地方政府環(huán)境政策執(zhí)行困境分析與系統(tǒng)體系構(gòu)建

張銳連 姚 峰

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100）1（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100）2

1 引言

近年來(lái)，環(huán)境問(wèn)題一直是國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)注的重點(diǎn)話題。大到重大的環(huán)境污染事件，如2011年浙江臺(tái)州鉛污染事件、2012年廣西龍江鉻污染事件、2013年的上海松江死豬事件；小到與我們生活、健康息息相關(guān)的事件，如近一段時(shí)間來(lái)北京、上海、南京等地嚴(yán)重的霧霾天氣。環(huán)境問(wèn)題的出現(xiàn)有其必然原因，環(huán)境政策執(zhí)行效果的好壞關(guān)系到環(huán)境問(wèn)題解決與否。環(huán)境政策執(zhí)行不到位，一個(gè)重要原因是由于環(huán)境政策在地方政府執(zhí)行過(guò)程中被“異化”、“弱化”了。早在2007年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織的副秘書(shū)長(zhǎng)阿馬諾就曾深刻的指出導(dǎo)致中國(guó)環(huán)境問(wèn)題的原因之一是政府機(jī)構(gòu)執(zhí)行力度偏軟[1]。因此，進(jìn)行地方政府環(huán)境政策執(zhí)行問(wèn)題的研究具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

2 綜述

關(guān)于我國(guó)環(huán)境政策存在的問(wèn)題，國(guó)內(nèi)眾多學(xué)者進(jìn)行了相關(guān)的研究并提出了相關(guān)的政策建議。閆獻(xiàn)偉等人在浙江省社會(huì)學(xué)學(xué)會(huì)上就我國(guó)環(huán)境政策的演變及未來(lái)的價(jià)值取向做了相關(guān)分析，指出未來(lái)我國(guó)環(huán)境政策的未來(lái)價(jià)值取向應(yīng)包括改變可持續(xù)發(fā)展政策、轉(zhuǎn)變環(huán)境政策理念、建立公眾參與機(jī)制等。從其提出的相關(guān)建議中可以看出，其中很多是對(duì)西方國(guó)家環(huán)境政策執(zhí)行方法的借鑒，缺少與本土特點(diǎn)的結(jié)合，需要較長(zhǎng)的磨合期。魏志榮就我國(guó)環(huán)境管理存在的主要問(wèn)題進(jìn)行了分析，并就存在的問(wèn)題提出了相關(guān)建議，主要有健全環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，改革創(chuàng)新環(huán)境管理制度，加大環(huán)境管理資金投入等。學(xué)者曾賢剛在對(duì)我國(guó)地方政府環(huán)境管理體制進(jìn)行分析后提出增加地方政府環(huán)保動(dòng)力，強(qiáng)化激勵(lì)與約束機(jī)制；健全環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，適時(shí)推進(jìn)大部門(mén)制；削弱橫向塊塊關(guān)系，增強(qiáng)縱向條條關(guān)系等建議。從以上兩位學(xué)者提出的建議可以看出，其具有一定的合理性，但是彼此之間缺乏互動(dòng)性與整體性，缺少對(duì)其建議對(duì)策本身內(nèi)部關(guān)系的進(jìn)一步分析。學(xué)者黃晗僅從治理尺度、制度結(jié)構(gòu)、激勵(lì)機(jī)制與環(huán)境政策執(zhí)行之間的相互關(guān)系進(jìn)行地方政府與中國(guó)環(huán)境政策執(zhí)行困境分析。在其分析過(guò)程中并沒(méi)有提出具體的建議對(duì)策，而且其分析的三者之間缺少整體性與邏輯性。學(xué)者肖建華從政府環(huán)境政策工具選擇的角度探討了地方政府如何進(jìn)行兩型社會(huì)的建設(shè)，指出在兩型社會(huì)建設(shè)中地方政府環(huán)境政策工具的選擇要考慮組合化，動(dòng)態(tài)化與“本土化”。其雖然局限于從地方政府環(huán)境政策工具選擇的角度考慮，但其組合化、動(dòng)態(tài)化與“本土化”的建議具有較強(qiáng)的操作性、現(xiàn)實(shí)性、獨(dú)特性，為本文寫(xiě)作思路提供了較好的借鑒。

