法治視域下民族干部選拔與培養(yǎng)的思考

王永才 田艷

（中央民族大學，北京100081）

毛澤東同志曾指出：“要徹底解決民族問題，完全孤立民族反動派，沒有大批少數(shù)民族出身的共產主義干部，是不可能的。”民族區(qū)域自治制度的鞏固和完善，民族問題的最終解決，都必須有一大批德才兼?zhèn)洌瑘猿肿鎳y(tǒng)一和民族團結，又能密切聯(lián)系群眾的少數(shù)民族干部。同時，全面貫徹落實《民族區(qū)域自治法》的關鍵，也在于大力培養(yǎng)少數(shù)民族干部。因此，德才兼?zhèn)涞纳贁?shù)民族干部隊伍的選拔與培養(yǎng)是解決我國民族問題的關鍵。

一、選拔與培養(yǎng)民族干部的重要價值

（一）是堅持和完善民族區(qū)域自治制度的內在要求

中華人民共和國成立后，我國結合實際，大力推行民族區(qū)域自治制度。而貫徹實施這一制度的關鍵，在于培養(yǎng)和選拔少數(shù)民族干部。少數(shù)民族干部懂得本民族語言和風俗，了解本民族歷史，同時又有振興本民族的強烈意愿，并能充分體現(xiàn)民族群眾的愿望。這也決定了在解決民族問題上，在處理民族地區(qū)的局部利益與國家的整體利益關系上，在平衡民族地區(qū)及少數(shù)民族群眾的各類合法權益上，都有不可替代的意義。更重要的是，建立一個科學合理的培養(yǎng)選拔少數(shù)民族干部機制，還會使廣大少數(shù)民族群眾切身感受到，民族區(qū)域自治制度并非空洞的形式，而是表現(xiàn)為實實在在的內容。

（二）是鞏固和發(fā)展團結、穩(wěn)定政治局面的需要

當前國際形勢的紛繁復雜，個別國家和地區(qū)的動蕩不安，政局不穩(wěn)，不少是直接或間接地源于民族矛盾。我國作為一個統(tǒng)一的多民族國家，民族問題處理得好壞，直接關系國內政治環(huán)境的穩(wěn)定與否。要處理好民族問題，重要的是要有一支得力的干部隊伍，而其中最重要的組成部分就是本民族的干部，所以具體到民族地區(qū)，必須要有一支堅決執(zhí)行黨和國家的基本路線和政策，在任何情況下、任何時候都能與中央保持高度一致的少數(shù)民族干部隊伍，并通過他們的工作，將廣大少數(shù)民族群眾加以凝聚，使少數(shù)民族和民族地區(qū)的各族人民在中央的統(tǒng)一領導下，團結一心，步調一致，共同經受各種政治風浪的考驗。

（三）是振興民族地區(qū)經濟、提高民族地區(qū)競爭力的必要因素

我國的經濟建設和改革開放現(xiàn)在已經進入到了新的發(fā)展階段，少數(shù)民族地區(qū)的經濟振興關系全國經濟的跨越發(fā)展。少數(shù)民族人民勤勞、智慧，有強烈改變現(xiàn)狀、縮小經濟社會發(fā)展差距的要求。民族地區(qū)有著極為豐富的資源，尚待進一步開發(fā)和利用；我國有兩萬多公里的陸地邊境線，很多民族地區(qū)，是我國對外開放的前沿，有廣闊的發(fā)展前景。諸多因素都是振興民族社會經濟的有利條件。利用好這些有力條件，充分發(fā)掘地方潛力，把握有利時機，加快民族地區(qū)經濟發(fā)展，其關鍵要依靠黨的政策引導，要依靠人才投入。如今，黨中央關于全面實現(xiàn)小康社會方針已經確定，培養(yǎng)好一支德才兼?zhèn)涞纳贁?shù)民族干部隊伍，帶領各族群眾艱苦奮斗，就能更好地促進民族地區(qū)的社會經濟發(fā)展，逐步縮小與發(fā)達地區(qū)的差距，實現(xiàn)各個民族的共同繁榮。

