基層服務(wù)型黨組織建設(shè)：實踐·問題·路徑——以江蘇省通州區(qū)為例

楊 玲 沈 平

（中共通州區(qū)委黨校 政治學(xué)教研室，江蘇 南通 226300）

近年來，江蘇省南通市通州區(qū)在服務(wù)型基層黨組織建設(shè)中深入推進“五位一體”黨建惠民聯(lián)動工作體系建設(shè)，將服務(wù)不斷向下延伸。全區(qū)242 個村（社區(qū)） 黨總支建立了757 個二級黨支部、2921 個黨小組、9723 個黨員中心戶（群眾示范戶）、近萬名黨員志愿者，組成的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)使基層黨組織和黨員成為百姓的主心骨、貼心人。

一、通州區(qū)基層黨組織在服務(wù)中教育引導(dǎo)群眾的實踐

（一） 密切黨群關(guān)系，以貼心的服務(wù)凝聚人

通州區(qū)深入推進“五位一體”黨建惠民聯(lián)動工作體系建設(shè)，細(xì)化夯實、拓展延伸組織架構(gòu)，以組織覆蓋推動服務(wù)從“大村向小組”延伸。第一，每個黨小組長聯(lián)系10—15 名黨員、服務(wù)150 戶群眾。他們是群眾身邊的事務(wù)代理員、形勢政策宣傳員、黨務(wù)村務(wù)監(jiān)督員、矛盾糾紛調(diào)解員和民情信息收集員。第二，每個黨員中心戶聯(lián)系服務(wù)1 個村民小組。他們在群眾中發(fā)揮示范帶頭作用，幫助群眾、引領(lǐng)群眾，健全了民情信息“收集——處理——評價——反饋”機制，全年匯總梳理群眾意見建議3.9 萬條，根據(jù)群眾點單開展便民服務(wù)16910 余次。第三，深入實施“百家單位大結(jié)對、千名干部大調(diào)研、萬名黨員大服務(wù)”工程。區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)帶頭，全區(qū)410 多名副科職以上黨員干部“包聯(lián)、包扶、包辦、包責(zé)”，每月不少于3 天時間深入村組農(nóng)戶，走訪慰問、解讀政策，互動懇談、興辦實事，全年幫扶困難群眾9598 戶，解決實際問題3555 個。通過服務(wù)入心、凝聚人心，群眾情緒在一線理順、矛盾問題在一線化解，2014 年矛盾糾紛同比下降21.5%。

（二） 努力搭建平臺，以正面的宣傳教育人

1.黨員干部著力做好政策宣傳。針對一些群眾對惠民政策認(rèn)不清、弄不明，心結(jié)解不開，疑慮抹不去的問題，通州區(qū)組織開展“我有問題問干部”、“政策宣傳普及周”等活動，3000 多名區(qū)鎮(zhèn)機關(guān)黨員干部定期到村組，用群眾聽得懂的“大白話”、“大實話”把政策語言轉(zhuǎn)換成符合民生精神的群眾語言，及時準(zhǔn)確地回答群眾普遍關(guān)注的熱點難點問題。

2.積極打造公共信息服務(wù)平臺。第一，構(gòu)建了以黨員干部現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育站點、網(wǎng)上村村通、 《時代先鋒》電視欄目為重點的學(xué)習(xí)教育平臺，以黨建手機報、通州黨建網(wǎng)、《基石》報為重點的政策解讀平臺。多樣化的新型傳播方式，群眾愛聽愛看、廣泛參與、產(chǎn)生共鳴，使黨的聲音、黨的政策、黨的主張、黨的要求“一竿子到底”。第二，依托各類信息服務(wù)平臺，全年共匯集民情信息2.3 萬條，及時處理意見建議2.25 萬條，群眾滿意率90%以上，達(dá)到了以正面、正向、正氣、正能量引導(dǎo)民意、鼓舞民心、匯聚力量的目標(biāo)。

