加強少數(shù)民族地區(qū)法治建設的幾點思考

陳紹松 黃碩

（1.中南財經(jīng)政法大學法學院，湖北·武漢430007；2.中國人民大學國家檢察官學院，北京102206）

一、民族地區(qū)法治建設對于法治國家的重要意義

自建國以來，在中國共產(chǎn)黨的領導下，民族地區(qū)的各項建設取得較大的發(fā)展，得到快速進步，民族地區(qū)制度也得到不斷完善。法律和一系列少數(shù)民族政策保證了我國各民族平等、團結、互助的社會主義民族關系，保證了各民族在共同發(fā)展、共同繁榮的道路上不斷前進。各民族的建設，特別是法治建設，對于我國的政治統(tǒng)一、經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定具有重大意義。在現(xiàn)代法治社會，沒有各民族法治的共同建設就沒有整個國家法治的進步。改革開放以來，黨和政府就不斷加強法治（制）建設，1997年黨的十五大明確提出“依法治國，建設社會主義法治國家”。依法治國的基本方略成為我國構建社會主義和諧社會的主要路徑和方法。社會主義的和諧社會是民主法治的和諧社會。

在新的形勢下，處理好民族法治建設，對于促進我國社會主義和諧社會，實現(xiàn)中國夢具有重要意義。我國民族法治建設是民族工作的重要內(nèi)容，是維護民族平等、促進民族團結和實現(xiàn)各民族共同繁榮的有力工具，同時也是我國社會主義民主和法治建設的重要組成部分。民族區(qū)域自治是在法律制度下的自治，是少數(shù)民族實現(xiàn)權利的重要途徑?！白灾纬蔀樯贁?shù)群體維護其平等權利的一種制度安排，是少數(shù)群體在一定范圍內(nèi)的自主管理和自我治理，成為許多統(tǒng)一的多民族國家處理民族問題的一種方式”。[1]

法治是現(xiàn)代國家的治理方式，是目前人類社會最為有效的治理模式。社會的發(fā)展需要有一個良好的秩序和安全的環(huán)境。法治是秩序和安全環(huán)境的有效保障，沒有有序的環(huán)境，社會就處于無序狀態(tài)，人的權利就難以保障，就更不用說發(fā)展了。因此，一個國家要保持安定和諧的社會環(huán)境就必須抓法治建設，并且這個法治建設是一個全局性法治建設，無論是發(fā)達地區(qū)還是落后地區(qū)，無論是少數(shù)民族地區(qū)還是漢族地區(qū)，都一樣要抓法治建設?！稇椃ā芬?guī)定，“國家保障各少數(shù)民族的合法的權利和利益，維護和發(fā)展各民族的平等、團結、互助關系。”因此，這也是《憲法》精神，法治是一切有序環(huán)境的根本保障。

二、民族地區(qū)法治建設的基本現(xiàn)狀

（一）經(jīng)濟發(fā)展水平較落后、市場化程度不高，影響法治建設

經(jīng)濟是發(fā)展的重要前提之一。在一個經(jīng)濟不發(fā)展不發(fā)達的地域里，其他建設也很難做好。經(jīng)濟的發(fā)展帶來較多的物質(zhì)積累，有了積累人們才有必要的物質(zhì)基礎去建設其他事業(yè)。法治建設也一樣需要必要的物質(zhì)基礎。法治中的立法需要經(jīng)濟支撐，司法需要經(jīng)濟去運轉和耗去經(jīng)濟成本。在經(jīng)濟欠發(fā)達的民族地區(qū)，法治的發(fā)展也受到制約。

在當前的司法法治經(jīng)費運轉機制下，司法的運行經(jīng)費是由當?shù)刎斦A算給出，司法行政部門的法治宣傳工作的經(jīng)費也無疑是當?shù)刎斦Ц?。這樣當?shù)氐哪苤湄斦?jīng)費的領導往往在經(jīng)費使用上會先行政再司法。因為，經(jīng)費用于行政的效果是會短期出現(xiàn)的，效益是能讓更多人看見的，而司法的效果則沒有那么明顯。因此，在這樣的地方財政資金分配理念下，少數(shù)民族地區(qū)的法治建設的經(jīng)費往往受到影響，其結果是法治建設因為缺乏大量經(jīng)費而效果不明顯。