二、我國民族干部培養(yǎng)和選拔的現(xiàn)狀分析

（一）少數(shù)民族干部的數(shù)量縱向有所增長，但總體數(shù)量仍顯不足

《民族區(qū)域自治法》第22條規(guī)定，民族自治地方的自治機關根據(jù)社會主義建設的需要，采取各種措施，從當?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級干部和各種科學技術、經營管理等專業(yè)人才和技術工人，充分發(fā)揮他們的作用，并且注意在少數(shù)民族婦女中培養(yǎng)各級干部和各種專業(yè)技術人才。民族自治地方的自治機關錄用工作人員的時候，對實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員應當給予適當?shù)恼疹?。民族自治地方的自治機關可以采取特殊措施，優(yōu)待、鼓勵各種專業(yè)人員參加自治地方各項建設工作?！毒蜆I(yè)促進法》第28條規(guī)定：各民族勞動者享有平等的勞動權利。用人單位招用人員，應當依法對少數(shù)民族勞動者給予適當照顧。這些規(guī)定過于概括籠統(tǒng)，不能很好地實施和發(fā)揮出應有的作用。有關法律法規(guī)還要求，民族自治地方錄用公務員對少數(shù)民族報考者予以適當照顧?！吨腥A人民共和國公務員法》第21條規(guī)定：“民族自治地方依照前款規(guī)定錄用公務員時，依照法律和有關規(guī)定對少數(shù)民族報考者予以適當照顧?！?007年11月6日人事部發(fā)布的《公務員錄用規(guī)定（試行）》第6條規(guī)定，民族自治地方錄用公務員時，依照法律和有關規(guī)定對少數(shù)民族報考者予以適當照顧。具體辦法由省級以上公務員主管部門確定。根據(jù)前述規(guī)定，自2009年起，我國逐步推動落實公務員招考對少數(shù)民族考生實行劃定比例、制定崗位、放寬條件或降低分數(shù)等優(yōu)惠政策，并推動在部分民族地區(qū)和中央國家機關進行試點，以擴大少數(shù)民族干部隊伍。

據(jù)有關部門統(tǒng)計，截止2009年8月，我國共有少數(shù)民族干部290多萬人，約占干部隊伍總數(shù)的7.4%；少數(shù)民族專業(yè)技術人員200多萬人，約占少數(shù)民族干部總數(shù)的69.5%。各地民族考生錄用比例均超過報考比例，有的民族自治地方少數(shù)民族的錄用比例已遠遠超過當?shù)厣贁?shù)民族人口比例。由此可見，雖然我國少數(shù)民族干部的數(shù)量有了顯著增長，國家每年采取包括理論政策教育、崗位培訓、掛職鍛煉等多種方式來加強對少數(shù)民族干部的培養(yǎng)，但我國少數(shù)民族干部占干部隊伍總數(shù)的比例仍然低于少數(shù)民族人口占全國人口的比例（8.49%）。

少數(shù)民族干部中的另一類人群值得我們予以特別關注，就是“黨政機構負責人”?！傲铡睌?shù)據(jù)表明，2000——2010年間，全國就業(yè)人口中“黨政機構負責人”的比例增加到1.77%，實際人數(shù)增加到1268.8萬人，除了漢、壯、朝鮮、土家4個民族的“黨政機構負責人”比例有所增加以外，其他各民族都在下降。“十二五”期間，如何加強少數(shù)民族干部的選拔與培養(yǎng)仍然是擺在我們面前的時代課題。

（二）文化素質有待加強，專業(yè)結構分布不合理現(xiàn)象突出

我們黨明確指出，“各級黨委要以更大的力量，進一步加強對少數(shù)民族，特別是中高級干部和各種科技、管理人才的培養(yǎng)。既要在數(shù)量上有計劃地擴大，更要在提高素質、改善結構上下大功夫”。[1]

目前，我國少數(shù)民族干部的文化知識結構仍不夠合理，特別是民族地區(qū)的少數(shù)民族干部與非民族地區(qū)的干部相比而言，其文化水平偏低。少數(shù)民族干部的素質與新時期新形勢新任務的要求還不能完全適應。

伴隨改革開放的深入和社會主義市場經濟體制的建立，特別是改革開放進入新的攻堅階段，少數(shù)民族干部隊伍結構不甚合理的問題日益突出，突出反映為專業(yè)技術干部數(shù)量不足，門類不全，尤其缺乏高層次專業(yè)技術人才，特別是在財貿、金融、經濟管理等領域這類現(xiàn)象更為突出。就目前情況而言，分布的不合理性體現(xiàn)在人大、政協(xié)、民族、宗教、文衛(wèi)體、工青婦等部門的少數(shù)民族干部多，在政府、經濟部門的少；在黨政部門的比企事業(yè)單位的多，在專業(yè)技術部門的少。[2]

