對《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》的解析

林 清，陳 宏

1 《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》出臺的目的、思路和途徑

1.1 畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例出臺的目的

為了防治畜禽養(yǎng)殖污染，推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物的綜合利用和無害化處理，保護(hù)和改善環(huán)境，保障公眾身體健康，促進(jìn)畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》已經(jīng)2013年10月8日國務(wù)院第26次常務(wù)會議通過，自2014年1月1日起施行。

1.2 畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例出臺的思路和途徑

條例對畜禽養(yǎng)殖廢棄物污染采取的是“疏堵結(jié)合、以疏為主”思路，以“激勵、扶持、引導(dǎo)”生物質(zhì)資源綜合利用為根本途徑。條例的頒行，將有力地提升我國畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用整體水平，有利于促進(jìn)形成種養(yǎng)平衡、種養(yǎng)結(jié)合的生態(tài)農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)模式，推動畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境保護(hù)水平從本質(zhì)上得到提升，有利于從根本上突破農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展面臨的資源和環(huán)境瓶頸。

2 畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例出臺的背景及特點(diǎn)

2.1 畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例出臺的背景

我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)能力已居世界第一，同時也產(chǎn)生了大量的畜禽糞便。據(jù)測算，目前每年產(chǎn)生各類畜禽糞便約18億t，還不包括養(yǎng)殖所產(chǎn)生的污水以及畜禽尸體及其它廢棄物。畜禽糞便等廢棄物是良好的生物質(zhì)資源，可以用于制造沼氣、生產(chǎn)有機(jī)肥，適量適時的還田利用對于保障土壤有機(jī)質(zhì)含量、保障農(nóng)田生產(chǎn)力的可持續(xù)具有重要意義。但是由于缺乏有效的政策機(jī)制保障，大量畜禽糞便得不到有效利用，造成水體和土壤環(huán)境污染。大量數(shù)據(jù)和研究表明，我國水體富營養(yǎng)化的一個重要原因即是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)流失的氮磷等養(yǎng)分，而畜禽養(yǎng)殖是農(nóng)業(yè)源氮和磷重要來源。另一方面，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期依賴化肥，許多地區(qū)的農(nóng)田出現(xiàn)了不同程度的有機(jī)質(zhì)減少、地力下降等情況，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不少地方化肥投入的增加甚至不能再對作物增產(chǎn)有更多貢獻(xiàn)?？梢哉f，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變已迫在眉睫。

黨的十八大對生態(tài)文明建設(shè)做出了部署，要求逐步建立與資源和環(huán)境相適應(yīng)的發(fā)展方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和消費(fèi)方式。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，也是其中重要內(nèi)容。如何建立推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的體制機(jī)制？如何改變長期以來畜禽糞便等農(nóng)業(yè)廢棄物得不到合理利用反而形成環(huán)境污染的困局？《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》正是破解這個困局的制度建設(shè)實(shí)踐。

2.2 畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例的特點(diǎn)

2.2.1 從實(shí)施資金方面支持 雖然我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)總量大，但規(guī)模化和專業(yè)化程度與國際先進(jìn)水平還有不小的差距，總體上講，管理水平還比較低，經(jīng)營還比較粗放，畜禽糞便處理與資源化利用能力還比較弱。因此，條例一方面規(guī)定加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖業(yè)環(huán)境監(jiān)管，另一方面則是對畜禽養(yǎng)殖污染防治和廢棄物綜合力利用設(shè)施的建設(shè)實(shí)施資金補(bǔ)貼，規(guī)定“可以按照國家規(guī)定申請包括污染治理貸款貼息補(bǔ)助在內(nèi)的環(huán)境保護(hù)等相關(guān)資金支持”。此外，對于自愿采取高于國家和地方規(guī)定的污染物控制標(biāo)準(zhǔn)、進(jìn)一步削減污染物排放量的，條例規(guī)定縣級政府可以依照國家有關(guān)規(guī)定予以獎勵，并優(yōu)先列入環(huán)保和畜牧發(fā)展相關(guān)資金扶持范圍。