3 地方政府環(huán)境政策執(zhí)行困境分析

任何政策的制定都是為了能夠在最大程度上得以執(zhí)行，并且取得良好的社會(huì)反響和公眾響應(yīng)，以此對(duì)某一問(wèn)題能夠起到實(shí)際的作用，對(duì)問(wèn)題的解決能夠提供實(shí)際的方向和對(duì)策。而政策的執(zhí)行就涉及到公共政策執(zhí)行力這一問(wèn)題。公共政策執(zhí)行力是指公共政策執(zhí)行主體為達(dá)到政策目標(biāo)，通過(guò)對(duì)各種資源的調(diào)度、控制和使用，有效地執(zhí)行公共政策的能力和效力。公共政策的公共性決定了它的重要性[2]。

3.1 地方政府的理性經(jīng)濟(jì)人特點(diǎn)

20世紀(jì)90年代以來(lái)，地方政府已經(jīng)開(kāi)始作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的利益組織存在。相關(guān)理論指出，政府是由有理性、自私的人組成的，類(lèi)似于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的理性的“經(jīng)濟(jì)人”[3]。 因此，地方政府在環(huán)境政策執(zhí)行過(guò)程中會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行困難的問(wèn)題，會(huì)考慮執(zhí)行某項(xiàng)環(huán)境政策可能給自身帶來(lái)利益與損害，只有當(dāng)執(zhí)行某項(xiàng)環(huán)境政策的收益大于其損失時(shí)，地方政府才會(huì)表現(xiàn)出積極的姿態(tài)，反之，則會(huì)以消極的姿態(tài)變相執(zhí)行或者抵制中央政府的環(huán)境政策。

3.2 地方政府組織結(jié)構(gòu)、信息傳輸不合理

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國(guó)地方政府隸屬于中央政府，受中央政府直接管轄。隨著20世紀(jì)90年代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立以及中央政府放權(quán)讓利，我國(guó)地方政府開(kāi)始有了獨(dú)自的利益考慮[4]。中央政府只能掌握地方政府的不完全信息，地方政府會(huì)出于自身利益的考慮利用信息不對(duì)稱(chēng)，這就導(dǎo)致地方政府在政策執(zhí)行時(shí)在一定程度上會(huì)偏離或脫離原來(lái)的軌道。都會(huì)根據(jù)地方的具體情況對(duì)中央政府的政策進(jìn)行一定程度地改變或者調(diào)整。因此，信息的不對(duì)稱(chēng)性和政策制定的不完全性，使得地方政府在政策的執(zhí)行中有可能利用其在本地區(qū)行政實(shí)踐中的信息壟斷地位，偏離或變通中央政府制定的政策，政策執(zhí)行的“異化”、“走樣”與“變形”便不可避免[5]。

3.3 民眾參與監(jiān)督力度不足、考核體系不完善

由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，我國(guó)公眾目前沒(méi)有積極參與到日常生活中的環(huán)境管理當(dāng)中，而且我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)環(huán)保法律中關(guān)于公眾參與環(huán)境保護(hù)管理的規(guī)范也僅僅停留在理論存在。由于歷史和國(guó)情原因，我國(guó)目前沒(méi)有良好的民眾參與渠道，且以末端參與為主，屬于事發(fā)后舉報(bào)、受害者舉報(bào)的參與模式。在我國(guó)目前普遍流行的體制下，我國(guó)地方政府官員的考核幾乎是以單純的GDP為依據(jù)，忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展同時(shí)可能帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題。而政府官員為了追求業(yè)績(jī)，變現(xiàn)自我，實(shí)現(xiàn)人生價(jià)值，多數(shù)官員唯GDP是從，把GDP作為衡量自身業(yè)績(jī)的唯一標(biāo)準(zhǔn)。再加上地方政府“經(jīng)濟(jì)人”的特性，以財(cái)政收入的最大化為主要目標(biāo)，使得我國(guó)環(huán)境政策在地方政府的執(zhí)行出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題和困境。

