貴州省主體功能區(qū)規(guī)劃實踐與政策應對

王鐵 寇垠

（中南財經(jīng)政法大學工商管理學院，湖北·武漢430073）

一、引言

主體功能區(qū)是根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境的承載能力，從空間上合理布局，推動人口、經(jīng)濟和資源環(huán)境協(xié)調發(fā)展，主體功能區(qū)的提出為解決區(qū)域盲目發(fā)展和化解區(qū)域發(fā)展沖突提供了新的發(fā)展思路。主體功能區(qū)強調人與自然必須和諧共處，同時作為一個發(fā)展戰(zhàn)略又對未來的發(fā)展和保護指明了重點。

貴州省作為西部多民族地區(qū)，近幾年也面臨著環(huán)境與資源的承載問題，特別是惡劣的生態(tài)環(huán)境、迥異的民族文化和分散的生產條件，限制了人口空間的合理布局，而低技術含量的掠奪式資源開發(fā)又嚴重影響了貴州省經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

為轉變貴州經(jīng)濟的發(fā)展方式，促進經(jīng)濟協(xié)調發(fā)展，貴州省在國發(fā)〔2012〕2號文件和貴州省第十一次黨代會精神的指導下于2013年7月發(fā)布了貴州省主體功能區(qū)規(guī)劃方案（以下簡稱規(guī)劃）。規(guī)劃方案的試運行沒有更多成熟的政策借鑒，必然面臨諸多風險，因此，探討貴州省主體功能區(qū)規(guī)劃的政策體系，不但能豐富民族地區(qū)主體功能規(guī)劃的理論特征，而且也能為地方政府實施主體功能規(guī)劃提供重要的理論依據(jù)和智力支持。

二、構建主體功能區(qū)視野的貴州省實踐

貴州位于我國西南地區(qū)的東南部，面積17.62萬平方公里，占全國國土面積的1.8%。自然稟賦和開發(fā)空間差異性較大，從自然特征、人口聚集分布、經(jīng)濟布局等角度看，大型城市、大型山區(qū)、大型庫區(qū)并存，明顯具有山地特征。

（一）貴州省資源稟賦與空間開發(fā)現(xiàn)狀

貴州省處于長江和珠江兩大水系上游，長江流域面積占全省國土面積的65.7%，貴州省地貌可概括分為高原山地、丘陵和盆地三種基本類型，境內山地占61.7%，丘陵占30.8%，山間盆地占7.5%，其中92.5%的面積為山地和丘陵，山多地少，生態(tài)環(huán)境脆弱，喀斯特石漠化比較突出，可利用開發(fā)的國土面積總體比其他省份相對較少，同時，土地利用結構不太合理，開發(fā)強度不高。從人口密集度來看，黔中地區(qū)、北部地區(qū)與畢水地區(qū)占人口較大部分，其他地市人口密度相對較低。經(jīng)濟布局上，貴州省經(jīng)濟總量主要以貴陽市為中心的中部地區(qū)、以遵義市為中心的北部地區(qū)，以及六盤水市、畢節(jié)市等能源、礦產資源富集區(qū)和其他市（州）所在地中心城市聚集。

總體上，貴州省國土空間利用效率不高，貴州省內城鎮(zhèn)化規(guī)模較小，綜合承載能力不強，產業(yè)集聚度低，農村人口居住分散，土地集約使用效率低，空間上人口分布與經(jīng)濟布局不協(xié)調，貴州省城鄉(xiāng)公共服務質量差距較大，城鄉(xiāng)一體化進程速度較慢。[1]

因此，面對貴州資源稟賦劣勢和目前產業(yè)發(fā)展方式粗放以及環(huán)境污染問題突出的矛盾，迫切需要用科學發(fā)展觀指導，轉變發(fā)展方式，提升資源使用效率，為建設資源節(jié)約和環(huán)境友好的貴州美好家園，轉變空間開發(fā)的方式。

