、臨時性、突擊性任務比較多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部經常是“跑斷腿，磨破嘴”。眾多的責任狀和“一票否決”，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部膽戰(zhàn)心驚，如履薄冰。與繁重的任務相對應，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構普遍缺編，少則三五個，多則二十多個。目前，湛江全市84個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政缺編784名，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制總數(shù)的19.3%，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺編9.3人。

2.基層干部社會福利保障水平低。湛江市屬欠發(fā)達地區(qū)，除了少數(shù)經濟基礎較好、財政比較殷實的鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平低，財政入不敷出，只得依附上級財政轉移支付勉強維持。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)因財力緊張，辦公生活條件落后，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公室至今沒有配上電腦，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職工還住在70年代建造的磚瓦房?！柏搨洜I”導致基層干部的福利待遇低下，到2014年6月，縣（市、區(qū)）公職人員（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員）人均年津貼補貼雖已達到3萬元，但整體收入水平明顯偏低。特別是實行鄉(xiāng)村教師津貼后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與鄉(xiāng)村教師的收入差距拉大，造成基層干部經濟困難，心理有失平衡。

3.部分基層干部對工作缺乏激情。激情是做好工作、成就事業(yè)的內在動力。一些基層干部完全沒有工作激情，對工作麻木不仁，冷淡厭煩，責任心不強，要求不高，得過且過，應付了事，馬馬虎虎，滿足于一般性常規(guī)工作任務的完成。工作紀律散漫，上班遲到早退，無所事事，隨心所欲，有的甚至在上班時間溜之大吉，玩麻將打撲克，有的干脆成伙結伴下去吃喝玩樂，胡搞亂來，敗壞了黨和干部的形象；在日常工作中，習慣按部就班，循規(guī)蹈矩，墨守成規(guī)，領導安排做啥就做啥，推一下動一下，不求有功但求無過，把工作崗位當作是度日養(yǎng)老的港灣；對事業(yè)沒有理想信念，對工作沒有目標追求，缺乏開拓創(chuàng)新精神和執(zhí)著追求激情。工作上滿足于完成日常工作，沒有向更高目標努力奮斗的動力。

4.一些干部以基層為跳板，沒有長期扎根基層的真情。在社會不良風氣的影響下，一些基層干部對扎根基層的重要性認識不到位，無法樹立為人民服務的思想，工作缺乏責任感。高高在上，脫離群眾，害怕觸及困難和矛盾，不愿深入基層下到一線，不愿調查研究，解決人民群眾的切身困難；一些基層干部不是想方設法引導農民致富奔小康，而是時時刻刻考慮自己的利益；一些基層干部對待工作不求有功，但求無過，認為只要保證在工作中不出現(xiàn)大的差錯，不給上級領導添麻煩就行了，缺少遠大的政治抱負；還有的基層干部缺乏艱苦奮斗的精神，不去主動適應農村艱苦的工作環(huán)境，不安心基層工作。再加上現(xiàn)在農村社會發(fā)展正處在一個十分重要的關口，改革、發(fā)展、穩(wěn)定中的各種矛盾、困難和問題很多，使原來的各種矛盾和問題更加錯綜復雜，一些基層干部存在避難就易、避重就輕、避實就虛的思想傾向，“事不關己，高高掛起”的消極處事態(tài)度和不敢堅持原則、不敢正視并接觸矛盾的“老好人”意識，會使這些矛盾和問題由于得不到及時的解決而長期積壓，進一步增加了解決的難度。

二、湛江市干部扎根基層存在問題的原因分析

1.政策因素：待遇保障水平低。一是政治待遇偏低。由于基層干部長期工作在基層，生活在基層，與上級領導接觸的機會少，被發(fā)現(xiàn)的機會也少，由于受領導干部職數(shù)的限制，基層干部被提拔重用的機會也相對較少，向上的空間不大。二是工資待遇不高。公務員的優(yōu)勢在于穩(wěn)定。但話又說回來，基層干部一個月2000多點的工資用來交際、趕禮、基本生活保障都不夠，更不用說有家庭后的養(yǎng)家糊口，這是大多數(shù)基層干部所擔心和思考的問題。三是工作量大。在基層，綜治維穩(wěn)、計劃生育、招商引資、生產引導、基礎建設、上傳下達、征地拆遷等等，全部都是重頭戲，一個基層干部經常要身兼兩三個人的工作量。四是工作條件艱苦，生活負擔重。農村相比城區(qū)來說，辦公環(huán)境、住宿條件、交通衛(wèi)生等方面的條件都存在缺陷。大多數(shù)鄉(xiāng)村道路崎嶇，交通不便，村戶分散，干部下鄉(xiāng)指導工作的難度大，有些基本是靠兩條腿來開展工作，經常晴天一身汗，雨天一腳泥。加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎硬件設施跟不上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作生活比在縣市區(qū)要艱苦得多，尤其是女干部的生理特殊性，有時在鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以適從。這些艱苦的工作生活環(huán)境，讓大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部暗暗叫苦。另外，年輕干部在基層工作，就要面臨著配偶就業(yè)、小孩上學和照顧家庭、贍養(yǎng)父母等方面的困難。

