公共財政視角下財政分權(quán)制度優(yōu)化

曹 樸

（中央財經(jīng)大學(xué) 財政學(xué)院，北京100081）

我國財政體制在經(jīng)濟制度的轉(zhuǎn)軌過程中經(jīng)歷了多次改革。在分稅制財政體制之前，已經(jīng)歷了統(tǒng)收統(tǒng)支和財政包干制的財政體制。在1994年實現(xiàn)的分稅制改革，開創(chuàng)性地將事權(quán)和財權(quán)分別在中央與地方之間進行了較為清晰的劃分。但在具體財政實踐中，我國目前的分稅制體制還不夠完善，集中表現(xiàn)在財權(quán)上移、事權(quán)下移和財力不足這三個方面，這三個問題的出現(xiàn)應(yīng)歸咎于中央與地方雖然進行了事權(quán)財權(quán)的劃分，但其具體權(quán)責(zé)劃分不夠明確，導(dǎo)致了地方政府（尤其是低層級縣市）財政問題加劇，農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)等基本公共服務(wù)的投入長期不足。上述現(xiàn)象表明我國財政資源尚未達到最優(yōu)配置的狀態(tài)。要實現(xiàn)以滿足公共產(chǎn)品供給為基本標(biāo)志的財政資源的有效分配，必須進一步完善我國的財政分權(quán)體制。本文將就各級政府之間事權(quán)、財權(quán)以及財力劃分關(guān)系以及進一步改革財政管理體制的有關(guān)問題進行討論。

一、財政分權(quán)理論簡述和經(jīng)驗借鑒

財政分權(quán)理論探討了在多層級財政體制下，如何才能正確地處理各個層級政府間的財政關(guān)系，探討了地方政府存在的合理性和必要性，同時還為如何在中央與地方政府間合理劃分職權(quán)提供了理論依據(jù)。如何在各級政府間合理分權(quán)并確保分權(quán)后能夠?qū)崿F(xiàn)政府公共服務(wù)效率的提高是財政分權(quán)所討論的實質(zhì)性問題。目前財政分權(quán)的主要觀點和理論是由西方國家學(xué)者在長期的實踐活動積累起來的。

（一）傳統(tǒng)的財政分權(quán)理論

傳統(tǒng)財政分權(quán)理論對財政分權(quán)的合理性、必要性給出了相關(guān)的解釋和說明，其研究的一個基本問題是如何將各項財政職能及相應(yīng)的財政工具在各級政府之間進行適當(dāng)?shù)姆峙?，其核心觀點認為：如果將資源配置的權(quán)力更多地向地方政府傾斜，那么通過地方政府間的競爭，能夠使地方政府更好地反映納稅人的偏好，從而加強對政府行為的預(yù)算約束，相當(dāng)程度上改變中央政府在財政政策中存在的忽略地方公民意見的狀態(tài)。這些理論主要包括：斯蒂格勒（Stigler）的最優(yōu)分權(quán)模式菜單、奧茨的分權(quán)理論、蒂伯特（Tiebout）的“以足投票”理論。其他的有關(guān)傳統(tǒng)財政分權(quán)理論的解釋還包括：特里西的偏好誤差理論以及布坎南的分權(quán)俱樂部理論等。

（二）新一代的財政分權(quán)理論

新一代的財政分權(quán)理論引入當(dāng)代政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、經(jīng)濟管理科學(xué)的最新成果，運用激勵相容與機制設(shè)計學(xué)說、委托—代理關(guān)系等研究框架。這種新的分權(quán)理論以錢穎一和羅蘭（Qian和Roland）、溫格斯特（B.Weingast）與懷爾德森（D.E.Wildasin）近年來所發(fā)表的論文為代表，他們在財政分權(quán)問題上更關(guān)注如何設(shè)計出一套機制以實現(xiàn)對公共政策制定者的激勵。

