對口支援民族地區(qū)法治化初探

文曉靜 王永才

（1.中南財經(jīng)政法大學，湖北·武漢 430073；2.中央民族大學，北京 100081）

一、我國對口支援制度的運行機制

（一）對口支援的含義解析

對口支援即經(jīng)濟發(fā)達或?qū)嵙^強的一方對經(jīng)濟欠發(fā)達或?qū)嵙^弱的一方實施援助的一種政策行為。“支援”為動詞，表明是一方主體向另一方主體提供幫助和支持的、主要以義務為內(nèi)容的單向關系?！皩谥г北旧硎蔷哂胁粚Φ鹊碾p方關系。這種雙方關系的內(nèi)容和載體應當是動態(tài)的、漸進的、變化的關系。一方面在支援的起步階段是支援方無償提供資金等各方面的援助，即所謂的“輸血”式援助，受援方逐步具備經(jīng)濟發(fā)展能力和潛力，受援方具備了一定的“造血”功能，隨著能力的提升，支援方與受援方援助的形式和內(nèi)容都將發(fā)生變化，雙方權利義務關系發(fā)生變化，由支援方完全“義務”支援向“義務+權利”支援轉(zhuǎn)化，受援方則由完全的“權利”受援向“權利+義務”受援方向變化，由原來中央主導模式向雙方行政協(xié)議互動模式轉(zhuǎn)化，直至對口支援在合法合理、市場化、共同發(fā)展的前提下運行。

（二）對口支援的主體分析

對口支援的主體較多，主要范圍包括經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達民族地區(qū)。以現(xiàn)有中央文件規(guī)定為準，發(fā)達地區(qū)主要指東部地區(qū)經(jīng)濟等較為發(fā)達的省市，主要包括東部沿海省市：上海、北京、廣東、遼寧、天津、浙江、江蘇、山東、沈陽、武漢、深圳、寧波等；欠發(fā)達民族地區(qū)主要指西部民族地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展相對落后的自治區(qū)、省、市、州、縣，主要包括：西藏、新疆、廣西、寧夏、內(nèi)蒙古、云南、貴州、青海、四川等。發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達民族地區(qū)應當是相對的概念，隨著經(jīng)濟等方面的發(fā)展，欠發(fā)達民族地區(qū)會逐步向發(fā)達方向發(fā)展，經(jīng)濟與社會發(fā)展方面不再欠發(fā)達，并最終成為經(jīng)濟與社會發(fā)展較好的地區(qū)。對口支援工作的目標也在于讓欠發(fā)達地區(qū)摘掉“欠發(fā)達”的帽子，并通過各種努力，向發(fā)達地區(qū)提升。同時，對口支援一定不是依賴性政策，它應當是激勵性政策，它不是一勞永逸，而應當是在一定特殊階段培養(yǎng)和促進欠發(fā)達地區(qū)具備擺脫“欠發(fā)達”帽子的能力。目前，我國對口支援均在向此方向努力，雖然這種培養(yǎng)的“能力”目前還沒有在有些地方體現(xiàn)出來，但在部分基礎條件已經(jīng)比較好的欠發(fā)達地區(qū)已體現(xiàn)出來。

（三）對口支援的運行機制分析

通過對民族地區(qū)的調(diào)研，各地對口支援項目運行的基本工作流程概括為：受援方扶貧辦組織當?shù)赜嘘P各單位部門按照年度急需和長期建設需要申報具體的對口支援項目，通過這些項目申報支援資金，然后受援方扶貧辦匯總后由受援方黨政部門審核，權衡提出受援方年度對口支援工作項目及方案，并報送支援方對口支援部門。支援方對口支援部門根據(jù)受援方所提方案及項目到受援方進行實地調(diào)研。之后受援方扶貧辦與支援方對口支援部門雙方商談年度要進行的支援項目和方案，達成初步方案。由支援方對口支援部門向支援方黨委和政府匯報同意后，支援方黨政代表團來受援方考察，之后開始組織實施執(zhí)行最終的年度對口支援方案和計劃，簽訂年度對口支援協(xié)議，按照該年度對口支援協(xié)議實施對口支援項目。當前，我國對口支援的實施是由中央政府主導，地方政府為主體推進的模式。對口支援的運行機制包括：中央計劃性、命令式推動；政府主導模式；運動式、口號式和強制式的推進方式；無償援助為主，支援方多為被動支援的現(xiàn)狀；受援方希望受到平等對待和尊重；支援程度和目標無限度、無標準。必須轉(zhuǎn)變對口支援運行機制，通過明確權利義務機制，發(fā)揮市場各主體在對口支援中的作用和積極性，有效促進欠發(fā)達民族地區(qū)的發(fā)展。