（二）民眾法律意識不高

法治意識是人對法律本身和法的運行的反映，是對法律的感覺、思維等各種心理過程的總和。目前少數(shù)民族地區(qū)法治意識不高，“民族地區(qū)法治意識淡薄，是影響法治建設的重要原因”。[2]

1.傳統(tǒng)“宗法”觀念與現(xiàn)代法治觀念沖突。我國歷史以來一直是依靠農(nóng)業(yè)發(fā)展的國家。工業(yè)化程度不高及抵御自然災害的能力水平不高等因素要求區(qū)域內(nèi)民族大家庭具有很高的凝聚力才能抵制一切外來風險。在這樣的環(huán)境下，少數(shù)民族地區(qū)的民族就需要一種“宗法”制度來對少數(shù)民族內(nèi)部事務和族內(nèi)糾紛進行治理。這種宗法制度在民族地區(qū)一代一代地延續(xù)下來，具有很強的治理族內(nèi)事務的力量。可是在現(xiàn)代社會，隨著現(xiàn)代工業(yè)和商業(yè)的高度發(fā)展，法律制度要具有國際視野的規(guī)范治理制度，這主要表現(xiàn)為現(xiàn)代法治要求我們的法治制度與世界其他國家高度趨同或相似性，這樣我們才能處理很多現(xiàn)代事務，才能與世界接軌，才能走向世界。這樣的要求就與我們民族地方的世世代代的“宗法”禮教產(chǎn)生沖突。因此，在現(xiàn)代法治建設的進程中，少數(shù)民族地區(qū)的“宗法”禮教與現(xiàn)代法治就存在一定的沖突矛盾，這在一定程度上阻礙了法治的進程。

2.民族習慣法與國家法的抵觸。在我國民族地區(qū)法治建設中民族習慣法與國家法也存在一定的沖突。民族習慣法具有很強的地域性和民族性，現(xiàn)代法治國家要求法治的統(tǒng)一性，即一個國家對于調(diào)整某類社會關系就當僅有一部法律，這一部法律在全國范圍內(nèi)均有效，無特殊情況，但是我們國家是一個多民族國家，少數(shù)民族長期以來形成大雜居，小聚居的居住環(huán)境。黨和國家為了民族的團結社會的穩(wěn)定制定了《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》，規(guī)定在民族區(qū)域內(nèi)可以根據(jù)民族的地域的特殊情況容許對法律進行變通適用，但是必須經(jīng)過一定的嚴格程序才能產(chǎn)生效力。“民族地區(qū)實行民族區(qū)域自治，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)可以變通或補充執(zhí)行”。[3]這在各部門法中均有表現(xiàn)，“以事實為依據(jù)來講，以照顧少數(shù)民族地區(qū)的特殊情況和風俗文化為目的，對刑法進行變通是非常必要的”。[3]這在實際上就存在一定的沖突關系，只有民族習慣法不與國家法嚴格契合時候才會有民族立法活動的出現(xiàn)。因此，從本質(zhì)上來說，民族習慣法與國家法在這里是存在抵觸現(xiàn)象。

（三）執(zhí)法環(huán)境不佳，影響法治建設

執(zhí)法環(huán)境是影響法治建設的一面鏡子。執(zhí)法是行政機關遵循法律處理行政事務的工作方式，執(zhí)法機關的行政執(zhí)法直接對象是行政相對人，國家行政機關或其工作人員依照行政法制處理行政事務，其行政事務的效果直接反映在民眾中。民眾是通過行政機關行政執(zhí)法來感受法律的關懷。

在少數(shù)民族地區(qū)，由于少數(shù)民族對長期以來形成的“宗法”觀念和采用民規(guī)民俗的方式處理族內(nèi)事務和糾紛。因此，其行政執(zhí)法在那種環(huán)境下執(zhí)行效果很不佳，行政執(zhí)法的方式往往難以在那里得到落實。很多應當由行政執(zhí)法機關處理的事務發(fā)生后，往往不是找相應的行政執(zhí)法機關去處理，而是在族內(nèi)找“高人”依據(jù)鄉(xiāng)規(guī)民約去對待，那種追求族內(nèi)依據(jù)威望的處理方式是有悖于現(xiàn)代法治的信仰。這樣的行政執(zhí)法環(huán)境是會或多或少的影響法治建設進程。

