邊疆民族地區(qū)治理現(xiàn)代化面臨的挑戰(zhàn)及其對策——以黨的治理能力建設(shè)為視角

顏俊儒

（綿陽師范學(xué)院，四川·綿陽621000）

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會提出國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的建設(shè)目標(biāo)，為邊疆治理發(fā)展提供了新的機遇與訴求。中央提出了治邊穩(wěn)藏戰(zhàn)略思想，為治理邊疆提供了政策性的宏觀指向。目前從國內(nèi)來看，以市場經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的全面改革深入推進(jìn)，導(dǎo)致不同區(qū)域利益、不同階層利益和不同民族利益等出現(xiàn)一定程度的分化，邊疆地區(qū)各種問題不斷出現(xiàn)，邊疆地區(qū)群體性事件時有發(fā)生；世界范圍來看，我國周邊地緣政治格局正在發(fā)生劇烈變化和重新組合，這些均表明了加強和完善我國邊疆治理的緊迫性和必要性。筆者擬從治理系統(tǒng)的要素視角分析我國邊疆地區(qū)治理面臨的危機、挑戰(zhàn)，并提出一些對策。

一、國家治理、國家能力與邊疆治理

國家治理定義，學(xué)者們眾說紛紜，但基本都贊成其是一個與“管理、經(jīng)營”相對的概念。一般認(rèn)為，治理主體是多元化的，包括政府、社會組織和個人等多個方面；治理帶有更多的自治和共治傾向；治理運作模式是復(fù)合的、合作的和包容性的；治理運作模式的認(rèn)同不斷增強，能夠激發(fā)社會活力，有助于進(jìn)一步實現(xiàn)人民民主和公平正義，有效性和實效性大為增強?？梢?，治理不單單包括一套規(guī)則和一種活動，其側(cè)重的主要是行動的整體過程；治理過程的合法性基礎(chǔ)也不是依靠一味地強行控制和壓制，而是借助各種柔性、剛性方式以及顯形與隱形手段去權(quán)衡協(xié)調(diào)；治理牽涉范疇和項目涉及到一個國家的所有部門和行業(yè)；治理是一個連續(xù)不斷的互動過程?？v觀整個人類政治文明發(fā)展歷程，國家治理模式主要有三種形式——人治、神治和法治。這些治理模式在人類發(fā)展史上曾經(jīng)或正在起著重要作用。隨著人類理性的增長和自由平等觀念得到普遍認(rèn)同，依法治國的法治模式成為國家治理模式發(fā)展的趨勢和走向成熟標(biāo)志，法治理性為主復(fù)合型國家治理模式成為了現(xiàn)代國家努力追求和構(gòu)建的國家治理模式。

國家治理好壞在很大程度上取決于國家能力與其他諸多因素，[1]一個國家的國家能力是多方面的，包括對國內(nèi)社會的整合能力、資源集中與動員能力、管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)和公共服務(wù)能力、完善體制與制度建設(shè)的能力，簡單說就是國家建設(shè)與治理政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會和生態(tài)文明等方面的能力。因此，提高國家治理水平，就要落實到具體建設(shè)和治理整個國家各個層面的能力。邊疆治理是國家治理的重要部分，是國際上較為熱門的政治話題和復(fù)合型的時代課題，牽涉到邊疆的改革發(fā)展、安全穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)保、宗教信仰和國家認(rèn)同、民族問題與國際邊界問題等等。[2]

二、我國邊疆民族地區(qū)治理面臨的危機與挑戰(zhàn)

（一）邊疆地區(qū)治理主體自身存在的危機與挑戰(zhàn)。中國共產(chǎn)黨與中國政府及其各級邊疆地方組織作為治理中國邊疆主體，由于歷史和現(xiàn)實原因，存在以下的危機和挑戰(zhàn)：

一是邊疆地方黨組織作為推進(jìn)邊疆地區(qū)治理現(xiàn)代化的最重要主體，雖然已經(jīng)取得一些成績，但是仍然存在一些現(xiàn)實的自我發(fā)展困境，比如基層黨組織職責(zé)與功能弱化，維護(hù)地方秩序和協(xié)調(diào)利益糾紛的能力不強，政策制定和規(guī)劃發(fā)展的能力不強，[6]吸納和整合地方資源的能力不強；黨建工作和其他工作整合不夠，黨組織的角色發(fā)生了一定程度的錯位；基層黨組織的隊伍建設(shè)和管理理念和模式跟不上形勢的發(fā)展；黨員本身的素質(zhì)不高，導(dǎo)致民族地區(qū)黨組織的內(nèi)在基礎(chǔ)不夠雄厚；黨組織與民族地區(qū)各大團(tuán)體、群體的關(guān)系有待進(jìn)一步改善，彰顯了黨在民族地區(qū)的親和力還很不夠。

