我國城市規(guī)劃決策機(jī)制存在的問題研究

賀世芳

（河北省臨城縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局，河北 臨城 054300）

一、城市規(guī)劃決策基本理念不足

規(guī)劃決策理念在城市規(guī)劃決策機(jī)制中起到了價(jià)值導(dǎo)向的作用。當(dāng)價(jià)值導(dǎo)向發(fā)生偏差的時(shí)候，規(guī)劃決策失誤也就無法避免了。

1、法治意識(shí)淡薄

法制意識(shí)是促進(jìn)城市規(guī)劃決策法制化、民主化、科學(xué)化的基本保障，我國城市規(guī)劃決策者的法治意識(shí)仍然比較淡薄，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是在城市規(guī)劃的編制過程。城市規(guī)劃的法律法規(guī)不斷健全，但在各類規(guī)劃的編制過程中違背法律法規(guī)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如受利益驅(qū)使或權(quán)利壓迫隨意變更編制程序和內(nèi)容等。二是城市規(guī)劃的實(shí)施過程，政府相關(guān)行政部門及個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人員出于個(gè)人利益最大化考慮，視國家法律法規(guī)、城市規(guī)劃決策機(jī)制如無物，擅自變更經(jīng)法律程序?qū)徍藢徟某鞘幸?guī)劃方案和內(nèi)容。

2、責(zé)任意識(shí)淡薄

城市規(guī)劃決策對(duì)決策者的主人翁責(zé)任感提出了很高的要求，我國目前城市規(guī)劃決策者責(zé)任意識(shí)淡薄，決策過程存在著大量不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象。

第一，決策不經(jīng)過科學(xué)論證。決策者無視城市規(guī)劃的關(guān)聯(lián)性、動(dòng)態(tài)性，不考慮城市發(fā)展的歷史、現(xiàn)狀，不經(jīng)過科學(xué)論證拍腦袋決策。第二，貪圖政績規(guī)劃短視。決策者不考慮城市長期健康發(fā)展，盲目擴(kuò)大城市規(guī)模，片面追求發(fā)展速度，產(chǎn)生了許多違背城市發(fā)展規(guī)律的荒謬決策。第三，損害公共利益。城市規(guī)劃應(yīng)以公共利益最大化為衡量標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)實(shí)卻是許多規(guī)劃決策者將個(gè)人利益凌駕于公共利益之上，甚至犧牲公共利益換取個(gè)人利益。

3、可持續(xù)發(fā)展意識(shí)淡薄

城市規(guī)劃是對(duì)城市定位的科學(xué)認(rèn)識(shí)和對(duì)城市未來發(fā)展的統(tǒng)籌部署，必須秉持可持續(xù)發(fā)展的理念，科學(xué)處理城市發(fā)展現(xiàn)狀與未來發(fā)展的關(guān)系，現(xiàn)實(shí)卻是可持續(xù)發(fā)展思想無從落實(shí)。一方面，許多地區(qū)不顧城市的現(xiàn)實(shí)情況，盲目追求城市規(guī)模，片面強(qiáng)調(diào)發(fā)展速度；另一方面，許多地區(qū)在制定城市發(fā)展規(guī)劃時(shí)沒有預(yù)留足夠的發(fā)展空間，導(dǎo)致城市規(guī)劃跟不上城市的發(fā)展速度。

二、城市規(guī)劃決策系統(tǒng)存在缺陷

我國城市規(guī)劃決策系統(tǒng)存在諸多缺陷，已經(jīng)影響到?jīng)Q策機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

1、規(guī)劃決策權(quán)力設(shè)置失衡

①官方主體之間規(guī)劃決策權(quán)設(shè)置失衡

官方?jīng)Q策主體主要包括市委、市政府、市人大和市政協(xié)。市委應(yīng)發(fā)揮其組織、領(lǐng)導(dǎo)職能，對(duì)決策進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，現(xiàn)實(shí)卻是市委對(duì)城市規(guī)劃決策產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性影響。市政府直接負(fù)責(zé)城市規(guī)劃決策編制和實(shí)施工作，擁有最直接的城市規(guī)劃決策權(quán)。人大的職能是審查政府提交的城市規(guī)劃方案，但是由于審議的政府方案的宏觀性和人代會(huì)的時(shí)間局限性，人大對(duì)城市規(guī)劃決策的影響十分有限。不難看出，規(guī)劃決策權(quán)在城市官方主體間設(shè)置失衡。

②城市非官方主體之間規(guī)劃決策權(quán)設(shè)置失衡

非官方的規(guī)劃決策主體包括企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和城市民眾。由于資金、技術(shù)、人脈等資源優(yōu)勢(shì)，非官方?jīng)Q策主體中強(qiáng)勢(shì)的企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體對(duì)城市規(guī)劃決策有較大的影響力。這些主體為了自身利益最大化，通過多種途徑發(fā)揮影響力左右官方?jīng)Q策，對(duì)公眾的利益造成損害。而非處于弱勢(shì)地位的一些社會(huì)團(tuán)體和城市民眾，資源占有量有限，獲得參與城市規(guī)劃決策的渠道和機(jī)會(huì)也比較少，沒有太多的話語權(quán)。