（三）最新的財政分權(quán)理論

最新的財政分權(quán)理論研究已超出了財政領(lǐng)域，越來越關(guān)注其對其他社會、經(jīng)濟的影響，主要表現(xiàn)為：（1）一些經(jīng)濟學(xué)家從政治經(jīng)濟學(xué)的角度考察了財政分權(quán)與政府官員腐敗的關(guān)系。其中存在著兩種截然相反觀點：一種觀點認為財政分權(quán)導(dǎo)致了地方政府腐敗的增加，認為地方政府的腐敗變得越來越普遍，是因為有更多的機會和更大的地方利益的壓力，地方政府具有更大的權(quán)威和更少的障礙。另一種觀點強調(diào)政府間競爭會降低政府官員在提供公共服務(wù)過程中尋租的能力。認為在分權(quán)制下，政府官員作為代理者，這種直接的責(zé)任使評價其業(yè)績相對容易，他們的努力和報酬就可以直接掛鉤，因此，財政分權(quán)可以減少腐敗現(xiàn)象。（2）財政分權(quán)對政府規(guī)模影響的研究。認為政府部門的規(guī)模與財政分權(quán)程度負相關(guān)，財政分權(quán)程度越高，政府規(guī)模越小。（3）對經(jīng)濟增長的影響。地方政府具有信息優(yōu)勢，能更好地代表本地區(qū)居民的偏好，所以中央政府向地方政府轉(zhuǎn)移財政收入和支出有利于提高經(jīng)濟效率、加快地方經(jīng)濟發(fā)展。但也有學(xué)者認為財政分權(quán)會阻礙經(jīng)濟增長。（4）財政分權(quán)對環(huán)境質(zhì)量的影響。由于分權(quán)制下的地方政府競爭激烈，各個地方政府為吸引投資，不得不采取降低稅負的策略，收入的降低可能導(dǎo)致公共品支出的不足，從而使公共服務(wù)提供達不到最優(yōu)水平。公共服務(wù)水平下降的一個重要方面就是環(huán)境質(zhì)量，地方政府為了發(fā)展本地方經(jīng)濟常常不惜代價，以犧牲環(huán)境為代價換來短期的經(jīng)濟增長。

（四）國內(nèi)關(guān)于財政分權(quán)理論的相關(guān)研究

從20世紀(jì)80年代的財政包干體制到90年代的分稅制改革，如何合理分權(quán)一直是政府和理論界所關(guān)注的焦點。國內(nèi)研究中央和地方政府間關(guān)系的文獻主要集中在1994年分稅制改革之后，側(cè)重于從規(guī)范的角度來分析分稅制改革前后政府財政財政體制存在的問題以及探究健全財政體制的諸多措施。上述財政分權(quán)理論有以下幾點值得借鑒：

1.按照公共產(chǎn)品受益范圍的大小程度確定各級政府的事權(quán)和財政支出責(zé)任。首先，政府具有三大職能，即收入分配、配置資源以及穩(wěn)定經(jīng)濟與發(fā)展。應(yīng)當(dāng)根據(jù)政府的不同層級賦予不同的職權(quán)，才能更有效地實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。中央政府應(yīng)當(dāng)負責(zé)關(guān)系到整個國家的利益分配和全局性的經(jīng)濟穩(wěn)定，而地方政府相應(yīng)地應(yīng)當(dāng)在本地區(qū)資源配置方面發(fā)揮其作用。具體來說，公共品配置責(zé)任應(yīng)當(dāng)根據(jù)該公共品的受益范圍來確定。所以，那些能夠產(chǎn)生受益范圍覆蓋全國的公共品由中央政府來提供；而覆蓋范圍在省級范圍內(nèi)的公共品，理應(yīng)由省級政府提供；更低一級地方政府負責(zé)提供那些覆蓋范圍與其層級相當(dāng)?shù)墓财罚粚τ谝恍┦找娣秶徊娓采w的，需由受益雙方政府共同來承擔(dān)。

2.制定科學(xué)合理的地方政府事權(quán)與財權(quán)責(zé)任劃分標(biāo)準(zhǔn)。地方政府財政是對上級政府財政的延伸，因而保證地方政府相對獨立的理財權(quán)力，也是對上級政府財政功能發(fā)揮作用的有力保證。因而在政府事權(quán)財權(quán)劃分中，如何正確、有效地劃分地方政府事權(quán)財權(quán)對整個社會的發(fā)展都起著至關(guān)重要的作用。

3.堅持政府效率以及政府間公平的原則。只有高效的政府才能更加有效地克服市場的缺陷，除效率因素外，還應(yīng)該有公平原則。下面分別針對效率和公平原則具體展開。效率取決于兩方面，首先要以低成本提供公共品，在此基礎(chǔ)之上，又能實現(xiàn)社會福利的最大化。公平原則要做的以下三點：第一，縱向職權(quán)一致，即分配給同一級政府的權(quán)責(zé)應(yīng)基本一致；第二，橫向職權(quán)一致，即同一級政府下的地方政府權(quán)責(zé)應(yīng)基本一致；第三，要保證所轄區(qū)內(nèi)的民眾享有相對公平的公共服務(wù)。