3.4 地方政府環(huán)境管理體制不健全

在我國(guó)現(xiàn)行的管理體制下，不論是中央還是地方的環(huán)保機(jī)構(gòu)都是對(duì)政府負(fù)責(zé)，因此在一定程度上會(huì)導(dǎo)致以中央和地方利益為主，而忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能帶來(lái)的環(huán)境污染問(wèn)題。在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，沒(méi)有明確規(guī)定有關(guān)環(huán)保部門(mén)的法律地位和獨(dú)立行使的職能，使環(huán)境管理相關(guān)機(jī)構(gòu)法律地位不明確，無(wú)法獨(dú)立開(kāi)展活動(dòng)。職責(zé)不明，管理重疊，主題虛位都是體制不健全的表現(xiàn)。同時(shí)，環(huán)境問(wèn)題具有自己的特性，即地域空間性，如大氣污染、氣候變暖等多為跨行政區(qū)域問(wèn)題。缺乏統(tǒng)一的跨區(qū)域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。地方政府對(duì)于環(huán)境問(wèn)題的考慮更多是基于本地本行政區(qū)，并沒(méi)有全局觀念，缺乏與上級(jí)部門(mén)的交流互動(dòng)。

4 地方政府環(huán)境政策執(zhí)行系統(tǒng)

針對(duì)我國(guó)地方政府環(huán)境政策執(zhí)行的困境問(wèn)題，有必要對(duì)地方政府環(huán)境政策執(zhí)行問(wèn)題進(jìn)行梳理與研究，一些學(xué)者提出了一些建議對(duì)策，但是一般停留在宏觀的、零散的、缺少互動(dòng)的層面上，因此，對(duì)于地方政府環(huán)境政策執(zhí)行系統(tǒng)體系的構(gòu)建意義重大。為此，建議從以下五個(gè)層面對(duì)地方政府環(huán)境政策執(zhí)行系統(tǒng)體系進(jìn)行構(gòu)建。它們分別是：1、城市和城鎮(zhèn)發(fā)展全面兼顧層面；2、橫向政府和縱向部門(mén)的協(xié)同合作層面；3、信息公開(kāi)和機(jī)構(gòu)健全互動(dòng)層面；4、行政區(qū)管理和跨區(qū)域管理聯(lián)合層面；5、執(zhí)行主體和公眾參與提升層面。如圖1所示。

4.1 城市和城鎮(zhèn)發(fā)展全面兼顧層面

伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度將基本建成，城市+城鎮(zhèn)形態(tài)的城市化格局將在中國(guó)基本確立。因此環(huán)境政策的執(zhí)行應(yīng)充分考慮的中國(guó)社會(huì)現(xiàn)在及以后的發(fā)展趨勢(shì)。中央政府乃至地方政府環(huán)境政策的制定及執(zhí)行都應(yīng)兼顧城市和城鎮(zhèn)發(fā)展。在去除以往環(huán)境政策基本只面向城市的弊端后，才能從根本上解決環(huán)境政策執(zhí)行難的問(wèn)題。這也需要一個(gè)強(qiáng)有力的管理機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)城市和城鎮(zhèn)的環(huán)境政策制定及執(zhí)行進(jìn)行管理。

4.2 橫向政府和縱向部門(mén)的協(xié)同合作層面

通過(guò)對(duì)地方政府參與氣候變化行動(dòng)的影響因素的分析，學(xué)者們總結(jié)出了地方政府在環(huán)境議題上的MPC-IC行為模式。他們認(rèn)為影響地方政府行動(dòng)的三個(gè)主要因素是動(dòng)力（motivation）、權(quán)力（power）、能力（capability）[6]。動(dòng)力的來(lái)源取決于地方政府“經(jīng)濟(jì)人”的特性，即執(zhí)行某項(xiàng)環(huán)境政策能否給當(dāng)?shù)卣凸賳T帶來(lái)利益；權(quán)力則來(lái)源于中央政府與地方政府的橫向關(guān)系，只有中央政府給予環(huán)境管理部門(mén)足夠的權(quán)力，地方環(huán)境管理部門(mén)才有權(quán)力采取實(shí)質(zhì)行動(dòng)；能力是指地方政府官員是否有能力采取某項(xiàng)行動(dòng)或與其它政府部門(mén)合作執(zhí)行某項(xiàng)政策，這需要縱向政府部門(mén)之間的協(xié)同合作。只有當(dāng)?shù)胤秸h(huán)境管理部門(mén)有動(dòng)力，能夠獲得足夠的權(quán)力，擁有一定的能力，地方政府環(huán)境政策才能得以初步執(zhí)行。