（三） 豐富服務(wù)載體，以身邊的典型感召人

1.注重培養(yǎng)、總結(jié)推廣不同層面的先進典型和先進人物，用身邊人、身邊事影響、引導(dǎo)和帶動群眾。廣泛開展尋找“最美黨員”、“最美家庭”、“我推薦、我評議身邊好人”、“最佳睦鄰戶、最佳親情戶、最佳家園戶”等系列評比活動，全區(qū)涌現(xiàn)出一批“道德模范”、“勞動模范”、“優(yōu)秀黨員干部”等先進典型和凡人善舉的感人事跡。

2.定期舉辦“道德講堂”、“金沙講壇”。通過專題講座、圖片展覽、征文演講等形式，讓群眾講典型、評典型、學(xué)典型，持續(xù)放大“榜樣的力量”，在全社會營造崇德向善、見賢思齊的良好氛圍。

3.積極創(chuàng)新先進典型的宣傳方式。把群眾身邊的典型事跡編排成喜聞樂見的文藝節(jié)目，依托“通州之夜”、“歡樂江海行”、“通州藝苑”等深受群眾歡迎的文藝演出平臺，增強了宣傳的主動性和有效性，使先進典型的形象達(dá)到了潛移默化、潤物無聲的效果。

（四） 整合黨員干部和社會資源，以文明的力量影響人

1.著力培養(yǎng)良好社會風(fēng)尚。通州區(qū)深入開展“文明村鎮(zhèn)”、“美麗鄉(xiāng)村”、“城鄉(xiāng)結(jié)對”、“文明共建”等創(chuàng)建活動，作為全面提高群眾文明素質(zhì)的重要途徑，努力培育知榮辱、講正氣、作奉獻(xiàn)、促和諧的良好風(fēng)尚。

2.堅持黨員帶頭。在區(qū)鎮(zhèn)機關(guān)深入開展“黨員干部進社區(qū)、志愿服務(wù)作表率”活動。三年來，全區(qū)黨員干部共開展各類志愿服務(wù)980 余次，志愿服務(wù)累計時長31907 小時。通過黨內(nèi)帶動黨外，一些具有一技之長的專業(yè)人士、熱心公益的各界群眾加入到志愿服務(wù)中來，形成了“宋英奶奶愛心坊”、“螢火蟲”志愿隊、“知心姐姐”等群眾性志愿服務(wù)品牌，“人人為我，我為人人”的志愿服務(wù)理念逐步深入人心。

（五） 創(chuàng)新活動形式，以法治的理念引導(dǎo)人

1.引導(dǎo)群眾增強法制觀念，理性反映訴求需求。隨著“法潤通州”主題活動的持續(xù)開展，全區(qū)組織引導(dǎo)120 多名法律工作者進農(nóng)村、進社區(qū)、進企業(yè)，普及法律知識、解答法律疑點，引導(dǎo)群眾正確行使民主權(quán)利。2014 年以來，全區(qū)共舉辦法律公益講座122 場，開展無償法律援助267 次，營造了合理反映利益訴求的良好氛圍。

2.建立接訪下訪新常態(tài)，推行信訪積案項目化管理。鎮(zhèn)、區(qū)、園區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員每天輪值接訪，及時回應(yīng)群眾訴求。搭建“陽光信訪”網(wǎng)絡(luò)平臺，暢通網(wǎng)上信訪渠道，確保信訪人反映的問題得到及時妥善處理。

3.著力推動基層群眾自治，不斷提升基層民主決策的質(zhì)量和效率。第一，落實村級事務(wù)“四議兩公開”，推行聽證會、評議會、協(xié)調(diào)會“三會”機制。第二，在村（社區(qū)） 建立“黨員群眾說事室”、“黨代表工作室”等議事陣地，吸引群眾參與黨組織活動，監(jiān)督黨務(wù)村務(wù)，真正把惠民好事辦好、把民生實事辦實。在238 個村（社區(qū)）、1156 個非公企業(yè)全面推行黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子“公推直選”，全區(qū)村（社區(qū)） 居委會的海選、直選比例達(dá)到100%，引導(dǎo)群眾依法選出“帶頭人”，教育黨員干部增強責(zé)任感、危機感，依法規(guī)范辦事。

