論風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在我國環(huán)境法中的適用及完善

楊丹丹

（渤海大學(xué)經(jīng)法學(xué)院，遼寧 錦州 121013）

前言:隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷增長，人類為了追求更好的物質(zhì)生活，提高生活質(zhì)量，進(jìn)而加快工業(yè)生產(chǎn)的步伐，生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的固體廢物對地球上的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生嚴(yán)重影響，引發(fā)一系列的生態(tài)危機(jī)?？萍嫉倪M(jìn)步能給人類帶來更優(yōu)質(zhì)的生活、增強(qiáng)抵御疾病的能力、提高國家的綜合國力等，但發(fā)展的同時(shí)也會(huì)給環(huán)境資源、人類健康帶來各種各樣新的風(fēng)險(xiǎn)。為了預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，保障人類健康和環(huán)境資源不受到侵害，應(yīng)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在環(huán)境法中的應(yīng)用，積極推動(dòng)相關(guān)法律活動(dòng)的實(shí)施，并且正確處理國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。

一、我國關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的立法現(xiàn)狀

目前，我國多部法律、法規(guī)、規(guī)章中關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的相關(guān)事項(xiàng)在已經(jīng)設(shè)立，并將此原則與我們的日常生活緊密的結(jié)合起來與此同時(shí)在某些程度上得到了一定的應(yīng)用，如在危險(xiǎn)化學(xué)品管理，轉(zhuǎn)基因生物方面，主要有以下幾點(diǎn)具體的體現(xiàn)。

（一）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在危險(xiǎn)化學(xué)品管理中的應(yīng)用

我國在2002年對危險(xiǎn)化學(xué)品的管理辦法做出相關(guān)規(guī)定，其中包括對化學(xué)品的生產(chǎn)、運(yùn)輸、使用等做出具體規(guī)定，這在一定程度上體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的精神。隨后2005年國家又對廢棄的化學(xué)品管理辦法上做出具體規(guī)定，并由國家環(huán)境總局通過《廢棄危險(xiǎn)化學(xué)品污染環(huán)境防治辦法》和《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法》等法規(guī)和規(guī)章。而《新化學(xué)物質(zhì)環(huán)境管理辦法》的立法更是充分體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的要求，在理念上融入對新化學(xué)物質(zhì)的評(píng)價(jià)、對化學(xué)物質(zhì)的安全保護(hù)措施、造成環(huán)境污染的治理辦法等。

（二）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在轉(zhuǎn)基因生物法律管理中的應(yīng)用

國務(wù)院在2001年通過《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》，條例中多處體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。首先，條例中對轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)行重新的界定，認(rèn)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物對于人類、動(dòng)植物、微生物和生態(tài)環(huán)境構(gòu)成危險(xiǎn)或者是潛在的危險(xiǎn)[1]。其次，條例中對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物實(shí)行安全等級(jí)的劃分，建立轉(zhuǎn)基因生物安全評(píng)價(jià)制度，對轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)行標(biāo)識(shí)，通過這三方面可以體現(xiàn)出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在生物轉(zhuǎn)基因管理法律中的應(yīng)用。最后，嚴(yán)格把關(guān)轉(zhuǎn)基因生物的生產(chǎn)、加工、出口等環(huán)節(jié)，并且對相關(guān)生產(chǎn)企業(yè)的管理資質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格檢查。

二、我國關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的適用及立法不足

我國現(xiàn)階段對于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則給予高度的重視，積極參加國際上關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的法律文件的制定，在國內(nèi)的法律、法規(guī)、規(guī)章中也充分體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的精神，但是就整體而言，我國法律中關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的內(nèi)容存在沒有明確規(guī)定、所涉及的領(lǐng)域有限、沒有統(tǒng)一系統(tǒng)的執(zhí)行辦法等多方面的不足。

（一）我國關(guān)于國際環(huán)境法中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則文件的參與情況

