城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的實踐與思考——以河南省濟源市為例

黃 盼

（河南省濟源市委黨校，濟源 459000）

自2005年被河南省政府確定為城鄉(xiāng)一體化試點市以來，濟源市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、就業(yè)社保等方面大膽探索，先行先試，初步實現(xiàn)了從 “二元分割”向 “一體統(tǒng)籌”的轉(zhuǎn)變，特別是在中原經(jīng)濟區(qū)上升為國家戰(zhàn)略后，濟源市進一步提出了建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)城鄉(xiāng)一體化示范市的戰(zhàn)略構(gòu)想，圍繞城鄉(xiāng)資源要素配置、土地節(jié)約集約利用、農(nóng)村人口有序轉(zhuǎn)移、行政管理體制改革等方面大膽改革創(chuàng)新，使其城鄉(xiāng)一體化建設(shè)實現(xiàn)了從試點探索到示范帶動，推動了濟源市跨越式發(fā)展，對中原經(jīng)濟區(qū)強化新型城鎮(zhèn)化引領(lǐng)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化起到了典型示范作用。

1 濟源市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的優(yōu)勢

1.1 先天稟賦優(yōu)勢

濟源市適宜建設(shè)城鄉(xiāng)一體化的稟賦特點主要體現(xiàn)在以下3個方面：一是區(qū)域面積相對較小。全市市域面積只有1931km2，在全省18個省轄市中面積最小，僅為鄭州市的1/4，駐馬店市的1/8，南陽市的1/14，是一個中等縣市的面積，因為 “小”，所以就能夠精雕細琢。二是人口分布相對集中。全市70萬人大多集中在平原地區(qū)，山區(qū)5鎮(zhèn)的總面積為1154km2，占全市面積的60%；戶籍人口只有15.2萬，僅為全市的22%。有關(guān)部門測算，隨著農(nóng)村外出務(wù)工人員的增加，山區(qū)農(nóng)村人口每年在戶籍所在地居住9個月以上的只有46%左右，按照這一口徑計算，山區(qū)5鎮(zhèn)的常年居住人口只有7萬人左右。三是發(fā)展力量相對集中。發(fā)展力量主要集中在5個街道和3個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，5個街道和3個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)周邊鎮(zhèn)經(jīng)濟總量和財政收入占全市總量的80%以上。

1.2 經(jīng)濟實力優(yōu)勢

目前，濟源市的經(jīng)濟實力已經(jīng)具備一定的比較優(yōu)勢：2012年，全市人均生產(chǎn)總值已超過1萬美元，居全省第1位；人均財政收入和財政支出分別達到6900元、7000元；城鎮(zhèn)和農(nóng)民人均收入分別達2.1240萬元、1.0648萬元，分別居全省第3位、第2位，城鄉(xiāng)居民收入比連年縮小，2012年達到2:1；城鎮(zhèn)化率達到53%，超出全省平均水平10個百分點；工業(yè)化水平達到85%以上，超出全省平均水平20多個百分點；該市是全省兩個國家級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)之一。這些都為推進城鄉(xiāng)一體化示范市建設(shè)提供了堅強保障。

1.3 基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢

多年來堅持按照 “1133”的發(fā)展思路推進城鎮(zhèn)建設(shè)，形成了 “中心城區(qū)+復(fù)合型組團+重點鎮(zhèn)”城鎮(zhèn)體系框架，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施全面改善。同時加大對新農(nóng)村建設(shè)的支持力度， “十一五”以來僅財政直接投入農(nóng)村的資金就達18億元以上，率先在全省實現(xiàn)了 “鎮(zhèn)鎮(zhèn)通”高速公路、“村村通”自來水和 “組組通”硬化路，公交車通村率達98%，標準化衛(wèi)生所、綜合文化活動中心、信息網(wǎng)點、便民超市實現(xiàn) “村村配套”。2011年以來，統(tǒng)一編制了全市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)規(guī)劃，97個新型農(nóng)村社區(qū)全部建成后，將容納全市90%以上的農(nóng)村人口。

1.4 公共服務(wù)優(yōu)勢

提高公共服務(wù)水平、促進民生改善，是城鄉(xiāng)一體化的根本目的和落腳點。近年來濟源市高度注重民生改善，教育、醫(yī)療、文化、衛(wèi)生等社會事業(yè)初步實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮，率先在全省普及了高中階段教育、免除了中等職業(yè)學(xué)校學(xué)生學(xué)費，率先在全省實現(xiàn)了醫(yī)療保障、社會養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)全覆蓋，率先在全省實施被征地居民養(yǎng)老保障制度，率先在全省為85周歲以上老年人發(fā)放敬老補貼，各項保障標準均走在全省前列，城鄉(xiāng)居民生活水平得到大幅提升，這些都為在更高層次推進公共服務(wù)均等化奠定了良好基礎(chǔ)。

