治理理念下民族旅游城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展研究

周丹敏

（中南財經(jīng)政法大學，湖北·武漢430074）

治理理念的價值在于克服市場、政府和社區(qū)居民參與的失靈，形成一個以市場、政府和公民自治參與的多中心治理機制，協(xié)調(diào)企業(yè)、政府和居民等利益相關者的各自利益訴求，從而實現(xiàn)社會的可持續(xù)性發(fā)展。筆者試圖以世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)為例，對民族旅游城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展進行研究。

一、民族旅游城鎮(zhèn)治理的理論探析

民族旅游城鎮(zhèn)發(fā)展涉及多方利益主體，目前還沒有從治理理念視角對民族旅游城鎮(zhèn)發(fā)展進行研究，有必要運用治理理論和利益相關者理論研究民族旅游城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。

（一）治理理論的內(nèi)涵

20世紀70年代以來，公民社會不斷發(fā)展，由此使政府權力運行受到一定程度的限制，與此同時，市場機制的周期性失靈，也對政府權力運行產(chǎn)生沖擊。這些新情況的出現(xiàn)催生一種新理念——治理理念。治理理念的主要內(nèi)涵包括，“一是權力分散和多中心。治理意味著管理主體不僅包括政府，也包括原來的被管理者。二是權力回歸社會。社會需求日益多元化，要求讓社會力量參與治理。三是網(wǎng)絡管理體系。管理系統(tǒng)內(nèi)部形成一個自組織網(wǎng)絡。四是管理與被管理者的互動。各個主體間相互協(xié)調(diào)和溝通，權力運行向度是多元的?！盵1]

根據(jù)治理理念的主要內(nèi)涵，治理理念的意義在于克服市場失靈和政府失靈以及公民自治組織在社會發(fā)展中的相應缺陷，形成一個以市場、政府和公民自治參與的多中心治理機制，目的在于協(xié)調(diào)企業(yè)、政府和公民等利益相關者在社會發(fā)展中的各自利益訴求，既克服企業(yè)、政府和公民等利益相關者在社會發(fā)展中的缺陷，又充分發(fā)揮企業(yè)、政府和公民等利益相關者在社會發(fā)展中的積極作用，從而實現(xiàn)社會的可持續(xù)性發(fā)展。

（二）民族旅游城鎮(zhèn)治理的“利益相關者”理論視角分析

民族旅游城鎮(zhèn)的利益相關者，主要包括政府、行業(yè)協(xié)會、旅游公司、當?shù)鼐用?、外來旅游從業(yè)者，以及相關專家學者和新聞媒體等。本文主要分析政府、企業(yè)和居民等利益相關者在民族旅游城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展中的積極作用和相應缺陷，其目的是研究建構有利于民族旅游城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展治理模式的必要性。

1.利益相關者的積極作用

（1）民族旅游城鎮(zhèn)政府

民族旅游城鎮(zhèn)政府的積極作用主要表現(xiàn)如下：一是公共產(chǎn)品和政策制度的保障作用。我國民族旅游城鎮(zhèn)在地理位置、基礎設施和資金等方面的問題，需要民族旅游城鎮(zhèn)政府積極提供必要公共產(chǎn)品和政策制度保障。二是城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃與宏觀調(diào)控作用。民族旅游城鎮(zhèn)政府要根據(jù)民族旅游城鎮(zhèn)特色，制定城鎮(zhèn)發(fā)展定位，編制城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，對城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃組織實施。

（2）民族旅游城鎮(zhèn)企業(yè)

民族旅游城鎮(zhèn)建設需要依靠企業(yè)投資。由此，具有資金實力的民族旅游城鎮(zhèn)企業(yè)，其積極作用主要表現(xiàn)如下：一是有助于民族旅游城鎮(zhèn)資金瓶頸問題的解決。二是有助于民族旅游城鎮(zhèn)解決基礎設施建設問題。三是有助于旅游業(yè)開發(fā)效益的提升。