二、對口支援實踐中存在的突出問題

（一）法律制度不健全，權利義務機制缺乏強制性

對口支援法律制度存在缺乏協(xié)調(diào)性、實施過程中存在隨意性和不確定性、援助項目實施效果無法保證等不足。表現(xiàn)在，一是對口支援的資金和物資的數(shù)量確定沒有既定的規(guī)則和程序，導致數(shù)量的不確定性和隨意性，對于同樣的需求情況，往往因東部地區(qū)領導人的意志而具有很大差異。二是用于支援的資金和物資的籌集機制缺乏，沒有形成一個穩(wěn)定的資金籌集制度和政府間財政橫向轉(zhuǎn)移支付制度。三是智力和人才支援上沒有形成一個穩(wěn)定的干部和人才的選拔機制，導致干部與人才的選派與西部民族地區(qū)的實際需求之間有相當大的距離。對口支援法律制度的體系，主要是以《民族區(qū)域自治法》、《國務院實施<中華人民共和國民族區(qū)域自治法>若干規(guī)定》等為主導，其他包括國家有關部門出臺的法律法規(guī)和政策性文件等。這些法律法規(guī)和其他規(guī)范性文件之間，還存在一些矛盾和沖突，彼此之間缺乏協(xié)調(diào)性。法律制度之間缺乏協(xié)調(diào)性，實施機制上存在著隨意性和不可操作性。[1]

（二）管理體系和激勵機制不健全

對口支援的省市與被援助的縣市的行政管理級差大，且支援方的派出機構(gòu)不納入當?shù)匦姓芾眢w系，這些臨時性安排造成的行政級別的不對等，與常態(tài)的行政體制存在一定的矛盾。發(fā)達地區(qū)給予廣大民族地區(qū)較多的資金和物資幫助，在民族地區(qū)順利完成了一大批對口支援項目。但這些項目中，短期項目投資協(xié)作較多，長期項目投資協(xié)作較少，導致對民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的帶動和促進作用十分有限。很多項目在簽訂后難以落實，也有很多在實施中夭折。[2]有些項目在建成后沒有后續(xù)服務。政府對口支援的制度安排和激勵機制還不到位，很大程度上也影響了東部地區(qū)各單位和各種人才參與對口支援的積極性。

（三）資金分配和支出不平衡，欠缺宏觀統(tǒng)籌、評估和跟蹤管理機制

由于支援方和受援方在財政收入和人口等方面差異較大，資金分配和支出存在嚴重的不平衡。[3]雖然對口支援的任務范圍比較明確，但各省市在具體操作中各自為政。對口支援可能產(chǎn)生負效應?，F(xiàn)行的對口支援政策監(jiān)督的廣度和深度還不夠，監(jiān)督的內(nèi)容還不完整，缺乏績效監(jiān)督的內(nèi)容，進而導致援助資金使用效率不高，對援助項目的后期跟蹤管理力度不夠等問題。[4]

（四）援助形式單一，缺乏政府與市場主體間的溝通協(xié)調(diào)機制

有的地方政府和群眾過分依賴中央和對口支援省市，只希望獲得更多的人、財、物的援助，缺乏積極主動、自力更生的精神。在對口支援中，未能正確處理援助政策實施過程中市場與政府的關系。很多項目是在政府主導下開展的，難免重蹈計劃經(jīng)濟的覆轍，資源配置效率低下；有的是政府服務政治大局意識不強，未能充分發(fā)揮引導作用，呈現(xiàn)政府“越位”和“缺位”的現(xiàn)象。[5]支援方對援助工作的思想認識高度不夠，確定援助項目時注重追求自身的利益。

（五）市場機制引入不足，運動式援助影響各方積極性

過分地用財政稅收手段來“拉平”地區(qū)之間的收入差距，會由于價值創(chuàng)造和價值獲得的地區(qū)分離而損害各地增收節(jié)支以及為社會努力創(chuàng)造財富的積極性。只有在形成較為合理的初次分配結(jié)構(gòu)的基礎上，輔之以合適的再分配措施，才有可能實現(xiàn)收入分配改革的預期目標。只有通過有頂層設計的組合措施，才能達到逐步縮小貧富差距和實現(xiàn)共同富裕的目標。[6]