（二）貴州省推行主體功能區(qū)規(guī)劃的實踐

貴州省是我國西南地區(qū)較早進行主體功能區(qū)規(guī)劃編制的省份，早在2008年黔府辦發(fā)2號文件，要求各自治州、各市縣開展全省主體功能區(qū)規(guī)劃編制工作；2011年《貴州省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》明確要求按主體功能區(qū)劃分和定位來科學規(guī)范空間開發(fā)；2013年7月貴州省黔府發(fā)12號文件出臺了《貴州省主體功能區(qū)規(guī)劃》文件，規(guī)劃標志著貴州省主體功能區(qū)規(guī)劃編制的正式完成。規(guī)劃將貴州全省國土空間劃分為以下三個類型區(qū)域。

1.重點開發(fā)區(qū)

貴州省重點開發(fā)區(qū)分為國家級重點開發(fā)區(qū)域和省級重點開發(fā)區(qū)域。國家級重點開發(fā)區(qū)主要是黔中地區(qū)，省級重點開發(fā)區(qū)域是以縣級行政區(qū)為單元的省級開發(fā)區(qū)域。

國家級重點開發(fā)區(qū)域黔中地區(qū)包括貴陽市、遵義市、安順市、畢節(jié)市、黔南州、黔東南州的24個縣級行政單元，區(qū)域國土面積30602.06平方公里，占全省的17.37%；2010年總人口1140.29萬人，占全省的27.22%。根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃要求，其功能定位為提升貴陽市中心城市的地位，構建商貿物流、服務業(yè)等西南區(qū)域產業(yè)中心，成為帶動黔中地區(qū)發(fā)展的主體支撐。到2020年黔中地區(qū)實現(xiàn)聚集全省50%以上的人口，聚集經(jīng)濟總量占全省60%以上，城鎮(zhèn)化率達到65%以上。

省級重點開發(fā)區(qū)域為鐘山—水城—盤縣區(qū)域、興義—興仁區(qū)域和碧江—萬山—松桃區(qū)域，共包括六盤水市、銅仁市、黔西南州的8個縣級行政單元，區(qū)域國土面積13317平方公里，占全省的7.56%；2010年總人口400.26萬人，占全省的9.55%。其主體功能區(qū)規(guī)劃定位為金屬錳工業(yè)基地，以及貴州東部地區(qū)區(qū)域交通樞紐和商貿中心，提升人口的承載量同時承接東部發(fā)達地區(qū)的產業(yè)轉移。[1]

2.限制開發(fā)區(qū)

貴州省限制開發(fā)區(qū)域主要是包括農產品主產區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)，包括35個縣級行政單位，占全省的47.26%，總人口約1839.35萬，占全省的43.91%。根據(jù)農產品特點，劃分5個農業(yè)發(fā)展區(qū)，分別是黔中丘原盆地都市農業(yè)區(qū)、黔北山原中山農—林—牧區(qū)、黔東低山丘陵林—農區(qū)、黔南丘原中山低山農—牧區(qū)、黔西高原山地農—牧區(qū)，主體功能是農產品提供，限制規(guī)模大、高強度的工業(yè)化開發(fā)。

重點生態(tài)功能區(qū)主要包括威寧、羅甸等21個縣級行政單元，重點生態(tài)功能區(qū)主要以修復生態(tài)、保護環(huán)境、提供生態(tài)產品為首要任務，因地制宜發(fā)展一些環(huán)境承載適宜的旅游和特色農業(yè)，逐步有序轉移超載人口。[1]

3.禁止開發(fā)區(qū)域

貴州省禁止開發(fā)區(qū)域有348處，分為國家和省級二個層面。國家級禁止開發(fā)區(qū)域包括國家級自然保護區(qū)9個、世界文化和自然遺產8個，國家級風景區(qū)名勝區(qū)18個，國家級森林公園22個，國家級地質公園10個，禁止開發(fā)區(qū)域面積17882.67平方公里，占全省國土總面積的10.15%，其主體功能定位于發(fā)展生態(tài)特色旅游，開發(fā)綠色天然產品，傳承貴州獨特的少數(shù)民族文化傳統(tǒng)，健全管護人員社會保障體系，提高公共服務水平為主要任務。[1]