2.機制因素：權責不對稱。基層干部權力小而責任大，權責嚴重不對等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)承載相關職能的“七站八所”，大多是上級派出單位，實行垂直管理，權限上移，事權下放，具體工作依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為完成上級指令的“機器”，疲于應付上級“一票否決”的各種考核檢查、達標創(chuàng)收，無法集中精力抓好發(fā)展第一要務。一是執(zhí)法在部門，責任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)。如林業(yè)執(zhí)法主體在林業(yè)局，森林防火的責任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)；消防安全等審批權在公安部門，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)出了安全問題，要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責；土地違法買賣、拆除違章建筑等責任在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，執(zhí)法權卻在國土、規(guī)劃、房管等部門。二是投入靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，收益歸部門。如按照農村稅費改革政策，稅費改革以后學?；A設施投入主要依靠縣級教育部門，但是，實際上，教育負債還是依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而教師的調配權完全在縣級教育部門。三是管理靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，罰沒歸部門。如社會治安綜合治理，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責制，但有關罰沒收入都歸公安部門。這種“條塊分割”的管理體制使“權力收歸部門，責任留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是“責任無限大，權力無限小”，導致許多問題“看得見管不著，管得著的管不好”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在工作上常常是上下為難、兩頭受氣。

3.干部因素：能力素質不適。有些基層干部學歷層次相對較低，知識面較窄，又不善學習；有的土生土長在農村，眼界不夠開闊，對新觀念、新事物接受慢，缺乏競爭意識，不能適應迅速發(fā)展的社會需要，不能滿足老百姓的期望；有的憂患意識不足，缺乏開拓進取精神，“守業(yè)”思想突出，工作得過且過，安于現(xiàn)狀，消極應付，不求有功，但求無過；有的工作方法簡單，推崇基層工作“三分道理，七分蠻干”，憑經驗辦事，不愿觸及深層次矛盾，甚至明顯呈現(xiàn)“厭倦感”，工作熱情不高；有些通過公務員考試錄用進入基層隊伍的年輕干部，他們文化素質高、思想活躍，但缺乏基層工作經驗，不太會與群眾打交道，處理群體性事件和突發(fā)事件的能力顯得不足，對基層群眾的感情不夠濃烈，沒有扎根基層的勇氣和信心。由于工作繁重、待遇較低、環(huán)境較差，個人進步難以實現(xiàn)預期，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部無心扎根基層、踏實工作，許多年輕干部思“城”心切，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)當跳板，一心往縣城跑、往機關調，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員不足、人才匱乏、年齡斷層。

三、建立激發(fā)干部扎根基層的長效機制的對策

激發(fā)干部扎根基層艱苦創(chuàng)業(yè)是加強高素質干部隊伍建設、鞏固基層政權和黨的執(zhí)政地位的需要，是維護和促進農村改革發(fā)展穩(wěn)定大局的重要保障，也是廣大基層干部的強烈呼聲。因此，必須站在事關全局、事關未來的戰(zhàn)略高度，更加重視、更加關心激發(fā)干部扎根基層艱苦創(chuàng)業(yè)內生動力問題，通過實施一系列操作性、針對性強的辦法和措施，真正把基層干部的積極性和創(chuàng)造性保護好、引導好、發(fā)揮好，激勵他們扎根基層、服務基層、奉獻基層的工作熱情。