二是邊疆地方政府自身建設(shè)面臨的危機與挑戰(zhàn)，邊疆地區(qū)政府作為邊疆地區(qū)治理主客混合體，其面臨的危機和挑戰(zhàn)也是非常多。困擾我國政府改革和建設(shè)的規(guī)模困局、角色困局、利益困局、職能困局、目標(biāo)困局、管理模式困局和各種府際關(guān)系困局極大影響著政府的國家治理能力，邊疆地區(qū)各級政府自身建設(shè)還面臨其他的問題，比如危機突發(fā)事件處理能力和調(diào)適困局。

（二）邊疆地區(qū)治理客體面臨的危機與挑戰(zhàn)。當(dāng)前民族地區(qū)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下和各級地方組織、群眾的參與下，各方面均取得了較大的成就，但是由于各種歷史與現(xiàn)實、地理與其他限制，在很多地方存在問題和危機，這些為邊疆地區(qū)治理提出了諸多新的挑戰(zhàn)和訴求：

一是網(wǎng)絡(luò)虛擬世界的治理是我黨在民族地區(qū)治理面臨的新課題。網(wǎng)絡(luò)世界是一把雙刃劍，其功能與作用非常繁復(fù)。由于互聯(lián)網(wǎng)的強大穿透力和影響力，已經(jīng)給黨在邊疆地區(qū)的治理帶來了諸多的弊端，尤其是網(wǎng)絡(luò)世界影響了邊疆民族地區(qū)人們的生活、工作和學(xué)習(xí)、人際交往、為異己分子提供了作案的新媒介，帶來諸多網(wǎng)絡(luò)問題，比如網(wǎng)絡(luò)安全、網(wǎng)絡(luò)質(zhì)量、網(wǎng)絡(luò)法規(guī)與制度、網(wǎng)絡(luò)文明、網(wǎng)絡(luò)道德等方面均存在很多問題，這些都考量著黨的網(wǎng)絡(luò)治理能力，[3]也提出了網(wǎng)絡(luò)治理的必要。

二是邊疆地區(qū)現(xiàn)實層面存在諸多治理的難題和危機。除了常說的民族關(guān)系問題、宗教問題、毒品與性病問題和特殊群體問題、以及本身自然條件和發(fā)展落后外，還存在一些阻礙邊疆地區(qū)治理現(xiàn)代化發(fā)展的困局。在政治文明建設(shè)上，政治民主發(fā)展力度與邊疆地區(qū)民眾的政治參與度、政治清廉的建設(shè)、政治安全與穩(wěn)定、各種復(fù)雜的地方關(guān)系、民族關(guān)系與群體關(guān)系等考驗著黨的政治建設(shè)與治理能力，如何構(gòu)建現(xiàn)代邊疆地區(qū)政府、現(xiàn)代邊疆社會和培育現(xiàn)代邊疆公民已經(jīng)成為邊疆地區(qū)政治建設(shè)領(lǐng)域的三大主題。[4]如何確保邊疆地區(qū)的國防安全、如何提高大國的外交能力與國際關(guān)系治理能力已經(jīng)成為邊疆地區(qū)國際關(guān)系建設(shè)與治理的的重要課題。

三是邊疆民族地區(qū)民眾素質(zhì)低下和國家認(rèn)同危機極大影響了黨在邊疆地區(qū)治理的效果與參與度，嚴(yán)重考量著黨對國民現(xiàn)代化的建設(shè)，如何提出加強邊疆民眾認(rèn)同教育和公民教育、培育現(xiàn)代公民的國民品質(zhì)和精神已經(jīng)成為我國邊疆地區(qū)治理的基礎(chǔ)性工程和課題。