（四）民族地區(qū)民族立法工作相對滯后

我國是一個多民族國家，長期以來形成的民族性，地域性的民族“大雜居，小聚居”的特殊環(huán)境決定我們的立法工作要考慮民族地區(qū)的實際問題，要采用相應的民族政策處理民族事務，在必要時授權民族地方的立法機構將民族因素納入地方立法工作中形成地方法律規(guī)范，以此處理民族事務，解決民族事務問題達到較好的民族社會治理狀態(tài)?！耙粋€高明的立法者，是那些真正了解社會生活、懂得國情民性的人”。[4]

在目前的環(huán)境下，很多民族地方的民族立法工作相對滯后，其主要原因是當?shù)氐牧⒎ㄒ庾R不夠，一般來說地方立法只有待到一些社會事務或社會事件出現(xiàn)并形成壓力后或地方領導非常重視的條件下才會對某個問題或某類問題的高度重視，這樣條件下該立法工作才會開展。

另外，在當前的立法程序上，對于民族立法工作的程序較為繁瑣，需要走很多程序后才會具有效力，這也是一個導致地方立法機關不積極主動進行地方立法工作的根本原因之一。在民族地區(qū)，民族因素的立法應當是迫切的，比如有關非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的立法，民族地區(qū)生態(tài)立法等問題應當引起地方領導的高度重視，促使進行民族立法以此加大對該類具有民族因素的事務進行法治化的管理。

三、民族地區(qū)法治建設的幾點建議

通過上述的分析和述評，我們認為面對當前民族地區(qū)的司法現(xiàn)狀應從以下幾個地方去改進，才能達到少數(shù)民族地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的法治建設距離縮小并最終一致。這也是我們的目標和追求，我們堅信在看待問題上，只要找準問題之所在，問題就能解決，阻礙就可以根除。

（一）加強法治宣傳，樹立社會主義法治觀

法治觀念需要培植。觀念往往來源于人們對一個事物的認識，而這個認識又往往是直接來源，也就是說，法治觀念是來源于人民對法治的直接感受。人們對法治的直接感受通常有兩種途徑：一是通過宣傳樹立法治觀念，讓人民更加直接的對法治有一個全新的認知。二是通過人們對法律事實案件的直接體會法治感受。這主要是通過人們在法律事務中對法治的感受，這個感受來源于人們對相關部門用法律處理案件所體現(xiàn)出的公正性效益性等的感知。在少數(shù)民族地區(qū)的族內(nèi)很多老百姓在遇到社會糾紛時，往往是采用具有民族規(guī)范性的鄉(xiāng)規(guī)民約處理，這主要是表現(xiàn)在糾紛的處理是通過族內(nèi)德高望重的人協(xié)調(diào)矛盾雙方關系處理和化解糾紛。這樣導致的后果是現(xiàn)代法治規(guī)范很難進入村寨，在那樣的環(huán)境下很多人一輩子沒有跟法律“打交道”。因此，少數(shù)民族同胞很難感受到法律的關懷和恩惠，對法律的感受就無法說起。

鑒于此，在少數(shù)民族地方加大法治宣傳力度，以宣傳促進法治進程，樹立社會主義法治觀成為必要?！昂霌P社會主義法治精神還有利于民族精神的繼承和發(fā)展?！盵5]在當前的環(huán)境下，通過各種媒體的渠道在少數(shù)民族地區(qū)加強法治宣傳，讓少數(shù)民族更加清楚地了解法治認識法治，以此促進整個民族法治進程，實現(xiàn)法治。

（二）加強行政執(zhí)法，樹立行政執(zhí)法典范取信于民，實現(xiàn)社會公平正義

行政執(zhí)法是現(xiàn)代法治的一個重要考量。在現(xiàn)代社會行政法治化要求行政機關做到“法無授權即禁止”，一切行政行為均需要在法治的規(guī)范下行為，否則是違法作為。行政機關的行政執(zhí)法是否公平正義這是民眾所能直接看見的，民眾對行政機關的執(zhí)法活動有著直接了解。這關乎行政機關在民族中的形象，普通民眾對黨和國家行政機關的認識在很大程度上就來源于行政機關的行政執(zhí)法。在少數(shù)民族地區(qū)加強行政執(zhí)法，排除其他外來因素干擾，實現(xiàn)行政執(zhí)法的公平正義，樹立行政執(zhí)法典范，成為非常必要事務，少數(shù)民族同胞就能通過這樣的行政執(zhí)法活動的效果感知法治的關懷，從而形成社會主義法治理念，再以此理念去對待生活，這樣少數(shù)民族地區(qū)法治還遠嗎？我們期待著并相信，只要我們努力，這樣的事實不遠了。