1. 強化學習培訓，大力提升基層干部的綜合素質。第一，突出思想教育，堅定理想信念。思想是行動的先導。崇高的理想信念，始終是共產黨員保持先進性的精神動力，是黨的事業(yè)興旺發(fā)達的力量源泉。習近平總書記強調：“理想信念堅定，是好干部第一位的標準，是不是好干部首先看這一條?！币虼?，一是要堅持不懈地抓好基層干部的思想教育，不斷夯實干部扎根基層的思想基礎。要用馬列主義、毛澤東思想、中國特色社會主義理論體系教育基層干部，積極引導基層干部堅定共產主義理想信念，真誠信仰馬克思主義，矢志不渝地為中國特色社會主義而奮斗。二是大力弘揚理論聯(lián)系實際的學風，不斷提高基層干部的政治素質和理論修養(yǎng)，提高運用科學理論解決實際問題的能力。三是建立常態(tài)化的思想教育機制。堅持和完善黨內組織生活制度，嚴格落實“三會一課”、黨委（黨組）中心組學習制度等，定期召開組織生活會，增強組織生活的政治性、思想性、針對性。四是不斷加大對基層干部教育培訓經費的投入，切實加強基層黨校和黨員活動室等基層干部教育培訓的載體和陣地建設，確?；鶎痈刹克枷虢逃ぷ髟鷮嵱行ч_展。增強思想教育的靈活性和針對性，大力提高教育的吸引力、親和力、滲透力。第二，突出培訓鍛煉，提高能力素質。要對基層干部實行全員培訓，大力提升基層干部的整體能力素質。一要豐富內容，增強培訓效果。要根據(jù)基層干部的工作特點和素質狀況，按“缺什么，補什么”的原則，確定不同培訓目標和內容，及時把廣大干部最希望了解的知識，最迫切需要解決的問題，列入培訓計劃，增強培訓的針對性。二要創(chuàng)新方式，提升培訓質量。采用靈活多樣的教學方法，改變傳統(tǒng)“滿堂灌”的單向封閉的課堂教學模式，綜合運用講授式、研究式、案例式、模擬式、體驗式等教學方法。積極應用現(xiàn)代遠程教育技術，充分利用電化教學、多媒體教學、遠程教學等技術手段。三要健全機制，提高培訓水平。健全考核評價制度，推行考試考核，全面考核干部的學習表現(xiàn)和效果。建立干部培訓檔案，把干部的學習表現(xiàn)、培訓情況、培訓成績等記入培訓檔案，將參訓情況作為選拔任用、考核獎懲的重要依據(jù)。

2. 提高經濟待遇，努力改善基層干部的工作條件。第一，要建立基層干部工作補貼機制。實行工資待遇向基層傾斜的政策，建立基層干部津貼制度，適當提高基層干部的工資待遇。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)距離縣城遠近分不同檔次，對基層干部發(fā)放工作補貼。因為欠發(fā)達地區(qū)的財政普遍困難，所以，建議補貼資金主要由省級財政承擔，市、縣兩級財政配套。提高基層干部的工資待遇，雖然不是要“高薪養(yǎng)廉”，但至少能解除基層干部的后顧之憂，增加他們說話辦事的“底氣”，起到穩(wěn)定人心、激發(fā)工作熱情的作用。第二，要增加基層干部的社會保險和公積金補助。據(jù)了解，目前湛江市鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員每月公積金從幾十元到一百多元不等，有的地方甚至沒有，這對于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部的后顧之憂幫助不大，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部難以安心工作的重要因素。建議適當提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部社會保險和公積金的繳費比例，有意識向基層傾斜?？梢钥紤]兩險的分級化管理，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部繳費比例適當高于機關單位干部。第三，要探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的住房保障辦法。調研顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的住房公積金水平根本無法解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的住房保障問題。因此，建議通過經濟適用房、廉租房等形式，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的住房困難問題，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部安居樂業(yè)、扎根基層。