我國早在1989年就加入《保護(hù)臭氧層維也納公約》文件，并且承諾采取相關(guān)措施提前對臭氧層進(jìn)行保護(hù)，這樣可以盡量減少因?yàn)檫^于重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展而產(chǎn)生對臭氧層的破壞。此外，我國政府還積極參加1992年里約的保護(hù)環(huán)境與和諧發(fā)展大會(huì)，會(huì)議中通過的各項(xiàng)文件，我國都承諾按照要求進(jìn)行環(huán)境的保護(hù)。為響應(yīng)里約環(huán)境與發(fā)展大會(huì)中應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，我國于1994年提出《中國二十一世紀(jì)議程》，表明我國在對環(huán)境保護(hù)上的立場。雖然此議程并沒有對風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則做出明確具體的規(guī)定，但我國政府通過該議程表明我國已經(jīng)把環(huán)境保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題放在戰(zhàn)略的高度進(jìn)行考慮，并對里約會(huì)議上提出的相關(guān)文件給予了相關(guān)的回應(yīng)，再次表明我國對風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的積極支持，為今后我國開展風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防活動(dòng)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）我國關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在立法中存在的不足

1．立法層次較低

我國并沒有將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則加入環(huán)境法的基本原則中，環(huán)境法中也沒有對其進(jìn)行明確的確認(rèn)。首先，我國目前對風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則上明確接受的主要是立法層次較低的部門，這些部門通常不具有較高的法律效力，而且普遍缺乏權(quán)威性，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的功能和作用在現(xiàn)實(shí)生活中沒有得到全面的發(fā)揮。其次，我國早在九十年代就在環(huán)境法中提到保護(hù)環(huán)境要做到預(yù)防為主、防治結(jié)合的原則，導(dǎo)致有些學(xué)者認(rèn)為該原則已經(jīng)充分體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的精神，沒有必要在對其進(jìn)行研究，更沒有必要把它放在環(huán)境法中?？墒窃瓉淼沫h(huán)境法在立法的時(shí)候，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則還沒有傳入我國，因此說“預(yù)防為主”的原則不能和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則相混淆。最后，現(xiàn)有的環(huán)境法律中對于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的相關(guān)規(guī)定并不明確，雖然能夠體現(xiàn)其精神，但是具體如何應(yīng)用、如何防范、對哪些方面進(jìn)行防范并沒有明確指出。

2．風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在立法中所涉及的領(lǐng)域有限

從宏觀方面講，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則涉及的范圍包括人類的活動(dòng)、動(dòng)植物的保護(hù)、生物工程的安全建設(shè)方面等；從微觀方面來講，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則所包括的范圍包括海洋環(huán)境和生物的保護(hù)、森林中植物和動(dòng)物保護(hù)工作、有毒化學(xué)物品的管理問題等。雖然風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在我國環(huán)境法中的適用所涉及的領(lǐng)域包括完善物種安全、溫室氣體排放、對危險(xiǎn)物質(zhì)、轉(zhuǎn)基因生物、動(dòng)植物檢疫、食品安全等事項(xiàng)的監(jiān)督和管理等諸多領(lǐng)域，但我國有關(guān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則適用的領(lǐng)域還十分有限，尚不能滿足調(diào)整各種新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的需要，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)展其適用的領(lǐng)域[2]。

三、完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則立法的建議

隨著環(huán)境問題在社會(huì)發(fā)展中的問題不斷增多，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在環(huán)境法中的重要性越來越凸顯出來，我國應(yīng)根據(jù)自身的實(shí)際情況，不斷加強(qiáng)和完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的立法，使其成為我國環(huán)境法中的基本原則之一。

（一）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則成為我國環(huán)境法基本原則之一的必要性

1．加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們對自然資源的需求不斷地增加，我國在環(huán)境污染和資源消耗上表現(xiàn)出了一些嚴(yán)重的問題，對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防成為我國應(yīng)對環(huán)境問題的重要解決方法之一。雖然現(xiàn)今科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展，一方面解決了以往人類在處理環(huán)境問題上存在的不確定性因素，為處理環(huán)境問題提供有力的技術(shù)支持；另一方面卻帶來了新的問題，如核技術(shù)、化學(xué)技術(shù)、生物技術(shù)等新興技術(shù)的迅速發(fā)展，帶來了核污染、有毒化學(xué)物品的隨意丟棄、轉(zhuǎn)基因物品等存在的潛在性危險(xiǎn)。當(dāng)人類的科學(xué)技術(shù)手段、社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平、物質(zhì)條件達(dá)到一定水平后，人們會(huì)更加關(guān)注自身所處環(huán)境的安全問題，由物質(zhì)文明的追求改向精神文化方面的追求，這時(shí)人們更加注重是對于那些未知存在的環(huán)境危險(xiǎn)的解決辦法。因此，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則要摒棄原來傳統(tǒng)意義上的對環(huán)境的看法，建立新的環(huán)保觀念和對策，克服由于不確定性而不進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的做法，要做到未雨綢繆。盡快落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則成為我國環(huán)境法中的基本原則，要加快環(huán)境立法的改革，推進(jìn)生態(tài)文明的建設(shè)，建立節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境的友好型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的和諧友好發(fā)展。