4.對事權(quán)財權(quán)的劃分應(yīng)當(dāng)有法律保證。一項制度要能夠產(chǎn)生長遠的影響，對其穩(wěn)定性的保證是必需的。因而對政府事權(quán)財政的劃分，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的法律保證其穩(wěn)定實施。這樣能夠明確各級政府的行使職責(zé)，對政府間財政關(guān)系的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)產(chǎn)生良好的效應(yīng)。

二、我國財政分權(quán)體制現(xiàn)狀與存在的問題

我國1994年開始建立并延續(xù)至今的以分稅制為主要內(nèi)容的財政分權(quán)管理體制，提升了中央地方的理財積極性和體現(xiàn)中央適當(dāng)集中財力的意圖等方面取得了顯著成效，可以看到通過這一制度設(shè)計理順了中央與地方財權(quán)、事權(quán)，初步形成了財權(quán)與事權(quán)相匹配的機制。但同時我們又看到，財稅體制改革與行政體制改革未統(tǒng)一配套推進，加之我國地域廣闊、各地域經(jīng)濟水平各不相同等原因，導(dǎo)致了我國財稅體制改革缺乏系統(tǒng)的配套制度，特別是在2006年免征農(nóng)業(yè)稅后，基層財政的實際可用財力進一步減小，導(dǎo)致基層財政運轉(zhuǎn)更加困難，造成各級政府間財權(quán)、財力與事權(quán)不匹配的問題更加突出，集中表現(xiàn)在：

（一）中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰

1.事權(quán)劃分缺乏明確的法律依據(jù)。財政分權(quán)理論首先解釋了為什么我們需要地方政府？從上面的分析我們可以看到，正因為地方政府在對本地區(qū)民眾的資源配置方面比中央政府具有更高的效率，所以地方政府的存在有其必要性，地方政府通過自身對信息掌握的優(yōu)勢，能夠有的放矢地提供本地區(qū)公共資源和服務(wù)。以上分析形成了政府職權(quán)劃分的理論依據(jù)。而問題在于，目前我們國家有關(guān)地方財政體制的事權(quán)劃分缺乏明確的法律或法規(guī)規(guī)定，在內(nèi)容上，現(xiàn)有的事權(quán)劃分也是沒有明確細致的規(guī)定，無論從法律層次還是約束力方面都不高，雖然在憲法中對相關(guān)事項進行了規(guī)定，但規(guī)定的條文僅限于原則性規(guī)定，沒有實質(zhì)的可實施性規(guī)定[1]。這一切導(dǎo)致了事權(quán)和財權(quán)在中央與地方之間劃分的模糊性，降低了資源配置的效率，造成各級政府對事權(quán)內(nèi)容理解模糊，因而導(dǎo)致各級政府間事權(quán)交叉或未能安排完整的事權(quán)體系等情況。

2.事權(quán)與支出責(zé)任界定不規(guī)范，中央與地方事權(quán)錯配。目前，我國各級政府的事權(quán)大體上是這樣進行劃分的：“主要從兩個層級劃分，中央政府和地方政府。地方政府主要負責(zé)該地區(qū)的公共服務(wù)，社會政務(wù)以及經(jīng)濟發(fā)展；中央政府主要承擔(dān)全國范圍政治事務(wù)，提供國內(nèi)公共品以及調(diào)節(jié)地區(qū)與地區(qū)間的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)?！彪m然在條例中進行了這樣的規(guī)定，但顯而易見的是，這樣的規(guī)定在實際中卻表現(xiàn)出很多不明晰的情況。中央擁有絕對的分配權(quán)力，但中央往往是不如地方政府更清楚基層情況，雖然對地方規(guī)定了各種職責(zé)，但中央的絕對權(quán)力造就了中央對本身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的事權(quán)卻不做明確的規(guī)定，這樣一來就導(dǎo)致下級履行從屬上級的過多的事權(quán)，下級承擔(dān)了過多理應(yīng)由上級承擔(dān)的財權(quán)[2]。這就加劇了事權(quán)交叉、支出責(zé)任劃分不清的問題，加劇了縣鄉(xiāng)財政困難，在一定程度上阻礙了基本公共服務(wù)均等化的進程。在目前的地方財政體制中，地方政府（市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）實質(zhì)上被要求提供大部分公共產(chǎn)品和服務(wù)，例如，地方政府提供了應(yīng)當(dāng)由中央政府提供的對下崗工人收入保障和事業(yè)培訓(xùn)的服務(wù)。不僅如此，地方政府還提供了失業(yè)救濟金，城市低保以及地區(qū)性養(yǎng)老金。除此之外，地方政府還承擔(dān)了自己所要承擔(dān)的公共服務(wù)開支，如基礎(chǔ)教育，環(huán)境衛(wèi)生，社會穩(wěn)定安全等巨大開支。以義務(wù)教育為例，2009年地方教育經(jīng)費總計約12 931億元，其中預(yù)算內(nèi)義務(wù)教育事業(yè)費達到約5 735億元，而當(dāng)年中央政府教育經(jīng)費總額僅為1 569億元。也就是說，地方投入的中小學(xué)的財政性撥款以及對貧困學(xué)生（處于義務(wù)教育階段）的資助和其他優(yōu)秀獎學(xué)金額，完全超過了中央所投入的經(jīng)費總額。這也說明了，在這一公共品（義務(wù)教育）的支出上，地方政府承擔(dān)了本應(yīng)由中央政府承擔(dān)的責(zé)任，而從本質(zhì)上來說，像義務(wù)教育這種能夠產(chǎn)生正外部效應(yīng)且超出了地方管轄的公共品理應(yīng)由中央政府承擔(dān)。