同時，民族地區(qū)的基層少數(shù)民族干部，相對上級行政部門而言，其總體文化素質偏低、專業(yè)結構不合理的情況更為顯著，其學歷水平和知識儲備提升的空間很大，其宏觀意識、法制意識、發(fā)展意識、人文意識均有待提高。這既在一定程度上束縛了少數(shù)民族干部迅速、準確地領會和把握國家和黨的政策、方針，影響了相關法律、法規(guī)的運用。同時，由于限于文化水平，尤其是對于漢語言文字的運用，他們大多數(shù)知識更新的速度較慢，其業(yè)務能力和知識結構尚未能適應新時期經濟社會建設的發(fā)展需求，不能創(chuàng)造性地開展工作。對各民族成員來說，接受科技、教育的內容是一個層次的文化共享，分享科技成果而達到生活方式同質性的增強是另一個層次的文化共享，而接受和分享的過程所造成的對國家形象的認識則是更深一個層次的文化共享。[3]

三、我國少數(shù)民族干部培養(yǎng)與選拔政策的實施情況——以云南為例

據(jù)了解，人事部在少數(shù)民族地區(qū)考錄公務員工作中對少數(shù)民族報考者已采取四項措施：專門拿出錄用計劃和職位招錄民族考生；降低民族考生的報考資格條件；對民族考生實行加分或降分照顧；民族考生可以使用本民族語言進行筆試和面試。但在實踐中也存在一些問題，例如，云南省采取傾斜政策錄用少數(shù)民族工作人員。省級機關和省屬垂直管理部門招錄公務員時，招錄5人以上的按不低于1/3、招錄10人以上的按不低于15%的比例招錄少數(shù)民族人員。云南省提出，力爭用4至5年時間，使全省縣以下政法部門及政法基層單位，都有通曉當?shù)刂黧w民族語言的法官、檢察官、警官和司法調解員。在2009年云南省的公務員考試加分政策中，對7個人口較少民族考生筆試成績加10分，對4個特困民族筆試成績加8分，對其余44個少數(shù)民族筆試成績加6分。換言之，云南的所有少數(shù)民族均可獲得6至10分的加分。2009年據(jù)此政策公示的加分名單中，少數(shù)民族加分考生超過5萬人。這樣大規(guī)模的加分范圍及分值引發(fā)了部分考生質疑。據(jù)2010年云南省公告：“2010年對少數(shù)民族的優(yōu)惠照顧改為加大單設少數(shù)民族崗位的方式，不再進行加分照顧。

此外，云南省早在十年前就先后制定了《云南省縣以上黨政領導班子和干部隊伍建設五年規(guī)劃》、《關于進一步做好培養(yǎng)選拔少數(shù)民族干部工作的實施意見》等一系列文件，并且提出“使全省人口在5000人以上的25個少數(shù)民族在省直部門都有一名以上的領導干部”的口號，提出“堅持重要干部重點培養(yǎng)，優(yōu)秀干部加強培養(yǎng)，年輕干部經常培養(yǎng)，緊缺人才抓緊培養(yǎng)”的總體要求，因地因族制宜，分類指導，堅持強調一定比例，確保一定數(shù)量；堅持標準而不求全責備，體現(xiàn)特殊不降低標準；制定破格提拔使用少數(shù)民族干部具體措施；把競爭機制與民族政策有機結合，同等條件下，優(yōu)先任用少數(shù)民族干部。獨龍、阿昌、德昂和布朗4個民族因此第一次有了本民族的廳級干部，自治州的“一把手”基本都是少數(shù)民族。在省管干部中少數(shù)民族干部占30%；8個自治州領導班子中，少數(shù)民族領導高達57%；全省干部總數(shù)中，少數(shù)民族干部占28.4%。

2009年，云南省委出臺《關于進一步加強少數(shù)民族干部隊伍建設的意見》，大批優(yōu)秀年輕的少數(shù)民族干部將被優(yōu)先選拔任用。云南省委要求，到2010年，少數(shù)民族干部占全省干部總數(shù)的30%。省級機關、事業(yè)單位和群團組織的領導班子中，至少配備1名少數(shù)民族干部。注意從政績顯著的縣以上干部、有突出貢獻的專家學者及其他代表人物中，選拔掌握100名正廳級、200名副廳級少數(shù)民族后備干部人選，力爭各少數(shù)民族都有一定數(shù)量的后備干部。云南省委提出，按照“六個優(yōu)先”選用少數(shù)民族干部。德才兼?zhèn)?、政績突出的，?yōu)先提拔使用；具備任職條件的，優(yōu)先放到正職崗位上；與少數(shù)民族工作密切相關的部門，優(yōu)先配備少數(shù)民族干部；本地區(qū)本單位急需配備少數(shù)民族干部一時又缺乏合適人選的，打破地區(qū)、行業(yè)、部門界限，統(tǒng)籌安排，在更大范圍內優(yōu)先配備少數(shù)民族干部；少數(shù)民族人口相對比較集中的地方，優(yōu)先配備少數(shù)民族干部；同等條件下，優(yōu)先安排少數(shù)民族婦女干部和少數(shù)民族黨外干部。