③官方主體和非官方主體之間規(guī)劃決策權(quán)設(shè)置失衡

官方?jīng)Q策主體作為城市的管理者控制著城市規(guī)劃的決策權(quán)力，這種狀況固然有其存在的合理性，但與此同時(shí)必須保證強(qiáng)有力的社會(huì)力量的存在以對(duì)其形成監(jiān)督和制約。然而，我國城市規(guī)劃的非官方?jīng)Q策力量較弱，對(duì)官方?jīng)Q策主體的決策過程的監(jiān)督和制約十分有限，使城市規(guī)劃決策完全成了官方意志的體現(xiàn)。

2、規(guī)劃決策咨詢系統(tǒng)作用發(fā)揮有限

①專家咨詢工作存在較大缺陷

我國城市規(guī)劃咨詢機(jī)構(gòu)大多隸屬于各地政府，獨(dú)立地位的缺失導(dǎo)致咨詢工作無法客觀公正的進(jìn)行，咨詢專家在很多時(shí)候成了相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和決策機(jī)構(gòu)的附庸，無法以自己的專業(yè)知識(shí)對(duì)決策方案做出獨(dú)立論證。另外，咨詢專家的選用工作沒有固定的程序，導(dǎo)致決策者在方案論證時(shí)選用支持或者傾向決策方案的專家，導(dǎo)致論證咨詢過程形同虛設(shè)。

②市民作為咨詢資源的作用沒有發(fā)揮

普通市民對(duì)城市的深刻認(rèn)識(shí)和深厚感情能夠使其覺察到咨詢專家發(fā)現(xiàn)不了的問題，市民的意見應(yīng)成為城市規(guī)劃決策的重要參考，然而決策機(jī)制并未賦予市民應(yīng)有的知情權(quán)和參與權(quán)，市民的咨詢作用沒有得到有效的發(fā)揮。另外，城市規(guī)劃決策系統(tǒng)缺少對(duì)市民意見處理結(jié)果的反饋機(jī)制，長此以往，市民的建議積極性會(huì)受到極大的打擊。

3、規(guī)劃決策監(jiān)督力量不足

監(jiān)督力量是城市規(guī)劃決策系統(tǒng)中非常重要的因素，我國城市規(guī)劃決策監(jiān)督力量的不足一直是客觀存在的無法回避的事實(shí)。

①政府內(nèi)部監(jiān)督不到位

政府內(nèi)部的行政監(jiān)督主要有三種形式：上級(jí)部門的業(yè)務(wù)督查、監(jiān)察部門的政務(wù)監(jiān)察、同級(jí)部門的督查，現(xiàn)實(shí)情況是三種類型的監(jiān)督均未達(dá)到預(yù)期效果，一方面是因?yàn)楸O(jiān)督部門地位上缺乏獨(dú)立性，另一方面是監(jiān)督的方式方法存在不足，大多是通過數(shù)據(jù)報(bào)表或者文字材料進(jìn)行審查，或是有限時(shí)間內(nèi)的行為方式檢查，這種監(jiān)督方式很難發(fā)現(xiàn)決策中存在的問題。

②市民監(jiān)督力量無法有效發(fā)揮

受多種因素的影響，社會(huì)監(jiān)督力量無法有效發(fā)揮作用。首先是市民監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，歷史文化傳統(tǒng)觀念和部分政府工公務(wù)人員推諉扯皮不負(fù)責(zé)任的社會(huì)形象，使得大多數(shù)市民在不涉及自身利益的情況下不愿意參與城市規(guī)劃決策。其次，城市規(guī)劃具有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，不具備相關(guān)理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的市民很難對(duì)規(guī)劃決策的合理性做出判斷，再加上政府信息公開的內(nèi)容、程度和范圍有限，使得市民監(jiān)督缺乏必要的技術(shù)和信息支持。最后，政府關(guān)于城市規(guī)劃管理的法律法規(guī)雖然賦予了公眾監(jiān)督的權(quán)利，但監(jiān)督的范圍僅僅是原則性的規(guī)范，缺乏具有實(shí)際內(nèi)容和意義的具體規(guī)定，不具備操作性。

三、城市規(guī)劃決策程序不完善

完善的決策程序是城市規(guī)劃決策科學(xué)性、民主性的基礎(chǔ)，不完善的決策程序?qū)⑹钩鞘幸?guī)劃效果大打折扣。

1、規(guī)劃決策程序的執(zhí)行得不到保障

我國的城市規(guī)劃管理部門擁有很大的自由裁量權(quán)，由于制度的不完善，這種權(quán)利變得幾乎不受約束，這就導(dǎo)致城市規(guī)劃決策程序的規(guī)范性得不到執(zhí)行落實(shí)，無視和隨意變更決策程序的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