三、貴州省主體功能區(qū)發(fā)展問題透視

（一）主體功能區(qū)規(guī)劃與傳統(tǒng)規(guī)劃的重疊與沖突

主體功能區(qū)規(guī)劃與我國傳統(tǒng)行政區(qū)域規(guī)劃劃分依據(jù)不同。我國傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域是以行政區(qū)域劃分為界定，而主體功能區(qū)的劃分是依據(jù)資源環(huán)境承載能力、已有開發(fā)密度、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模等，在目前的行政體制下，主體功能區(qū)的實施又離不開行政區(qū)域的依托。由于我國主體功能區(qū)的規(guī)劃實施，以縣級單位為基本空間進行，那么就會存在土地規(guī)劃、城市規(guī)劃以及專項規(guī)劃的重疊和沖突問題。

在同一個市縣行政區(qū)域按照主體功能區(qū)的類型劃分，可能存在既有限制開發(fā)區(qū)又有禁止開發(fā)區(qū)，甚至一個功能區(qū)涉及多個市縣，突破了行政區(qū)域的界限，形成了一個整體的跨行政區(qū)的主體功能區(qū)域，主體功能區(qū)中涉及多個行政單位如何合理配置公共資源以及如何進行生態(tài)建設的協(xié)調等諸多問題。

另一方面，重點開發(fā)區(qū)域的發(fā)展具有市場導向特征，以價格發(fā)現(xiàn)機制來引導經(jīng)濟主體的發(fā)展，而限制開發(fā)區(qū)域、禁止開發(fā)區(qū)域明顯具有政府行政干預痕跡。那么政府既要發(fā)揮市場機制的作用又要用行政手段進行管理就會陷入“兩難困境”。

同時，由于貴州處于西部欠發(fā)達地區(qū)，大部分地域是丘陵山區(qū)，區(qū)位條件優(yōu)勢不明顯，較多地區(qū)被列入限制開發(fā)和禁止開發(fā)區(qū)域，因此，這些地區(qū)面臨既要進行生態(tài)環(huán)境建設同時又要發(fā)展經(jīng)濟來改變落后現(xiàn)狀的矛盾。而利益驅動會使得更多行政區(qū)域希望被劃入重點開發(fā)區(qū)域，以便規(guī)避被劃入限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，從而獲得更多國家產業(yè)、財政、土地等方面的政策扶持。

（二）轉移支付不足，生態(tài)補償機制缺失

目前，貴州省禁止開發(fā)區(qū)域的面積在逐步擴大，保護的力度也在增強，國家級自然保護區(qū)得到國家財政轉移資金的支持，但省級以下的自然保護區(qū)受貴州自身財力限制，財政轉移支付不能完全維持正常的運作，其保護力度和相關管理仍受資金約束。

2013年12月，浙江和貴州兩省正式被納入長江經(jīng)濟帶中，貴州作為擴圍后的新省份，被界定為長江、珠江上游重要的生態(tài)屏障以及水源涵養(yǎng)地和生態(tài)功能區(qū)，長江、珠江水域的生態(tài)維護，得到貴州上游優(yōu)質水源的大力支持。然而，貴州生態(tài)水域資源的補償機制不順暢，特別是貴州限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)在生態(tài)產品的生產供給沒有得到合理補償，補償?shù)臄?shù)額和補償資金的支付來源等系列機制仍不健全，無法使其分享經(jīng)濟發(fā)展得到的成果，并影響這些地區(qū)生態(tài)建設的積極性。