2.2.2 實(shí)施政策方面扶持 由于畜禽糞便等廢棄物資源密度低，收集、處理、利用等環(huán)節(jié)的增值空間?。恢圃?、購買、使用畜禽糞便制造的有機(jī)肥的優(yōu)惠政策不足，生產(chǎn)和使用者盈利空間小，甚至可能虧錢，生產(chǎn)者和使用者效益通常無法與長期享受更多政策優(yōu)惠和扶持的化肥相比，導(dǎo)致畜禽糞便等優(yōu)質(zhì)的肥料資源無法得到利用。為此，條例特別規(guī)定，利用畜禽糞便等廢棄物進(jìn)行有機(jī)肥生產(chǎn)等綜合利用活動可享受稅收優(yōu)惠政策、以畜禽糞便制造的有機(jī)肥產(chǎn)品享受化肥運(yùn)力安排、購買使用有機(jī)肥產(chǎn)品享受不低于化肥的使用補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策。這些規(guī)定都將有利于從根本上改變畜禽糞便收集、處理、利用的困局，大大提高畜禽糞肥還田利用的比率。

此外，條例還規(guī)定，對利用畜禽糞便等廢棄物進(jìn)行厭氧發(fā)酵和沼氣發(fā)電的，電網(wǎng)企業(yè)要提供無歧視的接入服務(wù)并全額收購符合并網(wǎng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的多余電量；利用畜禽養(yǎng)殖廢棄物制造沼氣、以及進(jìn)行沼氣凈化生產(chǎn)生物天然氣，享受新能源優(yōu)惠政策。可以預(yù)見，條例的實(shí)施會大大促進(jìn)畜禽糞便等廢棄物厭氧發(fā)酵處理和沼氣生產(chǎn)等方式的綜合利用，在保障肉蛋奶等畜禽產(chǎn)品的同時，為社會提供綠色能源，減少溫室氣體排放。

3 畜禽養(yǎng)殖污染的政策現(xiàn)狀

在畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例出臺以前，水污染防治法等法律的個別條款涉及了畜禽養(yǎng)殖污染防治，原環(huán)?？偩钟?001年專門制定了《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》，這些規(guī)定對于防治畜禽養(yǎng)殖污染發(fā)揮了一定的作用。

但總體來看，仍然存在規(guī)定過于原則，針對性和操作性不強(qiáng)的問題，難以有效解決當(dāng)前亟須解決的突出問題：

3.1 畜禽養(yǎng)殖生產(chǎn)布局與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠

一方面，有的地方為追求增加畜禽養(yǎng)殖量，盲目建設(shè)畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)，導(dǎo)致局部地區(qū)環(huán)境不斷惡化；另一方面，有的地方為實(shí)現(xiàn)污染物總量減排目標(biāo)，隨意禁止建設(shè)畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)。

3.2 畜禽養(yǎng)殖者的污染防治義務(wù)不明確

目前有關(guān)環(huán)保規(guī)定沒有體現(xiàn)畜禽養(yǎng)殖污染防治的特殊需要，沒有考慮不同規(guī)模畜禽養(yǎng)殖者的實(shí)際承受能力，規(guī)定的污染防治義務(wù)過于籠統(tǒng)，致使大量養(yǎng)殖者未切實(shí)履行環(huán)保義務(wù)。

3.3 畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用缺乏明確具體的規(guī)范和要求

處理畜禽養(yǎng)殖廢棄物最佳方案是通過制取沼氣、還田利用等進(jìn)行綜合利用，但由于缺乏明確具體的規(guī)范和要求，目前我國畜禽養(yǎng)殖廢棄物的綜合利用水平還很低，既浪費(fèi)了寶貴的資源，也造成了環(huán)境污染。

3.4 畜禽養(yǎng)殖污染防治和綜合利用的激勵機(jī)制不完善

污染防治和廢棄物綜合利用設(shè)施在總投資成本中所占比例相對較高，需要政府在財(cái)政、稅收、信貸等方面加大對畜禽養(yǎng)殖污染防治的支持力度。

因此，有必要制定出臺《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》，為畜禽養(yǎng)殖污染防治提供法制保障。