由于規(guī)劃決策程序的規(guī)范性得不到保障，應(yīng)有的調(diào)查、論證等諸多程序沒有有效執(zhí)行，專家咨詢、公眾參與等諸多環(huán)節(jié)沒有得到有效落實(shí)，科學(xué)的規(guī)劃決策被領(lǐng)導(dǎo)人的主觀意志代替，決策的科學(xué)性、民主性更無從談起。近期各地出現(xiàn)的勞民傷財(cái)?shù)摹耙?guī)劃成果”就是地方政府無視規(guī)劃決策程序、自行隨意規(guī)劃的結(jié)果。

2、公眾參與不足

市民是城市規(guī)劃決策最直接的利益關(guān)系者，市民的有效參與是城市規(guī)劃決策程序中必不可少的重要環(huán)節(jié)，事實(shí)上這一環(huán)節(jié)得不到足夠的重視，參與明顯不足。

一方面，規(guī)范化、制度化的公眾參與渠道不足。長期以來，我國城市規(guī)劃決策沿用一種自上而下的模式，公眾參與的主要方式是通過城市規(guī)劃部門的規(guī)劃方案、成果展示，或者通過媒體表達(dá)自己的意見和建議，參與的渠道和方式十分有限。另一方面，即使十分有限的公眾參與渠道也沒有充分發(fā)揮作用，通過十分有限的參與渠道收集的公民意愿并沒有得到城市規(guī)劃決策部門的認(rèn)真對(duì)待，信息的處理結(jié)果也沒有向公眾反饋，有限的公眾參與渠道并沒有真正連接規(guī)劃社會(huì)公眾和決策部門，沒有充分實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的互通和互動(dòng)。

3、規(guī)劃決策執(zhí)行得不到保障

城市規(guī)劃決策目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是城市規(guī)劃決策能否得到有效的執(zhí)行。在城市規(guī)劃決策的執(zhí)行過程中，執(zhí)行部門迫于市委、市政府等實(shí)權(quán)部門的制約，或者受相關(guān)利益集團(tuán)的利益驅(qū)使，抑或受追求政績的思想驅(qū)動(dòng)，擅自改變規(guī)劃方案、更改規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，種種劣跡屢禁不止。同時(shí)，原本已經(jīng)通過論證和審批的規(guī)劃方案往往會(huì)隨著政府的換屆或者相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的改變而改變，一屆政府一個(gè)規(guī)劃，一任領(lǐng)導(dǎo)一種方案，導(dǎo)致城市規(guī)劃布局不合理、格局錯(cuò)亂、風(fēng)格混亂等問題不斷出現(xiàn)。

4、規(guī)劃決策責(zé)任制度不健全

健全的城市規(guī)劃決策責(zé)任制度是對(duì)決策者形成制度約束并保障決策權(quán)力得到合理使用的保障，對(duì)決策者決策責(zé)任進(jìn)行追究是城市規(guī)劃決策程序中不可缺少的重要環(huán)節(jié)。現(xiàn)實(shí)情況是，規(guī)劃決策者一般任期較短，而城市規(guī)劃決策效果顯現(xiàn)出來往往需要較長的時(shí)間，城市規(guī)劃決策追責(zé)制度與現(xiàn)行政治體制的任期制度之間就形成了很大的矛盾，即當(dāng)決策效果呈現(xiàn)出來的時(shí)候，特別是效果呈現(xiàn)不理想或者存在重大問題的時(shí)候，當(dāng)時(shí)的規(guī)劃決策者如今已經(jīng)調(diào)任或高升，給責(zé)任的認(rèn)定和追究工作帶來了巨大的困難。我國現(xiàn)行的城市規(guī)劃法律法規(guī)，對(duì)由城市規(guī)劃決策引起的后果缺乏明確的界定，對(duì)決策者的責(zé)任也缺乏明確的認(rèn)定，已有的原則性的條文可行性和可操作性較差，加大了對(duì)責(zé)任人責(zé)任追究的難度。

文章從規(guī)劃理念、決策系統(tǒng)、決策程序三個(gè)方面對(duì)城市規(guī)劃決策機(jī)制中存在的問題進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)我國城市規(guī)劃理念中法治、責(zé)任和可持續(xù)發(fā)展理念不足，城市規(guī)劃決策系統(tǒng)不協(xié)調(diào)不完善，決策程序不規(guī)范不健全，這些問題對(duì)城市規(guī)劃決策機(jī)制的良好運(yùn)行產(chǎn)生了不利影響，引發(fā)了城市建設(shè)中的諸多問題，影響了城市及城市化的正常發(fā)展，思考如何改進(jìn)城市規(guī)劃決策機(jī)制中存在的問題成為我們下一步研究的方向和重點(diǎn)。

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