云南省的相關少數(shù)民族干部政策也延伸到事業(yè)單位和政法系統(tǒng)中。2007年下發(fā)的《云南省人事廳關于事業(yè)單位公開招聘人員有關問題的通知》規(guī)定：少數(shù)民族地區(qū)、艱苦邊遠地區(qū)事業(yè)單位公開招聘人員（尤其是招聘少數(shù)民族人員）或國家政策有規(guī)定的，招聘條件可適當放寬，經報招聘工作主管機關批準，可采取特殊的方式進行招聘。此外，省委政法委、省委組織部等五部委廳日前聯(lián)合發(fā)出通知，決定采取“高校+部門”定向培養(yǎng)的方式，從2007年起至2008年分兩批招收、培養(yǎng)1000名少數(shù)民族政法干部，其中當年秋季學期首批招收540名。

四、關于少數(shù)民族干部培養(yǎng)與選拔的建議

（一）擴大民族崗的范圍

在公務員錄用計劃中預留出一定數(shù)量的職位用于招收少數(shù)民族考生，特別是那些與民族宗教事務直接相關的工作或者少數(shù)民族聚居地區(qū)的公務員工作，以增加少數(shù)民族考生的錄用機會。與此同時，在部分高等院校或民族管理干部學院中配套實施特殊的教育培訓政策，對這部分少數(shù)民族考生進行基礎知識或專業(yè)技能方面的培訓，以使其能夠快速適應實際工作，同時又能夠繼續(xù)傳承本民族的優(yōu)秀文化。

因為，從學理上看，“弱小民族不僅希望獲得與其他民族平等的權利，它堅持自己的一種特定生活。因此，力圖在國家的統(tǒng)一體中為民族權利尋找一個空間，給民族差異圈定一個范圍，不至于破壞某種程度上必須處理的問題。這不僅需要普及適用于個體的公民身份的一般權利，而且也需要為民族的差異提供一個生存的空間，讓集體的情感得以自由的發(fā)泄?！睆倪@一意義上說，保留特定的民族崗位不僅有利于各項工作的順利開展，對于民族個體與集體的人權保障，對于民族認同感的加強也有必不可少的重要意義。[4]

（二）實行少數(shù)民族特考制度

臺灣地區(qū)《公務人員考試法》第2條規(guī)定，為因應特殊性質機關之需要及照顧身心障礙者、原住民族之就業(yè)權益，得比照前項考試（此處指第1條規(guī)定的公務人員考試種類）之等級舉行一、二、三、四、五等之特種考試。截至2008年底，臺灣原住民任公務人員為6693人，占全臺灣原住民族人數(shù)之1.35%；占全臺灣公務人員人數(shù)之1.98%，這與臺灣原住民占全臺灣總人口數(shù)2.17%的比例是基本持平的。從一定意義上，我們有理由認為，原住民特考制度推動了原住民公務人員數(shù)量的提升。

事實上，正像電影《馬背上的法庭》中所描寫的一樣，在西部民族地區(qū)當干部與在一般地區(qū)當干部所面臨的問題是有很大不同的，也因而需要支付較高的公共服務成本。我國也應積極推動在少數(shù)民族干部的選拔方面設立少數(shù)民族特考制度，通過特殊入學標準，但入學的條件、程序、考核辦法、監(jiān)督機制應該進一步完善。

（三）加試少數(shù)民族語言和文化

在我國少數(shù)民族干部的選拔中，放寬少數(shù)民族的報考資格條件是符合實際情況的，但是同樣要求這些考生有一些“特殊”才能，即熟練掌握民族語言和文字、少數(shù)民族傳統(tǒng)文化的傳承人、擁有一定的民族文化技藝和傳統(tǒng)知識等的少數(shù)民族考生的優(yōu)惠標準應大幅度提高，否則難以起到選拔優(yōu)秀人才的目的。因為這些才能是他們日后能夠熟練從事一些工作的基礎或必要條件。