（二）地方稅體系不健全，地方政府缺乏主體稅種

從兩個層面來看我國目前的分稅制財政體制：第一層面為中央與省級政府之間，在這個層面上我國明確地劃分兩者之間的稅收收入分配制度，同時取消了之前的包干式和討價還價的財政體制?？梢钥闯觯谶@個層面上可以說建立了一個相對明確和穩(wěn)定的財政收入分配機制；第二個層面為省級政府及其以下層級政府之間，省級政府會根據(jù)實際情況自主決定對下級政府財政收入的分配額，并且在劃分時，本級政府侵占下級政府稅收收入的情況也較為普遍，造成了地方政府財力逐漸向省、市級財政集中。目前在我國現(xiàn)行的稅收體系中，中央與地方稅的劃分極其不合理，主要體現(xiàn)為，中央地方稅依據(jù)收入高低來劃分歸屬權(quán)，而不是按照其稅收特點來劃分，收入高或潛力大的稅種成為中央與地方共享稅[3]。很明顯，這種稅收劃分體制不符合科學(xué)的分稅制特點，其必然結(jié)果將是地方中央稅收體系的不合理，地方財政收入減少的同時中央政府財力增加，進一步削弱了地方政府提供公共物品的能力。

1.地方稅體系缺乏有效的主體稅種。1994年的分稅制改革一大不足是，改革后留給地方政府的是一些零散、潛在稅收能力較差的稅種，沒有強勁支撐的主體稅種。相反，中央?yún)s獲得了稅額較大的稅收收入。隨后的改革，又將企業(yè)所得稅和個人所得稅劃入了共享稅，而應(yīng)當(dāng)由地方征收的諸如農(nóng)牧業(yè)稅等被取消了，再加上一些其他的零星稅種都未開征，地方政府缺少稅收收入。劃歸地方的稅種中，除了營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅較為穩(wěn)定外，其余大都是稅源零星、征管難度高的小稅種。而且企稅和個稅在稅法中規(guī)定為共享稅，其由地方政府享受的部分很少，決定了這兩個稅種也不能成為保證地方財政收入的主體稅種。隨著增值稅的進一步完善以及“營改增”試點的進一步擴圍，必然會導(dǎo)致地方主體稅種收入減少，同時會對地方財力產(chǎn)生相當(dāng)程度的沖擊。不同于國外稅制比較完善的國家，目前我國缺乏一個完備的稅收體系，對地方政府而言，其收入規(guī)模很小，不能夠完全保證地方支出的需要。

2.稅種劃分與稅制結(jié)構(gòu)不合理。就現(xiàn)有狀況來看，我國現(xiàn)行的稅收結(jié)構(gòu)也是不合理的，再加上近年來“營改增”的實施，地方政府的稅收收入增長空間極為有限。地方政府獨享的是一些規(guī)模不大，收入來源少且不穩(wěn)定的小稅種，即使有收入效應(yīng)強大稅種，如企業(yè)所得稅和個人所得稅，也是由地方跟中央政府共享的。一些看似是地方稅的稅種，其實質(zhì)仍屬于共享稅，如營業(yè)稅、城建稅、企業(yè)所得稅、資源稅等。