（3）民族旅游城鎮(zhèn)居民

在民族旅游城鎮(zhèn)發(fā)展中，居民的參與程度與受益程度，將對民族旅游城鎮(zhèn)民族旅游文化保護產(chǎn)生直接影響，具體地說：一是民族旅游城鎮(zhèn)居民利用傳統(tǒng)技藝從事經(jīng)營活動，有助于擺脫居民貧困生活狀況。二是民族旅游城鎮(zhèn)居民在參與旅游城鎮(zhèn)經(jīng)濟活動中，可以增強旅游文化資源保護意識，積極參與到民族旅游文化保護中。

2.利益相關者的相應缺陷

（1）民族旅游城鎮(zhèn)政府

在民族旅游城鎮(zhèn)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展過程中，“政府失靈”主要表現(xiàn)如下：一是以權謀私。政府官員在民族旅游城鎮(zhèn)發(fā)展中面對利益誘惑，往往會利用權力來謀取私利，違背市場公平競爭的原則。二是偏重開發(fā)商。民族旅游城鎮(zhèn)為了招商引資，往往會過分偏重開發(fā)商的行為，損害民族旅游城鎮(zhèn)的利益。這些問題的存在嚴重影響著民族旅游城鎮(zhèn)的可持續(xù)性發(fā)展。

（2）民族旅游城鎮(zhèn)企業(yè)

在經(jīng)濟利益的驅動下，民族旅游城鎮(zhèn)企業(yè)的相應缺陷主要表現(xiàn)如下：一是超規(guī)模接待游客，超規(guī)模修建賓館、飯店、度假村和商鋪等，造成景區(qū)的盲目開發(fā)。二是污水處理、垃圾回收、節(jié)能降耗等環(huán)保設施往往出現(xiàn)滯后問題，破壞民族旅游城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境。這些問題的存在嚴重影響著民族旅游城鎮(zhèn)的可持續(xù)性發(fā)展。

（3）民族旅游城鎮(zhèn)居民

民族旅游城鎮(zhèn)居民的相應缺陷主要表現(xiàn)如下：一是自身素質(zhì)和經(jīng)濟實力很難適應旅游城鎮(zhèn)經(jīng)濟活動的深度參與，無法參與更高層次的規(guī)劃和管理。二是居民內(nèi)部爭利矛盾普遍存在，存在搶奪客源和各自劃地為界的現(xiàn)象。這些問題的存在直接影響著民族旅游城鎮(zhèn)的可持續(xù)性發(fā)展。

二、世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)治理的必要性分析

可持續(xù)發(fā)展理論的提出和旅游發(fā)展產(chǎn)生日益嚴重的經(jīng)濟和社會問題，這些都促使很多學者對旅游可持續(xù)發(fā)展的研究。世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)是以企業(yè)主體，村寨社區(qū)為核心的旅游開發(fā)模式，現(xiàn)階段旅游區(qū)旅游開發(fā)模式存在著諸多影響可持續(xù)發(fā)展問題，這些問題的存在要求建構世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)治理模式。

（一）政府宏觀調(diào)控作用不到位

世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)標準化文化旅游服務還存在缺陷，還不能很好地用標準來規(guī)范旅游企業(yè)的經(jīng)營行為，用標準來提升旅游產(chǎn)品質(zhì)量和服務質(zhì)量，從而實現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)轉型升級和提質(zhì)增效。世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)6個行政村路網(wǎng)結構和技術等級低，許多公路通行能力很差。旅游區(qū)村寨社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生設施較差，多依樹的公廁只有1個，6個行政村的垃圾堆放點普遍較少，村寨衛(wèi)生條件普遍較差。基礎教育水平薄弱，除了勐品小學教師相對較多，其他幾個行政村教師人數(shù)相對較少，影響村民文化素質(zhì)的提高。

（二）村寨社區(qū)參與程度不高

村寨村民主要從事經(jīng)濟收入相對低下的活動，這樣極大地影響民族旅游城鎮(zhèn)居民參與的積極性。景區(qū)與村寨村民之間溝通渠道并不順暢，村民的意見和建議不能很好地得到反映和體現(xiàn)。與此同時，由于景區(qū)與村寨村民之間無法在利益分配方面形成共識，相互之間的矛盾存在著不斷加深的現(xiàn)象和問題。村寨村民文化程度普遍偏低，和外來游客交流存在很大困難，參與旅游活動的積極性不高。