（三）不同主體功能區(qū)經(jīng)濟發(fā)展失衡沖突

主體功能區(qū)主要關注空間管制，明確空間開發(fā)的邊界，劃分可開發(fā)和限制或禁止開發(fā)的區(qū)域，這必將加劇區(qū)域空間經(jīng)濟發(fā)展的非均衡性，而貴州較多限制或禁止開發(fā)地區(qū)屬于民族地區(qū)，將導致不同功能開發(fā)區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展失衡。

規(guī)劃盡管提出了要充分落實民族政策，提升民族地區(qū)公共服務的水平，并創(chuàng)新民族發(fā)展模式，但沒有細化的可行性方案。如何理順民族地區(qū)的發(fā)展問題和功能區(qū)建設的關系，涉及到貴州省主體功能區(qū)能否順利推行，移民涉及的不僅僅是經(jīng)濟收入的均衡問題，更涉及到民族風俗、生活習慣等問題。因此，若處理不好限制區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)少數(shù)民族勞動力轉移就業(yè)到重點開發(fā)區(qū)的生活和工作，幫助其融入到城鎮(zhèn)化的生活中，會最終拉大經(jīng)濟差距，影響民族團結。

四、貴州省主體功能區(qū)政策應對

（一）完善主體功能區(qū)規(guī)劃制定標準

主體功能區(qū)規(guī)劃應該以自然資源要素的特點劃分，在確定地理區(qū)域后，再依據(jù)資源環(huán)境承載能力、已有開發(fā)密度、經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模等進行具體調整，細化功能區(qū)規(guī)劃方案，減少行政區(qū)域規(guī)劃對主體功能區(qū)規(guī)劃標準的影響。由于有的行政區(qū)域可能涵蓋多類型的地形區(qū)域，而有的地形區(qū)域又會跨越多個行政區(qū)域，貴州省應考慮長江流域和珠江流域作為劃分主體功能區(qū)的參考，從而充分發(fā)揮自然生態(tài)系統(tǒng)在涵養(yǎng)和凈化水源、凈化空氣、保護物種多樣性方面的作用。

（二）落實財政轉移支付，建立生態(tài)補償價格機制

規(guī)劃指出，在落實國家財政政策的基礎上，完善省級一般性轉移支付制度，增加對限制開發(fā)區(qū)域的均衡性財政轉移支付，但貴州省財力薄弱，轉移支付僅僅依靠中央財政撥款，實際轉移支付時仍會導致執(zhí)行行政單位的顧慮。因此，要探索多類型轉移支付模式，主體功能區(qū)建設的推行才能得以真正執(zhí)行。

目前，主體功能區(qū)轉移支付的方式主要分為縱向支付和橫向支付?？v向支付主要依靠中央財政資金撥款。在中央財力撥款有限的情況下，貴州省根據(jù)財力情況可向中央政府申請減免或返還上繳中央的限制增值稅的相關部分或者環(huán)比增量的部分按來源地直接返還給限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)，這樣在增強該地方政府財政收入的同時，也激勵其保護生態(tài)環(huán)境的積極性。橫向支付主要通過地區(qū)之間的橫向轉移支付完成，需要長江與珠江中下游地區(qū)對貴州省進行生態(tài)補償，同時也需要貴州省內重點開發(fā)區(qū)域對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域進行生態(tài)補償。

生態(tài)補償價格機制的實現(xiàn)方式主要分為政府補償機制、市場補償機制、資源價格補償機制三類。政府補償機制方面，貴州省作為省級行政主體，除了征收環(huán)境稅外，還可發(fā)行生態(tài)補償債券或基金，通過金融市場為限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)提供投資資金和財政補貼補償渠道。市場補償機制方面，可以先在省內探索碳排放交易市場，省內不同劃分區(qū)域設定碳排放分配額度，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)可通過碳交易市場向重點開發(fā)區(qū)轉讓碳排放權獲得生態(tài)資金補償，在其成熟后，延伸到長江流域和珠江流域下游的其他省份，最終實現(xiàn)貴州省提供的生態(tài)產品合理獲益。資源價格補償機制方面，理順資源價格機制，貴州省劃分的限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)內的能源、礦產資源輸送到重點開發(fā)區(qū)，應建立以資源環(huán)境為代價的資源價格體系，對資源的使用采用有償使用原則。