3.地方缺乏稅收立法權(quán)。我國的稅收制度與國外相比還有一個缺陷，即我國所有稅種的立法權(quán)都歸于中央政府，地方政府無立法權(quán)。除立法權(quán)外，中央決定和頒布幾乎所有地方政府稅收的法律制定權(quán)、減免權(quán)、解釋權(quán)等等。而地方只具備極為有限的稅收權(quán)力，比如一些具體征收辦法和補充措施等，這在一定意義上減弱了地方政府進行稅收管理的主動性[4]。

（三）政府間財政層級過多

我國是地方政府層級最多的國家。目前我們國家有五級財政體制，由底層到高層分別為：鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）、縣（自治縣、縣級市）、市（地區(qū)、自治州）、省（自治區(qū)、直轄市）、中央。這樣就形成了四級財政關(guān)系。層級的過于復(fù)雜，導(dǎo)致我們國家政府各層級間職責(zé)劃分混亂，相互間職權(quán)重復(fù)的情況很多。職權(quán)的不明確，勢必造成各級政府不能夠明確各自的職責(zé)所在，同時也會給地方政府間稅收收入的準(zhǔn)確劃分帶來不便。一是政府事權(quán)界定容易產(chǎn)生重復(fù)，形成一級預(yù)算雙重乃至多重領(lǐng)導(dǎo)，層層向上集中、層層對下截流，降低了效率。二是各級政府之間職責(zé)和權(quán)限劃分不清，上級政府越位行事，職責(zé)轉(zhuǎn)嫁，侵蝕了下級政府的權(quán)限，各級政府的職責(zé)范圍仍舊不明晰，導(dǎo)致各級政府之間的責(zé)任權(quán)難以明確化。比如教育經(jīng)費的支出責(zé)任逐級劃分，越往基層可支配財力越薄弱，教育支出的負擔(dān)比例越重；三是過多的行政層級，一方面不利于政府職能的改變、事權(quán)的有效界定；另一方面使得行政管理費用過高。四是由于過多地政府層級在各級政府之間形成委托—代理關(guān)系。根據(jù)委托代理理論，代理的層次越多，代理成本越高，并且會加劇信息的失真和不對稱。容易產(chǎn)生道德風(fēng)險，在上級政府對下級政府監(jiān)督松懈的情況下，下級政府就可能通過隱瞞地方財政收入或夸大財政支出的方法，使中央財政減免上繳和遞增補助。并且，由于制度的軟化，規(guī)則在各級政府之間的博弈之中不斷被修改，造成了不穩(wěn)定的制度環(huán)境，經(jīng)濟效率不斷下降。五是造成基層財政的困難。1994的分稅制改革過渡色彩濃重，合理化程度和規(guī)范性都不高。近些年來中央政府的財政收入穩(wěn)步提高，但省以下地方各級政府間存在著許多復(fù)雜的收入“共享”與“討價還價”；有些地區(qū)依舊實現(xiàn)之前的包干制稅收體制；企業(yè)所得稅改革后，其稅收收入的分享依舊按照企業(yè)的行政歸屬來劃分。地方財政不足問題更加嚴(yán)重，很難保證基礎(chǔ)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生建設(shè)的完善[5]。

（四）轉(zhuǎn)移支付制度不完善

改革開放以來，我們國家的經(jīng)濟水平得到了快速的發(fā)展，但伴隨著經(jīng)濟發(fā)展的快速增長，隨之也產(chǎn)生了諸多問題，其中最突出的是各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡。而目前階段來說，想要保證各地區(qū)財力均等化，協(xié)調(diào)好各地區(qū)間的公共財力水平的有效方法即政府間的轉(zhuǎn)移支付。當(dāng)前我國轉(zhuǎn)移支付制度，其支付標(biāo)準(zhǔn)是相對比較公開透明科學(xué)的，其轉(zhuǎn)移手段主要為一般性轉(zhuǎn)移支付，同時以專項轉(zhuǎn)移支付以及稅收返還作為輔助和補充手段。經(jīng)過多年來的發(fā)展，轉(zhuǎn)移支付手段雖然日漸成熟，但也存在了諸多問題，難以保證地方政府特別是基層政府“財力與事權(quán)匹配”，下面從四個方面來闡明其問題所在：