（六）對口支援在縣、鄉(xiāng)、村輻射效果不明顯

對口支援從國家、省級、地市級的統(tǒng)計數(shù)據(jù)上來看，無論從支援的數(shù)額上、援助的形式上看都是可觀的。但在縣、鄉(xiāng)、村一級的數(shù)額和援助形式來看就很少，效果不明顯。我國西部欠發(fā)達民族地區(qū)面積廣大，有限的對口支援對于西部經(jīng)濟與社會發(fā)展起到的作用也將是有限的，必須把對口支援工作作為一項長期工作，更要放在基層單元來深度考察。

（七）援助依賴，抑制受援方自身發(fā)展能力

對口支援的援助性質(zhì)，決定了對口支援實施中存在一些弊端。西部欠發(fā)達地區(qū)容易形成依賴，在有些欠發(fā)達地區(qū)，其社會運行幾乎完全依靠中央或發(fā)達地區(qū)政府的扶持與援助，[7]因此，一定要排除對口支援中的援助依賴弊端，避免抑制欠發(fā)達地區(qū)自我發(fā)展的能力，造成無效和浪費。

三、對口支援民族地區(qū)法治化的推進建議

（一）對口支援法治化的意義

基于實踐中存在的問題，對口支援法治化成為規(guī)范完善的選擇，用法律手段來規(guī)范對口支援，在法治條件下通過市場調(diào)節(jié)機制來規(guī)范對口支援，會產(chǎn)生長效機制和長遠效果。對口支援立法應該有兩個特點：第一，就是要突出它的綜合性，是個綜合性的系統(tǒng)工程，涉及到方方面面，需要政府進行綜合調(diào)整，同時，又要有可操作性。第二，應該突出它的特殊性。它針對的是欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展這樣一個特別的事情，要有些特殊的政策、特殊的措施，通過立法把它規(guī)定下來。該立法的特點是綱領性與政策性的結(jié)合，不要求很全面，而是有什么問題就解決什么問題，它是在特定的時期特定的區(qū)域發(fā)揮特定的作用。該法的調(diào)整對象應該是對口支援活動中的政府行為和社會行為，因此，該法中的授權性條款會比較多。

（二）對口支援民族地區(qū)法治化的路徑

對口支援欠發(fā)達民族地區(qū)在經(jīng)濟上是一個重大的利益調(diào)整過程，其中要解決許多利益的分配與協(xié)調(diào)問題。該利益調(diào)整過程伴隨著對口支援法治化路徑中的四個方面的轉(zhuǎn)變。

1．應使對口支援由“政治動員式”向“制度激勵性”轉(zhuǎn)變。我國目前還沒有制定對口支援條例或者規(guī)章，只是存在大量的“通知”和“意見”等，這一方面說明了對口支援政策本身的變動性和多樣性，不利于制定規(guī)范的系統(tǒng)的文件，同時也說明了國家在對口支援政策方面的規(guī)則創(chuàng)制的嚴重落后和不足。以“意見”和“通知”下達的對口支援項目明顯具有極強的政治動員性，這既說明了各支援地地方政府政治覺悟的高度，也說明了制度性激勵措施的不得力。動員式的支援一方面不利于在不同時期各種支援項目的開展，也不利于支援過程中規(guī)范化操作。沒有制度化的激勵保障，要持久地激發(fā)地方政府的積極性就很困難，也不能很好地引導地方政府開展各種支援工作。對口支援在我國政治體制內(nèi)有極好的政治土壤，要良性地推進這項政策的落實，就要不斷完善對口支援地地方政府的制度性激勵，把政治動員的優(yōu)勢資源融合到系統(tǒng)的制度體系之中。

2．讓對口支援由“政策規(guī)范化”向“法律規(guī)范化”轉(zhuǎn)變。[8]對口支援模式當前還僅僅處在政策規(guī)范化的層面，這對該政策的具體落實和發(fā)揮更大作用是不利的。對口支援應該逐漸走向法律規(guī)范化加快該政策實施的法律保障，完善政策制定與實施的法律環(huán)境。通過立法建立國家層面的制度體系，充分發(fā)揮中央部門統(tǒng)籌的職能，激勵地方政府積極參與落實政策。要加快完善對口支援政策的啟動機制、協(xié)調(diào)機制、激勵機制和評估考核機制的立法。