1.5 精神動力優(yōu)勢

濟源是愚公移山故事發(fā)祥地，愚公移山精神是濟源的一大品牌，也是濟源人引以為自豪、薪火相傳的寶貴精神財富。愚公移山精神的內(nèi)涵就是鍥而不舍、堅忍不拔、敢闖敢試、團結(jié)奮斗。長期以來，濟源人民大力弘揚愚公移山精神，取得了經(jīng)濟社會發(fā)展的一個又一個勝利。從近年來的發(fā)展看，1988年撤縣建市，濟源在全省是比較早的；20世紀90年代初全省縣域經(jīng)濟 “十八羅漢”，濟源是其中重要一員；2007年實行省直管體制，到目前為止在全省是唯一的；推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，7個試點市中濟源是效果最明顯的。想到就要去做，想到就能做到，想好就能做好，這就是濟源人的性格，這就是濟源人的精神，這就是愚公移山精神。

2 濟源市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的總體構(gòu)想

2.1 濟源市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的指導(dǎo)思想

濟源市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的指導(dǎo)思考可以概括為：“注重一個引領(lǐng)、落實兩個堅持、突出五個著力、建立一套機制、實現(xiàn)一個目標”。 “注重一個引領(lǐng)”，就是以新型城鎮(zhèn)化為引領(lǐng)； “落實一個堅持”，就是堅持全域規(guī)劃、一體發(fā)展； “突出五個著力”，就是著力優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展布局，著力推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，著力提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，著力推動生態(tài)宜居環(huán)境建設(shè)，著力縮小城鄉(xiāng)居民收入差距； “實現(xiàn)一個目標”，就是把濟源建設(shè)成為中原經(jīng)濟區(qū)地區(qū)性中心城市和城鄉(xiāng)一體化示范市。

2.2 濟源市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的基本原則

一是堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、 “三化”協(xié)調(diào)。要堅持 “全域濟源”的理念，把城市與農(nóng)村作為統(tǒng)一整體，把新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為統(tǒng)一整體，進行科學(xué)統(tǒng)籌和謀劃，編制城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃體系，統(tǒng)一指導(dǎo)全市的發(fā)展，全面提高區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的協(xié)調(diào)程度。

二是堅持改革創(chuàng)新，先行先試。按照 “持續(xù)求進、力求先行”的總體要求，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點領(lǐng)域大膽探索、先行先試，發(fā)揮 “先行者”和 “試驗田”的作用，為全省城鄉(xiāng)一體化建設(shè)創(chuàng)造經(jīng)驗、提供借鑒。

三是堅持以人為本，民生優(yōu)先。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的出發(fā)點和落腳點是改善人民生活，要增強各項政策措施的科學(xué)性、連續(xù)性和普惠性，尊重群眾意愿，保障群眾權(quán)益，充分調(diào)動人民群眾的積極性和主動性，讓群眾成為推進城鄉(xiāng)一體化的自覺行動者和最大受益者。

四是堅持節(jié)約集約，內(nèi)涵發(fā)展。濟源地域小、空間窄，發(fā)展空間受限，回旋余地不大；同時還擔(dān)負著全省建設(shè)南太行、沿黃生態(tài)帶，構(gòu)筑生態(tài)屏障的重大責(zé)任，在產(chǎn)業(yè)選擇、項目引進等方面重重受限。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，就要推進土地向規(guī)模經(jīng)營集中、產(chǎn)業(yè)向功能區(qū)集中、農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)和新型社區(qū)集中，提高土地利用效率，走集約式新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

五是堅持發(fā)揮優(yōu)勢，彰顯特色。既要鞏固提升工業(yè)基礎(chǔ)好、城鎮(zhèn)化水平高的優(yōu)勢，也要充分挖掘山水文化資源，彰顯 “詩畫山水、靈秀濟源”特色；既要推進城鄉(xiāng)融合，更要注重保持農(nóng)村、山區(qū)應(yīng)有的特點，走出一條具有濟源特色的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新路子。