1.一般轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付是我國轉(zhuǎn)移支付的首要手段，在過去幾年的發(fā)展中，一般性轉(zhuǎn)移支付的增長速度快于轉(zhuǎn)移支付總額的增速。直至2011年底，一般轉(zhuǎn)移支付數(shù)額占整個轉(zhuǎn)移支付體系的45.8%。但是轉(zhuǎn)移支付雖然增長了，但卻不能滿足基層的財政保障，部分基層政府收支矛盾突出，對于提升當(dāng)前各地公共服務(wù)的均等化水平的作業(yè)仍有待增強。

2.專項轉(zhuǎn)移支付。專項轉(zhuǎn)移支付主要存在以下兩個問題：一是對支付對象標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當(dāng)涉及一些需要鼓勵或扶持的行業(yè)，確保與一般性轉(zhuǎn)移支付在科目上不要有太多的重復(fù)。但就目前的狀況來看專項轉(zhuǎn)移涉及各行各業(yè)，沒有明確標(biāo)準(zhǔn)；二是專項資金使用效率低下。專項轉(zhuǎn)移支付與一般性轉(zhuǎn)移支付在總量上基本持平，2011年達16 566億元，占中央轉(zhuǎn)移支付總額的41.4%。但對該筆資金的使用缺乏嚴(yán)格的制度保證，導(dǎo)致專款他用、濫用，資金使用不公開透明等情況屢屢發(fā)生，影響地方政府對轉(zhuǎn)移財力的統(tǒng)籌使用。

3.稅收返還。稅收返還制度有違公平，已不再具備其存在的合理性，應(yīng)當(dāng)取消。稅收返還的制度背景是為了當(dāng)初能夠順利實行分稅制而提出的。而就目前的情況來看，稅收返還制度的存在將拉大地區(qū)間的貧富差距，因為稅收高的地區(qū)，其所獲得的稅收返還也必然會多，而往往高稅收地區(qū)又是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。這樣就違背了政府轉(zhuǎn)移支付的初衷。

4.法制不健全。轉(zhuǎn)移支付相關(guān)法律制度不健全。目前，我們國家還沒有一部完整的有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的法律，并對轉(zhuǎn)移支付的原則、程序、分配方法和標(biāo)準(zhǔn)作出具體要求，立法上的缺失降低了轉(zhuǎn)移支付運作的規(guī)范性和科學(xué)性。

三、完善我國財政分權(quán)體制的原則

從上面的分析我們看到，我國財政分權(quán)體制主要存在兩方面的問題，即中央與地方事權(quán)與財權(quán)劃分不清以及分稅制財政體制與轉(zhuǎn)移支付手段不夠完善。而解決以上兩個問題，就需要充分發(fā)揮財政體制的激勵相容與約束作用，通過完善我國的財政分權(quán)體制來使得公共資源在各級政府間得到有效的配置。那么如何才能正確地完善和深化我國分級財政管理體制改革呢？筆者提出以下三點原則：

（一）事權(quán)與財權(quán)相對稱原則

即按照“公共職責(zé)決定公共權(quán)限與公共財力”的邏輯關(guān)系，進一步協(xié)調(diào)好各級政府間的財政稅收預(yù)算體制的內(nèi)容。主要從三個方面來完善，首先，需按照市場經(jīng)濟內(nèi)在需求，明確政府職責(zé)，其次，按照公共職責(zé)收益范圍及各級政府效率來劃分各級政府職責(zé)，最后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各級政府職責(zé)的任務(wù)量，合理分配財力。具體來說，政府的存在是為了彌補市場的不足，所以首先應(yīng)當(dāng)了解市場缺陷，然后有的放矢地賦予政府相應(yīng)的公共職權(quán)。但由于各級各地區(qū)政府對本級本地區(qū)居民的了解程度是有差異的，為了更好地發(fā)揮各級政府效率，應(yīng)當(dāng)明晰各級政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的公共職能。最后再給各級政府劃分合理的財權(quán)。

（二）分稅制制度的持續(xù)性原則

一項制度能否產(chǎn)生深遠的影響，關(guān)鍵在于這項制度安排是否持續(xù)穩(wěn)定。而我國分稅制實施以來，因缺乏完善獨立的法律體系，中央政府調(diào)整稅權(quán)，減免稅種的隨意性變加大，從而不能夠充分調(diào)動起地方公共理財?shù)闹鲃有院头e極性。從國外的稅制管理來看，都有一套完善的法律體系來確保中央與地方稅收的穩(wěn)定性與獨立性，因而我國有必要進一步完善現(xiàn)有稅收法律體系。