（三）邊疆地區(qū)治理的介體和載體建設(shè)與整合力度不夠，復(fù)合型的現(xiàn)代邊疆治理模式還沒有真正形成，導(dǎo)致邊疆地區(qū)的治理效果不理想，比如道德、法律、宗教、輿論等治理手段之間有機結(jié)合利用不夠；現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)治理平臺和技術(shù)開發(fā)不夠，導(dǎo)致邊疆治理信息通達(dá)不夠；軟治理與硬治理手段整合力度也不夠。

（四）邊疆地區(qū)治理的環(huán)體建設(shè)力度不夠，導(dǎo)致邊疆治理面臨的各種環(huán)境不理想。這一點與邊疆地區(qū)本身的發(fā)展?fàn)顩r很有關(guān)系，也包含在邊疆地區(qū)各項事業(yè)的發(fā)展中。如何營造良好的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和現(xiàn)實環(huán)境，已經(jīng)成為我國邊疆地區(qū)治理亟待解決的問題，也成了考驗和考量黨在邊疆地區(qū)治理能力的重要方面。

三、推進(jìn)中國共產(chǎn)黨在邊疆民族地區(qū)治理現(xiàn)代化的建設(shè)方略

（一）科學(xué)構(gòu)建復(fù)合型價值取向，推動邊疆地區(qū)治理思路的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

一是堅持系統(tǒng)化的價值取向，促使邊疆地區(qū)治理一體化運行。我們黨務(wù)必調(diào)整與擴大邊疆治理主體范圍，建構(gòu)起跨界協(xié)作、協(xié)同創(chuàng)新邊疆治理體系，實現(xiàn)國家治理效率最大化，推動邊疆各種治理方式的有機組合和整合，構(gòu)建一個由中央政府、邊疆地方政府、邊疆社會組成的治理主體系統(tǒng)。在這個系統(tǒng)中，中央政府盡力為邊疆地區(qū)治理做好財政供給、戰(zhàn)略規(guī)劃供給和資源供給，發(fā)揮其集中動員的強大優(yōu)勢，有機整合各類資源幫助邊疆民族地區(qū)的發(fā)展，以強大的國家政權(quán)力量為后盾履行以控制和防衛(wèi)為特征的政治統(tǒng)治職能；邊疆地方各級政府要主動地承擔(dān)邊疆治理事務(wù)的重任，具體執(zhí)行落實國家的各項邊疆治理政策與措施，努力提升應(yīng)對邊疆地區(qū)的復(fù)雜局面和危機突發(fā)事件的治理能力，切實履行對邊疆社會的公共管理職能，有序地培育社會團(tuán)體力量，鼓勵群眾有序政治參與，整合邊疆自身的治理資源，把更多的群眾與組織吸納到邊疆治理系統(tǒng)，形成邊疆地區(qū)治理的合力系統(tǒng)。

二是堅持科學(xué)與倫理的價值取向，促使邊疆地區(qū)治理科學(xué)化和人性化。邊疆地區(qū)的黨、政府、社會和邊疆地區(qū)發(fā)展都有自己的運動規(guī)律，遵循其運行規(guī)律，吸收借鑒他國治理經(jīng)驗，在適應(yīng)中國國情的原則下實現(xiàn)邊疆地區(qū)治理的普適性與中國特色相結(jié)合，努力實現(xiàn)治理的一般性與特殊性兼顧，推動邊疆治理科學(xué)發(fā)展。同時，邊疆治理具有很大的倫理性，務(wù)必要堅持人本化的要求，推動邊疆治理人性化發(fā)展，增強其群體基礎(chǔ)。

三是堅持法治化與制度化、民主化的思路，促使邊疆地區(qū)治理走上依法治理和民主治理的道路。邊疆治理在整個國家治理法治化前提下，務(wù)必要積極推動自身的制度化[17]和法治化建設(shè)，增強邊疆治理的合法性基礎(chǔ)。在國家以人為本的治理理念下，邊疆地區(qū)治理也務(wù)必要積極通過各種方式，讓邊疆地區(qū)的民眾參政議政，推動邊疆治理的民主化發(fā)展。

四是堅持現(xiàn)代化與國家安全價值取向，推動邊疆地區(qū)治理的現(xiàn)代化發(fā)展和治理生態(tài)的安全化。中國夢的提出和邊疆地區(qū)的現(xiàn)代化發(fā)展以及黨的十八屆三中全會要求我們在邊疆治理中，務(wù)必要將邊疆地區(qū)的治理與邊疆地區(qū)的現(xiàn)代化發(fā)展、邊疆地區(qū)的公共安全、國家安全、[5]政治安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全和社會安全和生態(tài)安全結(jié)合起來，將邊疆治理與國家整合有機結(jié)合，積極推動邊疆地區(qū)治理能力現(xiàn)代化。