4 條例在統(tǒng)籌畜禽養(yǎng)殖生產(chǎn)布局與環(huán)境保護(hù)、強(qiáng)化污染源頭管控方面的意義

合理安排畜禽養(yǎng)殖生產(chǎn)布局、強(qiáng)化污染源頭管控，是實(shí)現(xiàn)促進(jìn)畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)“雙贏”的前提和基礎(chǔ)。對此，條例明確制定畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃，要統(tǒng)籌考慮環(huán)境承載能力和污染防治要求，合理布局畜禽養(yǎng)殖生產(chǎn)，科學(xué)確定畜禽養(yǎng)殖的品種、規(guī)模、總量；制定畜禽養(yǎng)殖污染防治規(guī)劃，要與畜牧業(yè)發(fā)展規(guī)劃相銜接，確定污染防治目標(biāo)、任務(wù)。同時，條例還要求地方政府通過劃定禁養(yǎng)區(qū)、對污染嚴(yán)重的養(yǎng)殖密集區(qū)域進(jìn)行綜合整治等措施，對不合理的畜禽養(yǎng)殖生產(chǎn)布局進(jìn)行調(diào)整，并對整治中遭受損失的養(yǎng)殖者依法予以補(bǔ)償。

5 條例中體現(xiàn)的新規(guī)定

條例規(guī)定，考慮到我國的畜牧業(yè)發(fā)展相對較弱，畜禽養(yǎng)殖污染防治形勢又比較嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)，條例明確其適用范圍是養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)，并要求省級政府根據(jù)畜牧業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和畜禽養(yǎng)殖污染防治要求確定養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)的具體規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，同時明確牧區(qū)放牧養(yǎng)殖不適用本條例。要求畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)污染防治設(shè)施，已委托他人對畜禽養(yǎng)殖廢棄物代為綜合利用和無害化處理的，可以不自行建設(shè)污染防治設(shè)施。要求畜禽養(yǎng)殖場和養(yǎng)殖小區(qū)之外的其他養(yǎng)殖戶，采取措施減少畜禽養(yǎng)殖廢棄物的產(chǎn)生量和排放量，并及時收集、貯存和清運(yùn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物。要求對污染嚴(yán)重的畜禽養(yǎng)殖密集區(qū)域，由市、縣政府進(jìn)行綜合整治。

加大畜禽養(yǎng)殖污染防治和綜合利用的扶持力度，是調(diào)動養(yǎng)殖者積極、主動進(jìn)行污染防治的有效措施，條例規(guī)定：

1）各級政府對畜禽養(yǎng)殖污染防治和綜合利用的科學(xué)技術(shù)研究、裝備研發(fā)提供支持。

2）針對畜禽養(yǎng)殖活動的特點(diǎn)，明確環(huán)境影響評價的重點(diǎn)內(nèi)容，并對畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)支出的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響咨詢費(fèi)用給予補(bǔ)助。

3）采取多種措施扶持規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化畜禽養(yǎng)殖，規(guī)定各級政府應(yīng)當(dāng)采取示范獎勵等措施，支持畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化改造和污染防治設(shè)施建設(shè)與改造；將規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖用地納入土地利用總體規(guī)劃，明確養(yǎng)殖用地按農(nóng)用地管理；明確建設(shè)和改造畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用和污染防治配套設(shè)施的，可以申請環(huán)境保護(hù)等相關(guān)資金支持。

4）對制取沼氣、天然氣、發(fā)電、生產(chǎn)經(jīng)營和購買使用有機(jī)肥產(chǎn)品等綜合利用畜禽養(yǎng)殖廢棄物的，給予相關(guān)稅收、資金、運(yùn)力、價格等方面的支持政策；對利用畜禽養(yǎng)殖廢棄物發(fā)電的，還要求電網(wǎng)企業(yè)提供無歧視的電網(wǎng)接入服務(wù)，全額收購多余電量。

5）國家鼓勵和支持對染疫畜禽、病死或者死因不明畜禽尸體進(jìn)行集中無害化處理，并按照國家有關(guān)規(guī)定對處理費(fèi)用、養(yǎng)殖損失給予適當(dāng)補(bǔ)助。

6）對畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)達(dá)標(biāo)排放后自愿簽訂進(jìn)一步減排協(xié)議的，給予獎勵，并優(yōu)先列入政府安排的環(huán)境保護(hù)和畜禽養(yǎng)殖發(fā)展相關(guān)資金扶持范圍。

7）畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)之外的養(yǎng)殖戶自愿建設(shè)配套設(shè)施，采取措施減少污染物排放的，也可以享受有關(guān)激勵扶持政策。