（三）轉(zhuǎn)移支付制度的透明合理和相對穩(wěn)定性原則

轉(zhuǎn)移支付是否有效，最關(guān)鍵在于資金是否真正落到實處。因為缺乏一個公開透明的轉(zhuǎn)移支付披露制度，導(dǎo)致各級政府在資金使用過程中，產(chǎn)生諸多不合理的私用他用現(xiàn)象。同時在轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)方面，專項資金因很難確立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)逐步降低，同時提升一般性轉(zhuǎn)移支付比例，確保資金使用的公正公平。

四、完善我國財政分權(quán)體制的政策建議

2012年《政府工作報告》提出：“要推進財稅體制改革，理順中央與地方及地方各級政府間財政分配關(guān)系，更好地調(diào)動中央和地方兩個積極性”，其中財權(quán)、事權(quán)和財力的關(guān)系是中央與地方政府關(guān)系中最為重要的因素。完善我國財政分權(quán)體制，需要系統(tǒng)地設(shè)計行政體制與稅收體制改革，兼顧兩者，統(tǒng)籌推進。具體要從下面的五個方面來落實：

（一）合理界定各級政府的事權(quán)，進一步明確各級政府的公共支出責(zé)任

何為合理的事權(quán)？在評判各級政府事權(quán)之前，我們首先要了解市場的功能，政府做到只有當(dāng)市場不能解決，需要通過公共服務(wù)才能解決時才介入，否則應(yīng)當(dāng)由市場自己解決。此外，我們對事權(quán)種類進行劃分，對其合理的劃分能夠幫助我們建立公平有效的事權(quán)分配制度。本文從地域范圍對事權(quán)進行劃分：第一類其受益范圍為全國性的公共產(chǎn)品，如社會公共保障，義務(wù)教育等等；第二類為受益范圍僅限地區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品，如地區(qū)性的植被病蟲預(yù)防，地區(qū)性的疾病防治等等；第三類為前兩者的交叉組合，即不能完全劃分為全國性或地區(qū)性的公共品。如大型水利、交通、電網(wǎng)項目等等。對公共品種類劃分后，我們能夠很清晰地看到，對于第一類公共品，其事權(quán)應(yīng)當(dāng)主要由中央政府承擔(dān)；第二類公共品，應(yīng)當(dāng)主要由地方政府承擔(dān)，而最后一類應(yīng)該由中央和省級政府共同負責(zé)。而對于一些市級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)一級的公共服務(wù)，如社區(qū)服務(wù)等，其事權(quán)應(yīng)當(dāng)由省級劃分給下級政府。通過這樣的事權(quán)劃分制度，能夠規(guī)范地分配給不同層級政府準(zhǔn)確的事權(quán)。

（二）簡化政府和財政的管理級次

目前我們國家的行政體制層級過多，而行政體制層級的過于復(fù)雜將直接阻礙財政體制的合理構(gòu)建。所以為了保證我國財政體制改革的順利進行，應(yīng)當(dāng)同時配套以合理的行政體制改革。其中首先要做的是，應(yīng)當(dāng)縮減我國的行政層級，這樣做有兩大好處，首先降低了行政成本，減弱了個政府層級間的隔閡，在此基礎(chǔ)之上，可以看到，能夠極大地提升政府的行政效率。以此為政府提供低成本高效率的公共服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。2009年6月我國給出了“省直管縣”改革的具體時間規(guī)劃，規(guī)劃指出除民族自治區(qū)外在全國推進此項改革，總體目標(biāo)在2012年底前完成。現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)按照三級的基本架構(gòu)和“一級政權(quán)、一級事權(quán)、一級財權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”的原則[6]，探索科學(xué)的行政區(qū)域范圍，務(wù)必要確保找到一條穩(wěn)步推進該規(guī)劃的有效方式，逐步形成市縣、省以及中央的三級體制，讓省級政府在提供公共服務(wù)中發(fā)揮更大的作用。主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，面對落后地區(qū)基層存在的財力不足問題，省級政府應(yīng)當(dāng)解決財力不足的問題；另一方面，要促進省內(nèi)公平化基本公共服務(wù)。省級政府要重點把注意力集中在增強公共服務(wù)能力上，要在全面考慮本地居民、環(huán)境因素、經(jīng)濟水平等因素下，加大教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入。

（三）建立和健全合理、制度化的財政轉(zhuǎn)移支付制度體系

第一，穩(wěn)步撤銷稅收返還制度。第二，構(gòu)建更加合理的一般性轉(zhuǎn)移支付。第三，建立規(guī)范化的專項轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)[7]。