4.3 信息公開(kāi)和機(jī)構(gòu)健全互動(dòng)層面

信息的不對(duì)稱(chēng)性對(duì)于中央政府環(huán)境政策的制定和地方政府環(huán)境政策的執(zhí)行都有較大的影響。因此，在信息公開(kāi)層面，地方政府應(yīng)與中央政府和公眾進(jìn)行一定互動(dòng)，從而使得執(zhí)行和監(jiān)督能夠良性運(yùn)行。中央政府和地方政府環(huán)境政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)需進(jìn)一步改進(jìn)和完善，建立一個(gè)職能明確、關(guān)系分明、協(xié)同合作的環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。這對(duì)于地方政府環(huán)境政策執(zhí)行將產(chǎn)生直接的引領(lǐng)作用。

4.4 行政區(qū)管理和跨區(qū)域管理聯(lián)合層面

目前我國(guó)的環(huán)境管理部門(mén)多以行政區(qū)為單位組建而成，但是由于環(huán)境問(wèn)題的跨區(qū)域性，使得單一的行政區(qū)環(huán)境管理不再適應(yīng)時(shí)代要求。針對(duì)一些特殊的地區(qū)和環(huán)境問(wèn)題，亟需建立強(qiáng)有力的跨區(qū)域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，通過(guò)行政區(qū)和跨區(qū)域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的聯(lián)合治理，改善地方政府環(huán)境政策執(zhí)行條件。從而對(duì)于突發(fā)的跨區(qū)域性的環(huán)境事件能夠給予快速穩(wěn)妥的應(yīng)對(duì)。

4.5 執(zhí)行主體和公眾參與提升層面

歸根到底，地方政府環(huán)境政策執(zhí)行需要執(zhí)行主體的參與，即需要執(zhí)行人員。針對(duì)我國(guó)目前環(huán)境政

策執(zhí)行主體素質(zhì)偏低、專(zhuān)業(yè)技術(shù)不足等特點(diǎn)，目前需要對(duì)環(huán)境政策執(zhí)行人員整體素質(zhì)的提升和專(zhuān)業(yè)技術(shù)的訓(xùn)練。充足的、專(zhuān)業(yè)的、高素質(zhì)的環(huán)境政策執(zhí)行人員是政策高效執(zhí)行的一個(gè)重要保障。公眾不僅要參與到地方政府環(huán)境政策執(zhí)行的過(guò)程中來(lái)，還要提高自身的素質(zhì)，樹(shù)立保護(hù)生態(tài)環(huán)境的強(qiáng)烈意識(shí)，自覺(jué)遵守環(huán)境保護(hù)法和環(huán)境道德，積極監(jiān)督、批評(píng)、檢舉、控告污染和破環(huán)環(huán)境的單位和個(gè)人。

地方政府環(huán)境政策執(zhí)行，需要一個(gè)完善的執(zhí)行體系，需要五個(gè)層面的協(xié)同合作，才能形成一個(gè)強(qiáng)有力的執(zhí)行系統(tǒng)。

圖1 地方政府環(huán)境政策執(zhí)行系統(tǒng)體系

[1]姚紅,游珍,方淑榮等.低碳經(jīng)濟(jì)背景下地方政府環(huán)境政策執(zhí)行力調(diào)控研究[J].環(huán)境科技,2011(4),56-59.

[2]唐雪敏.我國(guó)地方政府公共政策執(zhí)行力存在的問(wèn)題及對(duì)策思考[J].今日中國(guó)論壇,234-235.

[3]宋晨.從中央與地方政府博弈的視角看環(huán)境政策執(zhí)行的異化[J].太原師范學(xué)院學(xué)報(bào),2008(5),44-45.

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[5]魏志榮.我國(guó)環(huán)境管理存在的主要問(wèn)題及解決對(duì)策[J].北方經(jīng)貿(mào),2006(6),110-111.

[6]李侃如.中國(guó)的政府管理體制及其環(huán)境政策執(zhí)行的影響[J].李繼龍,譯.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,2011(2).