（三）加強反腐敗力度，樹立更加廉潔政府。

在少數(shù)民族地區(qū)加大反腐敗工作查處，是當前樹立法治觀念的重要途徑之一。在少數(shù)民族地區(qū)，民眾對法治的信仰主要來源于看政府怎么適用法律處理社會事務，是否做到官民同等，政府是否廉潔等因素。黨和政府一直對少數(shù)民族地區(qū)實行政策優(yōu)惠和傾斜，在少數(shù)民族地區(qū)投入大量的財政，但在目前落后地方特別是少數(shù)民族地區(qū)的財政使用上還不是那么公開透明化，這就給部分不規(guī)矩的地方官員挪用和貪污等不法行為提供機會，導致國家財政扶持沒有到位，民族同胞得到實惠較少。這種狀況嚴重影響了黨和政府在少數(shù)民族地區(qū)的形象，對該種行為的查處成為必要。

加大少數(shù)民族地區(qū)的反腐敗工作力度，樹立廉潔政府是少數(shù)民族地方法治建設的又一重要途徑。在“依法治國，建立社會主義法治國家”的今天不管什么人、什么事，只要是觸及犯罪都應當予以追究，應當予以打擊。通過反腐敗的查處建立廉政廉潔政府，贏得民眾的認同，才有較好的法律效果和政治效果，這也是走群眾路線的重要內(nèi)容之一。

在反腐敗案件中，要加大對案件審理公開化，做到司法公正和公開。這是民眾對司法公開的期待。過去民眾對于案件的審理不得而知，案件判決的降臨對于民眾來說哪來的太突然了。因此，在少數(shù)民族地區(qū)在司法案件處理中，加大司法公化，促進案件的公平實現(xiàn)正義，這是少數(shù)民族地區(qū)法治建設的一種較好途徑。

（四）加強民族地區(qū)立法，促進民族區(qū)域法治的完善

加強民族地區(qū)立法，促進民族區(qū)域法治是改進民族地區(qū)法治建設的重要途徑之一。民族地區(qū)在國家法治的統(tǒng)一下，具有較強的民族性和地域性?！胺墒菄疑?、社會生活、和經(jīng)濟生活的秩序，但無論如何不是它們的唯一秩序，與法律并行的還有許多同等價值的、在某種程度上或許更為有效的秩序?！盵6]故此，將民族性“宗法“規(guī)范納入法律中形成地方性法律成為必要。因此，國家也給予一定的空間容許其在法律制度內(nèi)變通執(zhí)行，這變通執(zhí)行就需要對少數(shù)民族地區(qū)法治進行民族性和區(qū)域性的立法工作，才能達到變通執(zhí)行的效果。

在民族地區(qū)存在很多民族性的需要立法予以保護的社會關系，如非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護，民族生態(tài)保護法律制度，民間大量的民族特色傳統(tǒng)技藝等等。在改革開放的今天，隨著改革的不斷深入，這可能對這些傳統(tǒng)的民族的財富構成威脅。因此，加強立法對此予以保護成為必要。“立法是實現(xiàn)法律價值和樹立法律權威的起點，立法的廣度和深度，表明了法律所涉及或滲透的范圍及其對社會發(fā)展和改革的調(diào)控能力?！盵7]民族地區(qū)的立法工作，需要地方相關單位及其個人的高度重視才能啟動和推動立法工作，最終使民族物質(zhì)和精神財富得到民族性法律的保護，讓少數(shù)民族更加感覺到法治的關懷。

結語

少數(shù)民族地區(qū)法治建設關乎到整個國家法治建設。在當前的環(huán)境下社會正處于轉型，我們應當更加關注少數(shù)民族地區(qū)法治建設，通過對少數(shù)民族地區(qū)法治建設的情況進行分析和研究，找出其成因，有目的有針對地對此進行排除阻礙，以此促進少數(shù)民族地區(qū)法治建設。只有全民族的法治，才有國家的法治；只有全民族的發(fā)展和和諧，才有國家的發(fā)展和和諧。

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