（二）加強黨和政府的現(xiàn)代化建設(shè)，推動邊疆地區(qū)治理主體的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

其一，加強邊疆地區(qū)治理的主體建設(shè)，努力提高黨的治黨能力。一是推進(jìn)發(fā)展黨員機制、決策機制、監(jiān)督機制、執(zhí)行機制、教育機制等建設(shè)，重點推進(jìn)黨內(nèi)民主與監(jiān)督建設(shè)，提升黨員工作素質(zhì)和倫理道德品質(zhì)，建設(shè)好邊疆地區(qū)基層黨組織，全力提升黨的自我建設(shè)制度化科學(xué)化信息化。二是根據(jù)邊疆的情況，把握好邊疆地區(qū)改革、發(fā)展、安全與穩(wěn)定大局，積極提高黨的調(diào)適能力和解決各種問題的執(zhí)行能力。三是正確處理黨的內(nèi)外關(guān)系，采取生態(tài)建黨、科學(xué)建黨和民主建黨與依法建黨的復(fù)合模式，積極協(xié)調(diào)和權(quán)衡各方面的矛盾，統(tǒng)籌和吸納各方面的資源，完善黨政關(guān)系、黨際關(guān)系和黨法關(guān)系；轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政思維，提高黨在邊疆地區(qū)的執(zhí)政能力，以黨的社會整合調(diào)控力、發(fā)展力、競爭力、服務(wù)力、執(zhí)行力、學(xué)習(xí)力和創(chuàng)新能力建設(shè)為主，建設(shè)好黨的現(xiàn)代執(zhí)政能力體系。

其二，推動邊疆地區(qū)政府自身建設(shè)的科學(xué)化、網(wǎng)絡(luò)化和制度化，提高黨的行政治理能力和公共服務(wù)能力、危機事件的處理能力。在堅持科學(xué)發(fā)展的前提下，樹立和強化科學(xué)建設(shè)、協(xié)調(diào)建設(shè)、全局建設(shè)、動態(tài)建設(shè)和人文建設(shè)的意識，積極化解邊疆政府建設(shè)的規(guī)模困局、角色困局、利益困局、職能困局、目標(biāo)困局和管理困局，保持與邊境國家安全、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相匹配的規(guī)模適度；不同時機和不同領(lǐng)域定位自身的角色，調(diào)適好邊疆地區(qū)的各種關(guān)系；堅持全局第一，以公共利益來規(guī)約和引領(lǐng)政府的行為和政策；關(guān)心和關(guān)注邊疆地區(qū)的民生、民情，為邊疆民眾的生活、學(xué)習(xí)和工作提供良好的條件與機會；切實堅持以人為本，拓寬和改善提供的公共服務(wù)項目和覆蓋惠及范圍，讓邊疆地區(qū)人民享受到政府提供的基本公共服務(wù)；提高政府的現(xiàn)代化執(zhí)政思維。通過這些措施，積極建構(gòu)法治型、學(xué)習(xí)型、創(chuàng)新型、服務(wù)型和清廉型、責(zé)任型政府，促使邊疆各級政府向現(xiàn)代政府轉(zhuǎn)型。

（三）加強治理客體的現(xiàn)代化建設(shè)，推動邊疆地區(qū)及其國民的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