下面分別對以上三點內(nèi)容作詳細闡述。一是改革開放以來，我國經(jīng)濟水平得到不斷提升，當(dāng)初剛實行分稅制時面對的諸多阻力因素，目前正逐漸消失。所以現(xiàn)在階段應(yīng)當(dāng)推出相應(yīng)過渡政策，逐步取消稅收返還，構(gòu)建公平的轉(zhuǎn)移支付體系。二是通過兩個步驟來構(gòu)建合理的一般性轉(zhuǎn)移支付。首先需要將現(xiàn)有的15項支付內(nèi)容合整為1項。在此基礎(chǔ)之上，需要有科學(xué)的資金分配方式，這要求一定的統(tǒng)計調(diào)查，核算出準(zhǔn)確的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和數(shù)量，提高資金的利用效率。最后要體現(xiàn)出一般性轉(zhuǎn)移支付的均衡財力作用，即加大對貧困以及少數(shù)民族地區(qū)的支付力度，建立縣級基本財政保障機制，努力提高基層政府提供公共服務(wù)的保障能力。三是一方面建立明確的規(guī)章制度，規(guī)范各級政府主管的責(zé)任，讓各級政府明確自身的職責(zé)所在。另一方面要逐步加強對專項轉(zhuǎn)移支付資金的績效審計力度，重點關(guān)注專項資金在使用過程中的經(jīng)濟性、效率性，確保資金使用效益最大化。做到以上三點，能夠有效地提高公共資源的利用效率，推動地區(qū)間公平均衡協(xié)調(diào)的發(fā)展，為構(gòu)建更加有效合理的轉(zhuǎn)移支付制度打下堅實的基礎(chǔ)。

（四）健全地方稅收體系

我國的財政與稅收情況與西方國家有所不同，我國是以流轉(zhuǎn)稅為主體，且稅源分布不平衡，地方稅收體系也剛開始形成，因此，不可照搬西方國家的做法[8]，而應(yīng)按照適當(dāng)集中、合理分權(quán)的原則，中央政府應(yīng)逐步下放給地方政府稅收管理權(quán)限，下放權(quán)限應(yīng)當(dāng)具備以下原則，下放給地方政府的稅種管理權(quán)限應(yīng)當(dāng)不影響整個宏觀經(jīng)濟的發(fā)展，不應(yīng)當(dāng)影響地區(qū)外經(jīng)濟的發(fā)展，不應(yīng)當(dāng)影響中央稅收基礎(chǔ)等等；中央只負責(zé)集中管理中央稅、共享稅的立法權(quán)、稅種開征停征權(quán)以及稅目稅率調(diào)整權(quán)等[9]，同時將財產(chǎn)行為類稅收作為地方稅體系得重要組成部分，進一步增強地方尤其是中西部地區(qū)自主安排使用收入的權(quán)力，增強地方政府增強財政資金管理的積極性，保證地方財政收入的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

（五）啟動地方政府發(fā)債機制，擴大地方政府自行發(fā)債試點范圍

十八大提出的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)對公共財政制度體系提出了更高的要求，在政府間責(zé)任劃分、公共服務(wù)供給等方面對公共財政提出了新的挑戰(zhàn)，需要進一步增強地方政府擁有的財力，而發(fā)行地方政府債券是增加政府財政收入的規(guī)范化、市場化的渠道[10]，也是未來我國地方政府融資機制的發(fā)展方向。通過發(fā)行地方債券能夠有效增加地方財政可支配資金總量，從而有效增強其提供基本公共服務(wù)的能力。建議在上海、浙江、廣東、深圳四地啟動地方政府自行發(fā)債試點的基礎(chǔ)上，繼續(xù)擴大試點范圍，將其他財政實力較強的省市納入進來，同時在《預(yù)算法》中明確規(guī)定，在地方政府遵照“量入為出”原則的前提下，允許其自行發(fā)行地方債，有效緩解當(dāng)前地方政府的財政困難。

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[3]崔軍.三級財政框架下我國各級政府財力與事權(quán)匹配的基本構(gòu)想[J].經(jīng)濟管理研究，2011，（6）：116—119.

[4]鄭培.新時期完善我國政府間事權(quán)劃分的基本構(gòu)想及對策建議[J].地方財政研究，2003，（8）：35—40.

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[9]崔軍.地方財政管理體制改革：基于簡化財政層級的框架設(shè)計[J].財政研究，2011，（5）：46—49.

[10]何逢陽.“十二五”時期的財政體制改革[J].經(jīng)濟研究參考，2011，（4）：16—22.