（三）探索協(xié)調主體功能區(qū)域之間沖突關系

主體功能區(qū)的設想是基于人與自然的和諧，通過勞動力人口的轉移來實現(xiàn)各區(qū)域人均收入差距的縮小。從主體功能區(qū)中劃分重點開發(fā)區(qū)的主要功能來看，其包括了新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化（承接限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域的人口轉移）二項任務。

規(guī)劃中確立的黔中重點開發(fā)區(qū)主體功能是選擇可持續(xù)發(fā)展模式提高經(jīng)濟發(fā)展水平，而可持續(xù)發(fā)展強調經(jīng)濟質量是核心，經(jīng)濟開發(fā)行為與資源環(huán)境的承載力的關系因經(jīng)濟質量高低具有極大的差異性，即在同一區(qū)域內，資源利用水平高低決定了資源承載力的強弱。

從貴州來說重點開發(fā)區(qū)是黔中地區(qū)，以貴陽為中心，重點發(fā)展特色產業(yè)，黔中地區(qū)的特色產業(yè)首要是能源原材料基地、資源深加工基地等。但規(guī)劃功能定位缺乏對重點開發(fā)區(qū)工業(yè)用地的產出率的明確界定，體現(xiàn)不出重點開發(fā)區(qū)域環(huán)境承載力的強弱。因此，貴州主體功能區(qū)有必要關注工業(yè)用地產出率的效果，具體可以從以下三個方面入手。首先，對建設用地采用“雙向約束機制”，對建設用地進行集約利用年度考核，把土地集約利用評價與土地審批年度計劃結合。工業(yè)用地產出率高，優(yōu)先安排農業(yè)用地的轉讓，不達標地區(qū)亦反之。其次，鼓勵新技術、新工藝的使用。大力發(fā)展“三高一低”高新技術產業(yè)，突出新興產業(yè)與服務業(yè)的地位，通過嚴控土地增量，盤活土地存量，推動工業(yè)用地的產出效益。最后，完善用地指標考核體系，建立土地投資率、土地銷售額產業(yè)率、土地稅收產業(yè)率、吸納就業(yè)率、產業(yè)集聚率五項考核指標體系，避免地方政府與企業(yè)進行低水平重復建設。

規(guī)劃中強調重點開發(fā)區(qū)通過城鎮(zhèn)化承接限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的人口，制定改革戶籍制度，推進公共服務的均等化。但大部分生態(tài)環(huán)境惡劣和生產力水平低下地區(qū)的人口，依靠自身能力轉移可能性較小，特別是處于限制發(fā)展區(qū)域的少數(shù)民族人口眾多，應綜合考慮民族信仰、生活習慣，就近實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

對于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)主要以提高公共服務水平為主要目標，發(fā)展對生態(tài)環(huán)境影響較小的特色產業(yè)，利用生態(tài)維護建設獲得生態(tài)補償收入，同時，通過加強勞動力的技能培訓，推進其人口的轉移，最終實現(xiàn)各主體功能區(qū)域協(xié)調穩(wěn)定。

[1]貴州省省政府公報室.貴州省主體功能區(qū)規(guī)劃[R].貴州省人民政府，2013，(7).

[2]馬紅梅，金彥平.民族貧困地區(qū)農民工非農就業(yè)的社會資本分析[J].貴州民族研究，2009，(2).

[3]鐘高崢.基于主體功能區(qū)劃背景的市域空間功能區(qū)劃研究——以湖南省懷化市為例[J].貴州民族研究，2011，(2).

[4]鐘高崢.湘鄂渝黔邊多省際邊緣生態(tài)區(qū)域協(xié)同研究——基于主體功能區(qū)劃視角[J].貴州民族研究，2010，(3).