二、建設(shè)基層服務(wù)型黨組織實踐中需解決的問題

（一） 服務(wù)對象上：重群眾，輕黨員；重常住黨員，輕流動黨員

第一，基層黨組織的服務(wù)大多指向村、社區(qū)的常住普通居民和村民，對普通黨員，特別是一些老黨員的教育服務(wù)往往被忽視，有些地方的老黨員甚至一年過不上一次組織生活。產(chǎn)生這種現(xiàn)象，既有黨員本身不重視的問題，也有組織關(guān)心重視不夠的原因。第二，基層黨組織教育引導(dǎo)的對象不只是群眾，黨員干部也是黨組織教育引導(dǎo)的重要對象?；鶎狱h員本身就是群眾中的一員，不論是踐行黨的群眾路線，還是建設(shè)服務(wù)型基層黨組織，要達(dá)到教育引導(dǎo)群眾的目的，就要發(fā)揮基層黨員和普通群眾之間天然紐帶的作用，而不能將基層黨員與普通群眾割裂開來。第三，通州區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動黨員特別是中青年黨員存在流動數(shù)量多、流動范圍廣、流動時間長的客觀情況，不可避免地給黨組織帶來了諸如黨員去向難掌握、活動難開展、管理難落實、作用難發(fā)揮的問題，使基層黨組織的政治引領(lǐng)功能較難在這一群體身上發(fā)揮作用。

（二） 服務(wù)內(nèi)容上：重“實”輕“虛”

基層服務(wù)型黨組織擔(dān)負(fù)著服務(wù)改革、服務(wù)發(fā)展、服務(wù)民生、服務(wù)群眾、服務(wù)黨員的基本任務(wù)。而通州區(qū)無論是推進“五位一體”黨建惠民聯(lián)動工作體系、實施“百家單位大結(jié)對、千名干部大調(diào)研、萬名黨員大服務(wù)”工程，還是建立區(qū)、鎮(zhèn)、村三級便民服務(wù)直通平臺，形成了健全的網(wǎng)格體系，在服務(wù)民生、調(diào)解矛盾等方面做了大量工作，取得了顯著成效，使黨群關(guān)系進一步得以密切，這都是對群眾事務(wù)性服務(wù)，屬于務(wù)實的層面。而對群眾政治思想、黨的重大時事理論、方針政策的教育等“務(wù)虛”層面的服務(wù)力度不夠大。

（三） 基層黨組織設(shè)置不到位，服務(wù)組織單一

目前的服務(wù)組織以村、社區(qū)為主，民間的志愿者組織、企業(yè)組織等尚未普遍建立?；鶎狱h組織設(shè)置還存在著“縱不到底、橫不到邊”的情況。第一，從縱向來看，流動黨員占全區(qū)黨員總數(shù)的5%。大量流動黨員的出現(xiàn)，致使一部分黨員游離于黨組織的教育管理之外，成了“袋袋黨員”、“空掛黨員”。第二，從橫向上看，基層黨組織設(shè)置還沒有跟上時代的發(fā)展變化?；鶎狱h組織仍按照傳統(tǒng)模式建立，缺乏以產(chǎn)業(yè)基地為依托的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動區(qū)黨組織、以合作經(jīng)濟組織為紐帶的合作社黨組織、以行業(yè)協(xié)會為基礎(chǔ)的行業(yè)黨組織、以龍頭企業(yè)為支撐的村企合一黨組織等創(chuàng)新形式，難以最大限地凝聚社會各行各業(yè)的力量。