3.“對口支援”到“對口合作”的轉(zhuǎn)變。在積極推進產(chǎn)業(yè)扶持的基礎上，一批對口支援省率先探索建立“互利共贏”的長期對口合作模式，簽訂經(jīng)濟援建和合作發(fā)展協(xié)議書、經(jīng)濟領域戰(zhàn)略合作框架協(xié)議等方式，對口支援方也正在與受援方協(xié)商建立長期合作模式。對口合作則是雙方基于地位平等，互惠互利，在充分協(xié)商的基礎上作出的一種行為選擇，它以有償替代無償，因為符合市場規(guī)則而具有長期可行性。由此可見從對口支援到對口合作的轉(zhuǎn)變，地方政府的主動性和積極性得到了極大的調(diào)動。支援方不僅僅是個執(zhí)行行政命令的角色，有了自己獨立的意思表示；受援方更是從一個被動的角色轉(zhuǎn)化為主動的角色，可以充分與支援方協(xié)商，討價還價。這種行為模式的轉(zhuǎn)變，使地方政府的獨立性彰顯出來。

4．規(guī)范好援助方與受援方的權利與義務關系

要明確對口支援各方的權利義務關系，是對口支援制度立法方面必須重視的。如何按照市場規(guī)則，或引入市場規(guī)則到對口支援規(guī)范中，研究援助方與受援方的基本權利義務關系，明確援助方與受援方的特定權利與義務，就成為了對口支援法治化中面臨的重要問題，也是必須面對的具體問題。概括來講，援助方的權利主要包括以下幾個方面：及時了解受援方的基本情況與實際需求，享受國家和地方的優(yōu)惠政策，要求受援方提供各種必要條件；援助方的義務主要包括：遵守當?shù)胤膳c政策，履行企業(yè)的社會責任，嚴格執(zhí)行援助計劃，依法納稅義務，優(yōu)先招收本地的勞動力進入企業(yè)工作；受援方的權利主要包括：參與援助規(guī)劃的制定，參與援助項目的建設與管理；受援方的義務主要包括：配合與協(xié)助義務，優(yōu)化投資軟環(huán)境。當然，對口支援項目中還存在很多實際問題。這些問題可能會長期存在，也是對口支援運行中的不可避免的問題，但是如果再進一步明確各受援方和援助方的權利義務，將各方的權責再進一步細化，會避免類似問題發(fā)生。因此，立法上加強規(guī)范和明確援助方與受援方的權利義務是解決上述癥結(jié)問題的主要方法。

綜上所述，對口支援民族地區(qū)在經(jīng)濟上是一個重大的利益調(diào)整過程，其中要解決許多利益的分配與協(xié)調(diào)問題。要調(diào)整好中央與地方的利益協(xié)調(diào)，也要調(diào)整好地方各省、市、自治區(qū)之間的利益關系。三十多年的實踐，計劃經(jīng)濟下的運動式的支援建設已經(jīng)跟不上西部民族地區(qū)發(fā)展的需要，跟不上西部民族地區(qū)小康社會建設目標的需要，必須將對口支援納入法律制度范疇，建立對口支援法律制度和長效機制，建立市場經(jīng)濟條件下的對口支援互利共贏局面，確立以政府引導、市場主導為模式的對口支援機制，規(guī)范政府的行為，明確支援各方的權利義務關系，調(diào)動支援各主體和社會各參與主體的積極性，更好促進對口支援資金按照市場規(guī)則有效運行，實現(xiàn)支援幫扶措施在經(jīng)濟效益和輻射效應的最大化。

[1]董世舉.對口支援西藏發(fā)展的問題和對策[J].廣東技術師范學院學報，2009，(11).

[2]李盛全.三峽庫區(qū)移民工程的進展、問題及對策[J].重慶商學院學報，1998，(3).

[3]楊三軍.對口支援的汶川思考[N].瞭望新聞周刊，2010，(5).

[4]蘭 英.對口支援新疆的SWOT分析[J].邊疆經(jīng)濟與文化，2010，(11).

[5]中央啟動最大規(guī)模對口援疆[Z].http://stock.gucheng.com，2010.

[6]吳敬璉.分配改革不能止于抑富扶貧零散措施[Z].http://www.chinafpn.com，2011.

[7]靳 薇.西藏援助與發(fā)展[D].拉薩：西藏人民出版社，2010.

[8]趙明剛.中國特色對口支援模式研究[J].社會主義研究，2011，(2).