2．風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則是可持續(xù)發(fā)展追求的本質(zhì)體現(xiàn)

可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境法中的一項(xiàng)重要原則，它主要表現(xiàn)在既要滿足當(dāng)代人的需要，又不影響后代人的生產(chǎn)發(fā)展需求，而風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則能夠充分體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展追求的本質(zhì)。首先，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則體現(xiàn)的中心思想是預(yù)防當(dāng)代人對環(huán)境造成危害，對現(xiàn)在的環(huán)境進(jìn)行分析，找出解決潛在環(huán)境危害的辦法，避免當(dāng)代人為追求短期利益而對后代人的生存環(huán)境產(chǎn)生危害，從而保護(hù)后代人的生存環(huán)境，給他們生產(chǎn)發(fā)展的良好空間。其次，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則要求在事情進(jìn)行之前對其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，而對事件風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析的費(fèi)用由當(dāng)代人來承擔(dān)。最后，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分析時(shí)，要體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長和保護(hù)環(huán)境相一致原則。在制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃時(shí)，要根據(jù)環(huán)境需要進(jìn)行，如果有影響環(huán)境的發(fā)展計(jì)劃一定要及時(shí)改變，因?yàn)榄h(huán)境的破壞是不可逆，要保證用最小的代價(jià)來獲取最大的經(jīng)濟(jì)利益，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制定計(jì)劃時(shí)刻與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展相統(tǒng)一。

3．借鑒國外先進(jìn)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范原則

從立法技術(shù)層面看，由于世界各地的國家都在為國家經(jīng)濟(jì)的增長不斷努力，而經(jīng)濟(jì)增長中所面臨的環(huán)境問題是具有共性的，這就決定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則對于解決環(huán)境問題是具有相似性的，導(dǎo)致世界各地在解決環(huán)境問題上所采取的措施上具有趨同性，進(jìn)而環(huán)境立法上可以對各國的法律進(jìn)行借鑒。

從環(huán)境立法的角度上，環(huán)境保護(hù)法要在排污許可證制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、污染治理制度等內(nèi)容上進(jìn)行設(shè)立。經(jīng)過國外多年的實(shí)踐證明，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在環(huán)境保護(hù)上面具有非常重要的作用，加強(qiáng)環(huán)境法中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的設(shè)立，對于環(huán)境的保護(hù)和社會(huì)的發(fā)展都是具有指導(dǎo)作用的。同時(shí)因?yàn)閲獍l(fā)達(dá)國家相對于經(jīng)濟(jì)實(shí)力等各方面都快于發(fā)展中國家，因此，我國可以在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的設(shè)立上借鑒國外發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)辦法。

(二)完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則立法的具體建議

1．應(yīng)確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在環(huán)境法中基本原則的地位

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則早在國際條約和國外立法中就有體現(xiàn)，并進(jìn)行了相對完善的應(yīng)用，我國可以借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合自身的實(shí)際情況，確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在環(huán)境基本法中作為基本原則的地位。當(dāng)前，在我國立法機(jī)關(guān)在《環(huán)境保護(hù)法》修改時(shí)，我們可以利用這個(gè)機(jī)會(huì)增加風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的內(nèi)容增補(bǔ)，規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的指導(dǎo)定位。這樣才能使其發(fā)揮保護(hù)環(huán)境、預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的作用，并和其他環(huán)境法律相結(jié)合，更好的促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則融入人們的日常生活中，保護(hù)人類生存的環(huán)境。