（四） 基層黨組織的功能定位和保障機制亟待解決

服務(wù)型黨組織建設(shè)要義在服務(wù)，重點在服務(wù)，難點也在服務(wù)。然而，基層往往把經(jīng)濟建設(shè)作為硬性指標(biāo)，而黨建則變成了可以“應(yīng)付”的事，出現(xiàn)了重事務(wù)性工作，輕黨建工作的問題。第一，基層黨組織的人員配備缺乏明確規(guī)定，致使黨的基層組織建設(shè)中出現(xiàn)了新的“薄弱點”。第二，從社區(qū)黨組織和“兩新”黨組織的工作現(xiàn)狀看，缺少黨建工作經(jīng)費、活動場地和工作資源。這已成為提高黨組織服務(wù)效能的瓶頸問題。第三，對各級黨組織的“一把手”進行黨的業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)不夠，致使基層黨組織的書記不懂黨建、不知如何抓黨建。

（五） 服務(wù)資源存量有待整合，增量亦需挖掘

現(xiàn)有服務(wù)活動主要是由政府為主導(dǎo)組織、執(zhí)行，例如，“百家單位大結(jié)對、千名干部大調(diào)研、萬名黨員大服務(wù)”工程；依靠區(qū)、鎮(zhèn)、村三級便民服務(wù)直通平臺為群眾提供技能培訓(xùn)、民政社保等便民服務(wù)；組建大學(xué)生村官、“五老”等宣講團。而對吸引社會力量開展志愿活動，形成諸如“螢火蟲”志愿服務(wù)隊、“宋英奶奶愛心坊”、“知心姐姐”等群眾志愿服務(wù)品牌，還須加強組織和資源整合，從而增強社會服務(wù)力量。在增量資源的挖掘上，企業(yè)和資本的服務(wù)資源尚未有效開發(fā)，亦沒有相應(yīng)的機制和政策。

三、基層黨組織在服務(wù)中加強教育引導(dǎo)功能的路徑

（一） 優(yōu)化服務(wù)內(nèi)容，整合服務(wù)資源，服務(wù)發(fā)展大局

1.在服務(wù)內(nèi)容上突出“引導(dǎo)”，以理論宣傳和文化服務(wù)凝聚人心。習(xí)近平總書記強調(diào)：“問題是時代的聲音，人心是最大的政治。推進黨和國家各項工作，必須堅持問題導(dǎo)向，傾聽人民呼聲?！碑?dāng)前，基層群眾對于通州區(qū)發(fā)展層面的宏觀問題、社會層面的中觀問題和個人層面的微觀問題，迫切需要更加深入、準(zhǔn)確、貼心的分析和解答，對理論宣傳的期望和需求越來越高。第一，各鎮(zhèn)（街道）、村黨委宣傳委員以及區(qū)委黨校教師在理論宣傳中必須提高服務(wù)意識，突出教育引導(dǎo)，把理論話語轉(zhuǎn)化為群眾話語，直觀形象、生動活潑地傳播黨的理論好聲音。第二，要善于做“看不見的宣傳”。針對黨員群眾應(yīng)學(xué)、應(yīng)知、應(yīng)會的知識與所見、所思、所想的問題，以小故事展示大道理，把旗幟鮮明的觀點隱藏在生動形象的宣傳形式中，通過理論的大眾化來達(dá)到“化大眾”的目的。第三，要推動文化惠民項目與群眾文化需求有效對接。整合基層宣傳文化、黨員教育、科學(xué)普及、體育健身等設(shè)施，建設(shè)綜合性文化服務(wù)中心。要按照地緣、業(yè)緣、趣緣，鼓勵有文體特長的黨員牽頭組建夕陽紅、老少樂、廣場舞等各類群眾文藝團隊，豐富業(yè)余文化生活，積極培育群眾健康向上的生活情趣，讓群眾在自娛自樂中實現(xiàn)自我教育、自我管理、自我提升。