3 濟源市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的實踐途徑

3.1 優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，推進全域城鎮(zhèn)化

新型城鎮(zhèn)化是推進 “三化”協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的引領(lǐng)力量，要以新型城鎮(zhèn)化建設(shè)為切入點，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)高度融合、空間布局優(yōu)化、要素配置高效、區(qū)域特色鮮明的新型城鎮(zhèn)發(fā)展格局。重點做好以下4個方面：一要科學(xué)布局城鄉(xiāng)發(fā)展空間。要依托產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，整合發(fā)展空間，規(guī)劃建設(shè) “六大功能區(qū)”，即中心城區(qū)核心功能區(qū)、虎嶺轉(zhuǎn)型發(fā)展功能區(qū)、玉川循環(huán)經(jīng)濟功能區(qū)、西霞湖生態(tài)經(jīng)濟功能區(qū)、王屋山生態(tài)旅游功能區(qū)、東部高效農(nóng)業(yè)功能區(qū)等六個功能區(qū)。二要提升中心城區(qū)承載能力。要強化中心城區(qū)的輻射帶動能力，進一步完善功能，提升品位，突出特色，彰顯魅力，加快推進三大片區(qū)建設(shè)和重點部位、城中村改造，精心打造現(xiàn)代化城市核心區(qū)，到2015年，建城區(qū)面積達到50km2，人口達到50萬。三要推進小城鎮(zhèn)與功能區(qū)融合發(fā)展。要打破行政區(qū)劃限制，統(tǒng)籌功能區(qū)與小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，建設(shè)以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)、產(chǎn)城融合的復(fù)合型功能區(qū)；依托虎嶺、玉川、西霞湖3個功能區(qū)，規(guī)劃建設(shè)中心城區(qū)的拓展區(qū)。四要加快新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。將全市527個行政村 （居）整合規(guī)劃為97個新型社區(qū)，強化引導(dǎo)，分類推進，到2015年，要讓50%以上的農(nóng)民進入新型農(nóng)村社區(qū)，到2020年，要讓90%以上的農(nóng)民進入新型農(nóng)村社區(qū)。

3.2 統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，推動產(chǎn)城融合發(fā)展

產(chǎn)城融合是推進城鄉(xiāng)一體化的有力支撐，要加快推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，構(gòu)建功能集合、資源節(jié)約、集群發(fā)展新格局，重點要抓好3個產(chǎn)業(yè)功能區(qū)建設(shè)。一要加快工業(yè)功能區(qū)建設(shè)。要以虎嶺、玉川兩個功能區(qū)和高新區(qū)為載體，推進產(chǎn)業(yè)集聚集群發(fā)展，積極探索重工業(yè)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展模式。虎嶺要建設(shè)機械裝備制造基地、精細化工基地；玉川要建設(shè)循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園；高新要積極爭創(chuàng)國家級高新區(qū)。二要加快現(xiàn)代服務(wù)業(yè)功能區(qū)建設(shè)。要以中心城區(qū)、西霞湖、王屋山3個功能區(qū)為載體，大力構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的服務(wù)業(yè)發(fā)展格局。按照 “市域全景、景城一體”理念，重點打造北部山岳型景觀旅游帶、南部黃河水文化景觀旅游帶。大力發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)，依托交通區(qū)位優(yōu)勢，打造豫西北、晉東南區(qū)域性物流中心。三要加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)功能區(qū)建設(shè)。要以東部高效農(nóng)業(yè)功能區(qū)為載體，加快推進國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)建設(shè)。依托龍頭企業(yè)，大力提升農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、集群化水平，打造優(yōu)質(zhì)安全畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)基地。積極發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、體驗農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)高效鏈接、聯(lián)動發(fā)展。