2．提升風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的立法層次

目前，我國法律法規(guī)中對風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則涉及的領(lǐng)域主要包括人類、動(dòng)植物健康、生物安全等領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域中我國的法律對其作出了相應(yīng)的管理辦法。但是在某些領(lǐng)域仍然存在不足，一方面是對化學(xué)物品和轉(zhuǎn)基因生物，雖然國家出臺(tái)了相應(yīng)管理?xiàng)l例，但是這些條例法律效力相對較低，有必要提升立法層次；另一方面體現(xiàn)在對環(huán)境保護(hù)的立體層次上不夠沒有形成一個(gè)分明的立法層次。因此需要加強(qiáng)對這些領(lǐng)域的環(huán)境立法，確保風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在環(huán)境各個(gè)領(lǐng)域的全面覆蓋，以及人類和環(huán)境的良好發(fā)展。

3．確立健全與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則相關(guān)的法律制度

要確保風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在環(huán)境中的具體應(yīng)用，不僅要增強(qiáng)其作為基本環(huán)境保護(hù)原則的地位，還應(yīng)該加強(qiáng)具體的法律制度的配合。目前，我國有的法律中已經(jīng)與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的法律制度相關(guān)聯(lián)，如安全生產(chǎn)許可證制度、清潔生產(chǎn)制度等，這些制度中明確規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的實(shí)施者所具有的權(quán)利以及使用制度，但是這些制度仍存在不足，需要我們進(jìn)一步進(jìn)行完善[3]。

第一，建立評(píng)價(jià)制度，對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度是指由相關(guān)的環(huán)境組織部門或機(jī)關(guān)，對一些具有不確定性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別，對于人類健康、生態(tài)環(huán)境可能造成的安全危害進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，保證生存環(huán)境的健康發(fā)展。作為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的配套制度，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)已經(jīng)在國家相關(guān)環(huán)境保護(hù)工作中得到運(yùn)用，為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理和解決環(huán)境問題提供相關(guān)依據(jù)。

第二，建立保證金制度，作為環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的資金保證。對于即將引進(jìn)的新技術(shù)、化學(xué)產(chǎn)品、轉(zhuǎn)基因生物的生產(chǎn)過程中可能造成的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析計(jì)算，以貨幣的形式體現(xiàn)出來，并在開展某一項(xiàng)活動(dòng)之前向相關(guān)環(huán)境組織繳納環(huán)境保證金。

第三，建立環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)信息的收集和檢測制度。主要是用來確定某一項(xiàng)活動(dòng)的實(shí)施是否會(huì)對環(huán)境產(chǎn)生危害。然而，我國在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防過程中，并沒有相關(guān)的制度規(guī)定如何進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的信息收集，以及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測是否能夠?qū)崿F(xiàn)缺乏檢測過程。我國在進(jìn)行環(huán)境法的完善中應(yīng)將該制度收錄進(jìn)去，在進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防過程中，不僅要加強(qiáng)對風(fēng)險(xiǎn)信息的收集，而且要對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測的實(shí)施情況進(jìn)行后期的檢測，收集相關(guān)的信息和數(shù)據(jù)，為以后開展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范工作提供科學(xué)的依據(jù)。

結(jié)論：國際社會(huì)一直對風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則高度關(guān)注和重視，并制定相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)法，而我國一直對該項(xiàng)原則在環(huán)境法中沒有明確的體現(xiàn)，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在保護(hù)環(huán)境中處于不重視狀態(tài)，所提出的解決環(huán)境問題的辦法不能得到法律的支持，從而無法實(shí)施。筆者認(rèn)為，隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，我國已經(jīng)具備了確立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的條件，應(yīng)將其納入我國的環(huán)境保護(hù)法律中去，為更好的進(jìn)行環(huán)境保護(hù)發(fā)揮它的作用。

[1]張志勛,鄭小波.論風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在我國環(huán)境法中的適用及完善[J].江西社會(huì)科學(xué)，2010，12（10）：176-180.

[2]李元.論風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在我國環(huán)境保護(hù)立法中的確立[D].南昌大學(xué)，2011.

[3]陳慧思.試論風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則在我國的適用[J].石油石化節(jié)能與減排,2012，19（06）：36-39.