2.整合執(zhí)政資源和社會資源，構(gòu)建多維立體的教育引導(dǎo)形式。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，教育、引導(dǎo)和服務(wù)群眾，當(dāng)然要靠執(zhí)政資源服務(wù)。但是，如果黨只會動用執(zhí)政資源去服務(wù)，一定會服務(wù)到?jīng)]有資源。有個基層干部說過：如果只善于用感情去服務(wù)，一定會服務(wù)到?jīng)]有感情。因此，我們需要用執(zhí)政資源撬動社會資源來共同服務(wù)。第一，加強黨員干部進社區(qū)活動力度，多做群眾需要的事，使服務(wù)活動落到實處，收到實效。第二，豐富志愿活動形式，拓寬志愿者來源，探索建立一套完整的志愿者活動考核激勵機制，形成志愿服務(wù)常態(tài)化。第三，建立機關(guān)干部和社會志愿者之間的有效溝通，促進執(zhí)政資源和社會資源之間形成雙向流動，形成多維立體的服務(wù)資源，使教育引導(dǎo)功能的發(fā)揮在基層落地生根。

（二） 建立健全保障體系，保障基層服務(wù)型黨組織教育引領(lǐng)功能的發(fā)揮

1.加強制度建設(shè)。第一，強化分類指導(dǎo)。要以“三嚴(yán)三實”教育活動為契機，制定并下發(fā)指導(dǎo)農(nóng)村、社區(qū)、機關(guān)、企事業(yè)單位基層黨組織建設(shè)的指導(dǎo)性意見，進一步明確各類基層黨組織的功能定位，不斷推進黨的基層組織建設(shè)。第二，強化考核督查。在對街道（社區(qū)）、鎮(zhèn)實施基層黨建工作目標(biāo)考核的基礎(chǔ)上，探索建立黨政“一把手”的黨建工作“問責(zé)制”；結(jié)合每年黨校教育培訓(xùn)工作，強化對“一把手”的黨建工作培訓(xùn)。同時，探索基層黨建工作進行目標(biāo)考核的內(nèi)容、辦法和途徑，建立上級黨組織經(jīng)常督促和重點檢查的督查制度。

2.加強隊伍建設(shè)。第一，探索基層黨務(wù)工作者走向職業(yè)化的道路。農(nóng)村社區(qū)是黨務(wù)工作相對薄弱的地區(qū)，應(yīng)該有更多的職業(yè)化的黨務(wù)工作者。例如，深圳龍華新區(qū)聘請了80 名職業(yè)化黨務(wù)工作者來解決這個問題，國外有職業(yè)化的黨工，值得借鑒。第二，深入開展以加強基層黨支部書記隊伍建設(shè)為內(nèi)容的“班長工程”。在推進基層干部集中培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，制定“班長工程”的實施計劃，加大培養(yǎng)和選拔的工作力度，通過各種途徑加大村級后備干部、社區(qū)專職干部的培養(yǎng)力度，重點解決好村級黨組織書記青黃不接、后繼無人的問題，以基層黨支部書記能力的增強，帶動基層黨建整體水平的提高。第三，從構(gòu)建大黨建格局的工作要求和基層黨建工作實際出發(fā)，適當(dāng)增加基層黨組織黨務(wù)干部的配備，以調(diào)動基層干部的積極性，確保做好新領(lǐng)域的黨建工作。第四，逐步完善配置基層黨務(wù)干部的機制和方法。要把基層黨務(wù)干部隊伍建設(shè)納入全區(qū)人才建設(shè)總體規(guī)劃，構(gòu)建起覆蓋不同系統(tǒng)和領(lǐng)域的基層黨務(wù)干部人才庫。

3.建立和完善黨建工作財力保障機制。要落實各級財政對基層黨建的財力支撐，通過“財政支持、黨費下?lián)?、黨員捐助、社會參與”等渠道籌措基層黨組織服務(wù)經(jīng)費，建立基層黨建專門賬戶和專項基金，按各街道（社區(qū)）、鎮(zhèn)所屬居民區(qū)、“兩新”黨組織和黨員數(shù)，明確年財政撥付黨建經(jīng)費數(shù)，為基層黨組織尤其是居民區(qū)黨組織和“兩新”組織黨組織開展工作提供經(jīng)費等保障。