3.3 加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動城鄉(xiāng)共建共享

城鄉(xiāng)共建共享是推進城鄉(xiāng)一體化的基礎(chǔ)保障，要建立城鄉(xiāng)一體的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，實現(xiàn)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向功能區(qū)和社區(qū)延伸。一要構(gòu)建豫晉區(qū)域交通樞紐。要按照 “內(nèi)接外暢”的思路，加快推進 “六縱六橫”對外聯(lián)系大通道建設(shè)，全面優(yōu)化中心城區(qū)與功能區(qū)、新型農(nóng)村社區(qū)的交通連接。構(gòu)建覆蓋全域的城鄉(xiāng)公交網(wǎng)絡(luò)，率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)公交一體化。條件成熟要開通黃河小浪底上游水運航線，開展低空領(lǐng)域開放試點，將濟源機場轉(zhuǎn)為軍民兩用機場。二要探索能源梯度開發(fā)利用新模式。要鞏固提升能源產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，同步探索不同能源的梯度式開發(fā)和分布式利用，提高能源利用效率，推進太陽能光熱光電、地?zé)崮?、風(fēng)能與建筑業(yè)、工業(yè)一體化建設(shè)。三要提高城鄉(xiāng)水資源保障能力。要加快河口村水庫、小浪底北岸灌區(qū)、引黃調(diào)蓄、應(yīng)急備用水源建設(shè)，統(tǒng)籌推進農(nóng)田水利建設(shè)，嚴格地下水管理，加大城市污水處理力度，增加中水利用量，提高水資源利用效益。四要推進城鄉(xiāng)公用設(shè)施均衡發(fā)展。要積極推進公用設(shè)施向功能區(qū)和新型農(nóng)村社區(qū)延伸，率先在平原區(qū)實現(xiàn)供水、供氣、供暖、污水和垃圾處理全覆蓋，在山區(qū)因地制宜建設(shè)污水、垃圾處理等公用設(shè)施。五要加強城鄉(xiāng)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要加快推進綜合信息網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，率先實現(xiàn)全域信息化，打造 “智慧濟源”、 “無線城市”。

3.4 完善城鄉(xiāng)服務(wù)體系，率先實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化

基本公共服務(wù)均等化是推進城鄉(xiāng)一體化的重要任務(wù)，要促進城鄉(xiāng)各項社會事業(yè)均衡發(fā)展，使基本公共服務(wù)全面、平等地惠及城鄉(xiāng)居民。一要完善城鄉(xiāng)社會保障體系。加快推進各類社會保障制度的整合銜接，提升各類城鄉(xiāng)社會保障水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民社保市域同待遇，構(gòu)建多層次、可選擇、可轉(zhuǎn)換、政策統(tǒng)一、管理統(tǒng)一的社會保障體系。二要建立城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展體系。要優(yōu)化學(xué)校布局，加強教育資源的統(tǒng)籌管理和合理配置，促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育高均衡發(fā)展。加快本科院校、職教園區(qū)建設(shè)，建立河南省首個職業(yè)教育集團，促進校企資源共享、優(yōu)勢互補。三要完善城鄉(xiāng)公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。要深化醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，創(chuàng)新公立醫(yī)院管理體制和運行機制，加快推進三級醫(yī)院、健康城建設(shè)和鎮(zhèn)級衛(wèi)生院、社區(qū)衛(wèi)生所標準化改造提升，建立聯(lián)系緊密的醫(yī)療集團，推進城市醫(yī)療衛(wèi)生資源向基層延伸。四要健全公共文化服務(wù)體系。要完善鼓勵扶持政策，大力發(fā)展繁榮文化產(chǎn)業(yè)，完善公共文化體育設(shè)施建設(shè)，打響城市文化品牌，提升城市文化軟實力。

3.5 推進城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，建設(shè)生態(tài)宜居精品城市

注重生態(tài)環(huán)境建設(shè)，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，因此要把建設(shè)生態(tài)宜居精品城市作為推進城鄉(xiāng)一體化的重要內(nèi)容，推進人與自然和諧發(fā)展。一要構(gòu)建生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系。要以國家森林城市、生態(tài)城市創(chuàng)建為抓手，加強生態(tài)廊道建設(shè)和保育，提高生態(tài)涵養(yǎng)能力。二要加強生態(tài)環(huán)境保護。要建立長效管理機制，強化垃圾、污水、廢渣、廢氣治理，加強對沿黃生態(tài)濕地、南太行生態(tài)保護區(qū)的保護。三要大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。要積極推進循環(huán)經(jīng)濟試點市建設(shè)，建設(shè)一批循環(huán)經(jīng)濟重點工程和示范園區(qū)、示范企業(yè)，探索重化工業(yè)生態(tài)化和循環(huán)經(jīng)濟區(qū)域化發(fā)展新模式。加大節(jié)能減排力度，抓好重點企業(yè)、重點領(lǐng)域的節(jié)能減排，全面推進節(jié)地、節(jié)水、節(jié)材和資源綜合利用。四要提升城市品位。要做好山水和文化文章，凸現(xiàn)城市文化內(nèi)涵，彰顯城市文化品位，叫響中國優(yōu)秀旅游城市、國家衛(wèi)生城市、國家園林城市等城市品牌，積極爭創(chuàng)全國文明城市、國家森林城市。