（三）企業(yè)經(jīng)營主體社會責任有待提高

世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)企業(yè)經(jīng)營主體分散，同時又缺乏強有力的監(jiān)管制度，旅游區(qū)的產(chǎn)品價格和服務質(zhì)量難以得到保障。企業(yè)經(jīng)營主體與村寨村民之間由于文化水平和民族風俗差異，不能進行有效的溝通和協(xié)調(diào)；還不能很好與村民共同維護村寨旅游資源，加強村寨社區(qū)少數(shù)民族文化遺產(chǎn)的傳承工作，避免文化遺產(chǎn)出現(xiàn)斷層；還不能很好地對村寨村民進行培訓，提高村寨村民的經(jīng)營能力和服務水平。

（四）利益相關者權責界定不準確和利益分配不均

世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)政府、企業(yè)和村民等利益相關者之間的權責界定不準確和不清晰，導致政府、企業(yè)和居民等利益相關者的行為界限模糊，影響著世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。與此同時，由于缺乏相互制約機制，利益相關者利益分配不均，相互之間矛盾加深?！罢＠檬种械臋嗔刂朴邢薜馁Y源，因此不可避免地出現(xiàn)權力尋租現(xiàn)象，增加自己的尋租機會?！盵2]使村寨村民的旅游利益得以減少。由于政府或旅游企業(yè)缺乏與村寨村民進行積極有效的溝通，忽視村民的利益訴求和意愿表達，這樣容易引起村寨村民的不滿、反對甚至抵制。旅游項目建設也改變著民族旅游城鎮(zhèn)幾千年的生活秩序，村寨村民極易產(chǎn)生不適感和滋生抵觸情緒。

三、世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)可持續(xù)發(fā)展的治理模式建構

促進世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)可持續(xù)發(fā)展，必須通過調(diào)動旅游區(qū)政府、企業(yè)和村寨村民等利益相關者的積極性和主動性，建立主體間的世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)治理模式，結成伙伴關系分享權力，協(xié)調(diào)和滿足各方面的利益訴求。厘清政府、企業(yè)和村寨村民等利益相關者的各自權責是建構世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)可持續(xù)發(fā)展的治理模式的前提性要件，建立政府、企業(yè)和村寨村民等利益相關者多元參與的工作機制是建構世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)可持續(xù)發(fā)展的治理模式的核心要件，建立法治化的治理環(huán)境是建構世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)可持續(xù)發(fā)展的治理模式的保障性要件。

（一）厘清利益相關者的各自權責

“由于在我國旅游發(fā)展進程中，市場的不完全性、信息不對稱、自然壟斷現(xiàn)象、外部性及公共產(chǎn)品的存在，有必要引入政府參與，使旅游資源得到有效配置”。[3]治理理念強調(diào)以市場為主配置資源基礎上的政府參與，不能以損害市場競爭為代價進行政府職能擴張。唯有如此，市場的基礎性、持續(xù)性作用才能得以發(fā)揮，政府和市場的功能才能實現(xiàn)相互補充。治理理念強調(diào)建設有限政府，主要發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，實現(xiàn)世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

旅游企業(yè)在追求經(jīng)濟利益最大化的同時，也要保護民族旅游文化。為此，要準確界定企業(yè)“有所為、有所不為”的界限，避免出現(xiàn)在經(jīng)營過程中偏離民族旅游文化“保護第一”的內(nèi)在要求，避免成為“有汲取利潤之權利，無承擔風險之義務”的特權利益主體。與此同時，旅游企業(yè)之間要在法治化的治理環(huán)境下，進行公平的市場競爭，并且與世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)政府和村寨村民建構良性的合作關系。