國外也有類似做法，比如：挪威負責管理薩米人事務的是勞工和社會保障部下面的一個局，該局的公務員白人和薩米人都可以競爭，但一個基礎性要求是掌握薩米語。挪威通過專門立法保護薩米人的語言、文化和生活方式，《薩米法》第三章詳細規(guī)定了在本國境內及薩米語行政區(qū)使用薩米語的各項規(guī)定，有了立法工作的促進，該國的少數(shù)族群語言保護與發(fā)展成效是極顯著的，該國境內薩米人的身份地位較以往有很大提高，挪威社會對待薩米人的態(tài)度已在觀念和行動上也發(fā)生極大轉變。[5]

（四）加強對民族干部的民族政策與民族法制教育

“十二五”期間，我國將大力推進民族工作的法治化進程，建立起一套程序完備、科學規(guī)范的民族立法工作機制，促進民族事務管理工作逐步實現(xiàn)制度化、規(guī)范化、法治化，這就要求我們擁有一支具有較高法治水準的民族干部隊伍。2010年在青海發(fā)生的《青海省“十二五”教育改革和發(fā)展規(guī)劃》（草案）制定過程中因雙語教育中的民族語言而引發(fā)的爭議，就是由于相關的民族干部不懂法引起的，這需要引起我們的高度注意。

（五）加大崗位培訓和掛職鍛煉的力度

各地應以黨校和行政學院為主，對少數(shù)民族干部進行崗位培訓；在高等院校設立培訓點，選派少數(shù)民族干部參加學歷教育或進修專業(yè)課程?？上驳氖?，近年來，中國干部教育機構建設得到較大發(fā)展，并且吸納民族干部參加培訓。比如：全國各民族院校舉行民族干部培訓班，中央和地方的黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院等招收民族干部學員。確立北京大學、清華大學等13所大學作為首批全國干部培訓高?；?。成立浦東、延安、井岡山3所干部學院和大連高級經理學院，與中央黨校、國家行政學院共同組成了國家級干部教育培訓機構。新建中央民族干部學院，在部分民族學校成立民族干部培訓部。[6]

短期的培訓也應加強，可組織少數(shù)民族干部到國內經濟發(fā)達地區(qū)或出國、出境參加各類短期培訓；結合經濟發(fā)展的實際需要，從國內外聘請專家學者為少數(shù)民族專業(yè)技術干部進行強化訓練。我們建議今后的崗位培訓中增加與實際工作相關的執(zhí)政能力、理論素質、服務理念等的培訓，以促進民族地區(qū)又好又快地發(fā)展。

同時，選派少數(shù)民族干部掛職鍛煉、交流任職和多層次多崗位任職，提高其實際工作能力。按照有關規(guī)劃，中國每年組織西部地區(qū)和其他少數(shù)民族地區(qū)干部約450人到中央、國家機關和經濟相對發(fā)達地區(qū)掛職鍛煉。這項工作開展20年來，已有5000多名干部參加過掛職鍛煉。這種方式有利于少數(shù)民族干部學習東部地區(qū)促進經濟社會全面發(fā)展的服務理念和管理經驗。尤其是民族地區(qū)的基層干部，應當建立長效性的培訓機制，提高其政治素養(yǎng)、業(yè)務技能和宏觀意識，因為他們這樣一種“邊緣化”的中間身份使得國家標準化的政府行為和地方的傳統(tǒng)生活方式達成默契，也使社會控制更加豐富，有彈性，有人情，[7]其實踐意義很大。

[1]國家民族事務委員會.中國共產黨關于民族問題的基本觀點和政策（干部讀本）[M].北京：民族出版社，2002：289.

[2]于學強.論少數(shù)民族干部選用標準科學化的考量因素[J].西北民族大學學報（哲學社會科學版），2013，(3)：67.

[3]馬戎，周星.中華民族凝聚力形成與發(fā)展[M].北京：北京大學出版社，2001：252.

[4]（加拿大）威爾·金里卡.自由主義、社群和文化[M].應奇，葛水林，譯.上海：上海世紀出版股份有限公司，上海譯文出版社，2005：196-197.

[5]謝元媛，（挪）奧斯·考樂斯.近三十年來挪威薩米人身份地位的變化[J].世界民族，2010，(3)，81.

[6]劉亞麗，杜君.全面建設小康社會時期黨的少數(shù)民族干部教育探析[J].社會科學戰(zhàn)線，2013，(3)：280.

[7]納日碧力戈.現(xiàn)代背景下的族群建構[M].昆明：云南教育出版社，2000：256.