一是不斷加強邊疆地區(qū)的“五位一體”建設(shè)，提高黨在邊疆地區(qū)的公共治理能力。在邊疆地區(qū)的政治文明建設(shè)上，大力擴大邊疆民眾有序政治參與范圍，正確處理黨的運行體制與國家政權(quán)的關(guān)系，積極推進(jìn)邊疆地區(qū)政治體制的改革與完善，切實推行社會主義協(xié)商民主和有序民主，通過群眾路線教育實踐活動，推動邊疆民族地地區(qū)的民主政治建設(shè)，力求邊疆地區(qū)政治建設(shè)民主化和透明化；不斷完善民族區(qū)域自治制度，推動邊疆地區(qū)現(xiàn)代政府的建設(shè)，加強邊疆地區(qū)的各項制度建設(shè)，力求邊疆地區(qū)政治建設(shè)制度化；加強邊疆地區(qū)現(xiàn)代公民的培育和發(fā)展，推動邊疆地區(qū)民眾的參政議政的能力和素質(zhì)。在邊疆地區(qū)的精神文明建設(shè)上，通過各種平臺和渠道加強邊疆地區(qū)公民的職業(yè)道德、家庭美德、公共道德與道德文明的教育與養(yǎng)成，努力營造良好的道德生態(tài)環(huán)境；以社會主義核心價值觀和中國夢的教育實踐活動為契機，對邊疆地區(qū)民眾進(jìn)行現(xiàn)代價值與責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)鹊默F(xiàn)代公民教育和認(rèn)同教育[6]與踐行引領(lǐng)，塑造邊疆地區(qū)共同體的價值觀體系；通過城鄉(xiāng)文化建設(shè)，將黨的各種思想理論滲透到邊疆地區(qū)的各個角落。通過這些措施，為邊疆地區(qū)治理與發(fā)展提供強大的精神動力、思想動力。

二是推進(jìn)邊疆地區(qū)公民素質(zhì)工程建設(shè)，建構(gòu)邊疆地區(qū)現(xiàn)代公民的培育體系，通過各種形式和平臺對邊疆地區(qū)開展各種現(xiàn)代性的國民教育與引導(dǎo)，提高邊疆地區(qū)民眾的現(xiàn)代國民性，借此推動邊疆地區(qū)民眾素質(zhì)的現(xiàn)代化。

（四）加強邊疆地區(qū)的介體建設(shè)與載體建設(shè)，推動邊疆民族地區(qū)治理模式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。在邊疆地區(qū)治理的介體建設(shè)上，一是堅持德治與法治結(jié)合，充分發(fā)揮道德的治本作用和法律的治標(biāo)作用，共同推動黨的邊疆治理現(xiàn)代化發(fā)展；二是堅持內(nèi)在自律與外在治理的結(jié)合，這一原則要求在邊疆地區(qū)各個領(lǐng)域、各個治理客體與主體一方面要積極接受來自國家的治理與整頓、規(guī)范、指導(dǎo)，同時也要積極反省自身，通過各種合理合法的手段做好自我清理；三是堅持軟治理與硬治理模式的有機整合，推動黨的邊疆治理制度化和人性化；四是堅持傳統(tǒng)與現(xiàn)代手段相結(jié)合，堅持繼承與創(chuàng)新完善治理的思路，吸收借鑒國內(nèi)外以前和現(xiàn)在的邊疆治理經(jīng)驗與教訓(xùn)，結(jié)合我國邊疆地區(qū)的實際情況和黨治理邊疆的一系列政策法規(guī)和經(jīng)歷，大力推行網(wǎng)絡(luò)治理，推進(jìn)邊疆地區(qū)治理網(wǎng)絡(luò)化信息化發(fā)展，形成強大有力的邊疆治理網(wǎng)絡(luò)。在邊疆地區(qū)治理的媒體和平臺建設(shè)上，堅持黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下努力把握好邊疆地區(qū)治理的社會主義道路與方向；與時俱進(jìn)，大力豐富和發(fā)展邊疆地區(qū)治理的新載體；綜合調(diào)動各種載體的優(yōu)勢和克服其劣勢，把握好傳統(tǒng)載體與現(xiàn)代載體、顯性載體與隱性載體、現(xiàn)實載體與虛擬載體等并存發(fā)展趨勢，形成邊疆地區(qū)治理的強大合力。

（五）加強邊疆地區(qū)的環(huán)體建設(shè)與治理，為邊疆地區(qū)治理提供良好的氛圍與土壤。面對邊疆地區(qū)各種錯綜復(fù)雜的實現(xiàn)環(huán)境和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，我們務(wù)必要加強建設(shè)和治理，其一要積極推動大環(huán)境指導(dǎo)下的和諧邊疆建設(shè)。其二，要主動占領(lǐng)和治理虛擬環(huán)境，促使其形成有利于邊疆地區(qū)治理的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境。其三，積極建設(shè)和治理各種隱性環(huán)境的建立，比如邊疆民眾經(jīng)常接觸的宣傳平臺、服務(wù)平臺、生活平臺等等。

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