村寨村民參與是旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在動力。村寨村民參與旅游發(fā)展的主要內(nèi)容包括：一是參與旅游區(qū)的旅游規(guī)劃與決策，使村寨村民意見在旅游發(fā)展規(guī)劃中得到體現(xiàn)，促使旅游規(guī)劃實施成為村寨村民的責任；二是參與世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)旅游經(jīng)濟活動，以文明規(guī)范的行為，熱情的服務，好客的態(tài)度為世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)樹立良好的旅游形象；三是參與世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)旅游資源和環(huán)境的保護，堅決避免掠奪性經(jīng)營和過度開發(fā)造成生態(tài)環(huán)境退化。

（二）建立多元參與的工作機制

治理理念強調(diào)的是多元參與，即政府不是公共管理的單一中心，眾多機構和個人都可以不同的方式參與管理。在世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)發(fā)展中，政府、企業(yè)和村寨村民都是利益相關者，他們承擔著不同的角色和職責，這決定著他們之間存在著相互依存和相互作用的關系，也要求他們共同參與世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)的發(fā)展。

治理理念強調(diào)的公共管理中的政府，是有限主導的政府。由于政府主導易造成成本增加和專業(yè)性不強等諸多缺陷，世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)可持續(xù)發(fā)展需要引入村寨村民主體、旅游企業(yè)和第三方力量等利益相關者，并加以培育和協(xié)調(diào)，建立多元參與和專業(yè)化的工作機制。一是將村寨村民培育成為旅游發(fā)展的主體。只有村寨村民的真正參與，世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)的可持續(xù)發(fā)展才能實現(xiàn)，因此需要加強對村寨村民主體進行培育，從而促進村寨村民對世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)的參與。二是引入旅游企業(yè)。旅游企業(yè)要在世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)政府的宏觀調(diào)控下，遵循市場規(guī)律，規(guī)范經(jīng)營管理，創(chuàng)造就業(yè)機會，保護民族文化，促進世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

（三）建立法治化的治理環(huán)境

有效的治理必須依靠法治化的治理環(huán)境來得以保障。法治是立法、執(zhí)法、守法、司法和法律監(jiān)督等內(nèi)容的有機統(tǒng)一。由于我國旅游立法滯后，各民族地區(qū)的地方性旅游法規(guī)和旅游制度建設不健全等原因，導致旅游市場經(jīng)濟混亂和地方保護主義盛行等問題的出現(xiàn)。為此，一是加強法制觀念，認識《旅行社管理條例》、《導游人員管理條例》、《旅游安全管理暫行辦法》等旅游法律制度對發(fā)展世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)旅游業(yè)的規(guī)范作用和保障作用。二是世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)地方性法規(guī)要突出法規(guī)的針對性、實效性和可操作性，因地制宜，體現(xiàn)民族特色和地方特色。三是完善世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)的行政執(zhí)法體系，主要包括建立健全的行政執(zhí)法機構、優(yōu)化旅游執(zhí)法職權結構和暢通行政執(zhí)法體系的運行機制。四是探索世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)合理的司法救濟途徑，既包括建立合理的司法介入程序，增加法庭調(diào)解的權威性和有效性，通過旅游行業(yè)協(xié)會來行使本應由法院參與的調(diào)解、處罰等部分職能，在行業(yè)內(nèi)部就消化掉糾紛，也包括提供司法救濟途徑，將司法介入和審查作為必要的外部監(jiān)督，允許相對人通過司法途徑獲得救濟。五是完善世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)法律監(jiān)督機制，建立完整多樣的監(jiān)督主體和監(jiān)督方式，設立各種事前監(jiān)管機制，采取聽證會等各種措施進行論證，接受各方面的監(jiān)督，把事故消滅在萌芽狀態(tài)，更好地促進世博元陽哈尼梯田旅游區(qū)的和諧發(fā)展。

[1]（美）埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事物的治理之道[M].余遜達等，譯.上海：上海三聯(lián)書店，2000.

[2]黃海珠.民族旅游多元利益主體非和諧因素探討——以廣西龍勝平安村為例[J].廣西社會科學，2006，(10).

[3]陳志永，楊桂華.民族貧困地區(qū)旅游資源富集區(qū)社區(qū)主導旅游發(fā)展模式的路徑選擇[J].黑龍江民族叢刊，2009，(2).