3.提高政治待遇，激發(fā)基層干部的工作活力。第一，在干部提拔使用中，突出重視基層的導向。要注重從有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經歷的干部中選拔領導干部，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的創(chuàng)業(yè)熱情，讓干部在基層鍛煉成長，使人才向基層流動?？h黨政機關部門主要領導干部的選拔，優(yōu)先考慮在基層工作、經過基層鍛煉的干部。擔任縣黨政機關部門正職的領導干部，一般應當具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經歷；擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)股級干部一般應當具有駐村工作經歷。注重選拔使用在完成重大任務、應對重大事件中取得突出成績，以及長期在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，并取得突出成績的干部，特別優(yōu)秀的，可破格提拔。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經歷列入公開選拔加分條件。第二，制定專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構管理制度，探索適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的基層干部職務與級別設置辦法。按照《公務員法》規(guī)定的領導職務系列，不存在“股級”職務，但如果取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“股級”職級，那么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“六辦七所八站”的負責人應是什么職級呢？因此，一是建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部職務層級升格半級，由科級單位升格為副處單位。這樣，可以在內設機構中取消“股級”這一無名無份的層次。這樣，可以在一定程度上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部晉升空間小、待遇差的問題，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)的吸引力。二是要明確給鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部非領導職務待遇。與此對應，可以升格為副調研員等級。另外，要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部晉升路徑中的臺階限制。建議效仿機關單位，嚴格遵循《公務員法》和《黨政領導干部選拔任用條例》中的相關規(guī)定，有效減少晉升中的人為障礙，特別是取消股級這個職級，符合條件的，直接可以從科員升為副科。三是建議完善公務員編制辦法，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公務員編制。與之配套的是清理素質能力不強的聘用人員。這樣，可以有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)大量事業(yè)人員、聘用人員因出路無門帶來的消極工作問題，也可真正補充鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人才隊伍。第三，進一步完善基層干部合理流動機制。目前，在制度層面上關注的大多是各級領導干部之間的交流，而對于一般干部關注較少。這種狀況應當改變，因為畢竟中層及以下干部是各級政權組織的主體，他們的愿望和合理要求應當?shù)玫阶鹬睾蜐M足。特別是在一些條件艱苦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，許多干部常常是一呆就是十幾年甚至幾十年，縱然不出什么亂子，也很難長久保持積極向上的昂揚斗志。所以，當前干部交流的一個重要任務，一是要采取切實有效的措施，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部交流機制，推行“雙向交流”，選派市、縣（市、區(qū)）部門優(yōu)秀干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職；市、縣（市、區(qū)）部門領導班子出現(xiàn)空缺，優(yōu)先從鍛煉成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部選拔，促進市、縣（市、區(qū)）機關干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部合理搭配。二是開展“雙向掛職”，將表現(xiàn)突出、有發(fā)展?jié)摿Φ泥l(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部輸送到市、縣（市、區(qū)）機關“跟班學習”；選派缺乏基層工作經歷、未經過復雜局面考驗的市、縣（市、區(qū)）機關年輕干部到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村實踐鍛煉。對要交流的干部，要慎重考慮，既要廣泛聽取干部群眾的意見，又要根據(jù)本人的工作情況來確定，切實建立起鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和機關干部合理流動的機制。第四，穩(wěn)定基層年輕干部，杜絕非正常流失。要加強對新進鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員、選調生等年輕基層干部的管理，從制度上穩(wěn)定這支基層新生力量。一是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部非正常流動帶來的隊伍結構僵化問題，必須明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“流出”的工作年限，特別是要明確新進公務員隊伍的干部在基層服務的年限。二是對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部交流、調動到市、縣直單位的，建議工作年限限定為“必須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作3年以上”。3年以下者堅決不能調動。三是完善借調制度，堅決杜絕一些單位以“借調”名義長期使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政干部的現(xiàn)象。只有這樣，才能有效杜絕“渡金型”干部和防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)秀干部非正常流失的現(xiàn)象。

4. 創(chuàng)新行政管理方式，營造良好的基層創(chuàng)業(yè)環(huán)境。第一，要明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責。要反對將鄉(xiāng)鎮(zhèn)當作“萬金油”的做法，不能將很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不該管、不能管、管不了、管不好”的事不分原則的強行交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府去執(zhí)行。重點還是要明確各級政府的權責，做到權責對應。一是要貫徹黨的十八大提出的“簡政放權”的原則，從上到下簡化政府的審批權，有效減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政任務負擔。要促進治理理念的改變，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設為“服務型”政府而不是“執(zhí)行型”政府。二是要貫徹黨的十八大提出的“推進大部門制改革，健全部門職責體系”的精神，整合機關單位，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“父母官”，有效減負。當然，這一層級的改革已經超出了基層政府的權限和能力，只能在力所能及的范圍內，作內部的改革完善。三要將一些本應由縣直職能部門完成的工作任務從鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的職責范圍內剔除出來，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部能輕裝上陣，集中精力為群眾辦大事、解難事，更好地履行社會管理和公共服務職能。第二，要創(chuàng)新行政任務執(zhí)行方式。要堅決反對不分原則地搞“一票否決”來保證行政任務完成的辦法。全面清理針對鎮(zhèn)一級的各種考核評比，不屬于鎮(zhèn)職責的事項不列入考核范圍，堅決取消流于形式和不合理的考核、檢查、達標、評比活動，嚴格控制對鎮(zhèn)領導干部“簽訂責任書”和“一票否決”等事項。依據(jù)公共選擇理論，各級政府、單位也是利益主體，政治行為是一場“博弈。因此，建議在推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行行政任務時，多激勵少處罰、多溝通少指示、多配合少指派。要建立有效的行政任務激勵機制。第三，要健全事權與財權配套制度。有關資料顯示，基層政府享有40%的財政收入，卻負擔著60%的行政任務。財權與事權分離，必然造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作難開展、任務難完成。要堅持“費隨事轉”的原則，制定具體可行的經費保障制度，加大支付轉移力度。