（三） 創(chuàng)新基層黨組織的設(shè)置方式，實現(xiàn)基層黨組織教育引導(dǎo)群眾全覆蓋

1.創(chuàng)新村級黨組織設(shè)置，服務(wù)農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生著新的變化，高效特色農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，合作社以及行業(yè)協(xié)會大量涌現(xiàn)，為適應(yīng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和高效農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要，必須優(yōu)化農(nóng)村黨組織的設(shè)置模式，帶動農(nóng)民增收致富。第一，以產(chǎn)業(yè)基地為依托建立產(chǎn)業(yè)聯(lián)動區(qū)黨組織，促進高效特色農(nóng)業(yè)快速發(fā)展。第二，以合作經(jīng)濟組織為紐帶建立合作社黨組織，提高農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的組織化程度和農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力。第三，以行業(yè)協(xié)會為基礎(chǔ)建立行業(yè)黨組織，幫助農(nóng)民收集信息、開拓市場、規(guī)避風(fēng)險，維護農(nóng)民切身利益。第四，以農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)為支撐建立村企合一黨組織，實現(xiàn)農(nóng)村黨的建設(shè)與村企經(jīng)濟發(fā)展相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展。第五，以特色中心村為主體建立聯(lián)村黨組織，由一個產(chǎn)業(yè)強大、經(jīng)濟實力雄厚、組織堅強有力的強村帶一個或幾個弱村，實現(xiàn)共同富裕。

2.創(chuàng)新社區(qū)黨組織設(shè)置，服務(wù)居民群眾。第一，推行“一委三會”機制，在社區(qū)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，設(shè)立居民議事會和居民監(jiān)事會，推選駐區(qū)單位黨員與社區(qū)黨員群眾擔(dān)任成員，與社區(qū)居委會分別行使社區(qū)事務(wù)中的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和管理權(quán)。第二，強化黨委議事功能，暢通黨員群眾訴求表達(dá)渠道，提高為民服務(wù)水平。第三，建立社區(qū)綜合服務(wù)中心，依托街道黨工委，打造“一條龍辦理、一站式服務(wù)”社區(qū)服務(wù)平臺，為駐區(qū)單位職工和居民提供勞動保障、家政服務(wù)、養(yǎng)老托幼等便民服務(wù)。

3.創(chuàng)新非公企業(yè)黨組織設(shè)置，服務(wù)企業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展。突破傳統(tǒng)的以企業(yè)為單元的黨組織組建模式，創(chuàng)新多種方式組建綜合黨組織。第一，把非公企業(yè)按照區(qū)域、網(wǎng)格、片組分片劃區(qū)，依托骨干企業(yè)黨組織，進行區(qū)域聯(lián)建。第二，根據(jù)行業(yè)特征、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度、生產(chǎn)經(jīng)營聯(lián)系等情況，依托行業(yè)協(xié)會黨組織或產(chǎn)業(yè)鏈黨組織，進行行業(yè)歸建。第三，對分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)） 的非公企業(yè)，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)） 下設(shè)的專門黨組織，進行掛靠組建。第四，在非公企業(yè)相對集中的工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，依托園區(qū)管委會建立黨群工作站，打造服務(wù)黨員職工、助推企業(yè)發(fā)展的綜合服務(wù)平臺。依托黨群工作站，組織開展崗位練兵、技能競賽活動，引導(dǎo)黨員職工在本職崗位上爭創(chuàng)一流業(yè)績。

4.創(chuàng)新流動黨組織設(shè)置，服務(wù)務(wù)工黨員。第一，在流出地建立縣級外出務(wù)工黨員工作委員會，在流入黨員相對集中、就業(yè)地點相對固定的地區(qū)建立駐外黨組織，并將其納入流出地上級黨組織管理范圍。第二，積極探索流出地、流入地黨組織“共建共管”的聯(lián)動機制。兩地黨組織簽訂共建共管協(xié)議，共同為流動黨組織建設(shè)提供經(jīng)費、陣地等支持。第三，在流動黨組織中建立黨員教育、管理、監(jiān)督、服務(wù)、激勵“五位一體”的管理服務(wù)制度，強化黨組織服務(wù)功能，使黨組織成為外出務(wù)工黨員群眾的溫暖之家和堅強后盾。