如何創(chuàng)新舉措打造出“績(jī)效型”財(cái)政

鄧宏祥

目前，不少地方都正在打造“績(jī)效型”財(cái)政，而財(cái)政績(jī)效管理也是近年來(lái)才剛剛起步運(yùn)行的新型財(cái)政職能，各地正處于規(guī)范、完善階段，有些地方，特別是在一些縣（市區(qū)），還正處于“模仿學(xué)習(xí)” 的起步階段。對(duì)此，為助推“績(jī)效型”財(cái)政建設(shè)，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益和效率，筆者通過(guò)調(diào)研，就創(chuàng)新舉措推進(jìn)“績(jī)效型”財(cái)政建設(shè)提出一些淺見，與各位同仁共同探討和分享。

一、“績(jī)效型”財(cái)政的打造，離不開財(cái)政績(jī)效管理理念的創(chuàng)新，即要在財(cái)政職能運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)全面深入地推進(jìn)財(cái)政績(jī)效管理

當(dāng)前比較普遍的績(jī)效管理工作開展思路就是對(duì)財(cái)政資金的使用實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)，這種績(jī)效管理理念說(shuō)穿了，實(shí)質(zhì)上就是“資金績(jī)效”管理。而這種“資金績(jī)效”管理，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能等同于“財(cái)政績(jī)效”管理，因?yàn)樨?cái)政職能不僅僅是資金管理，還有債務(wù)管理、資產(chǎn)管理、資源管理、監(jiān)督管理、財(cái)政政策管理等。對(duì)此，為全面行使財(cái)政績(jī)效管理職能，深入打造績(jī)效型財(cái)政，各級(jí)財(cái)政部門就必須要充分?jǐn)U大績(jī)效管理理念，財(cái)政職能履行到那里，績(jī)效管理職能就應(yīng)該行使到那里。即打造“績(jī)效型”財(cái)政，既要開展資金績(jī)效管理，也要深入開展資產(chǎn)績(jī)效管理、債務(wù)績(jī)效管理、資源績(jī)效管理、政策績(jī)效管理等等，而不能僅僅局限于資金績(jī)效管理。只有這樣通過(guò)績(jī)效管理理念的“提升”，才能更加全面、更加實(shí)質(zhì)性地打造出“績(jī)效型”財(cái)政。

二、“績(jī)效型”財(cái)政的打造，離不開績(jī)效管理環(huán)節(jié)的創(chuàng)新，即要抓住績(jī)效的源頭突出加強(qiáng)“源頭績(jī)效”管理

目前，無(wú)論是在實(shí)際工作中，還是在各級(jí)財(cái)政部門制定的相關(guān)績(jī)效管理制度中，比較普遍的財(cái)政績(jī)效管理工作流程就是績(jī)效目標(biāo)的編制管理、績(jī)效評(píng)價(jià)管理等，并且，現(xiàn)行績(jī)效管理的切入點(diǎn)，也基本上都是從單位申請(qǐng)專項(xiàng)資金預(yù)算時(shí)的績(jī)效目標(biāo)編制開始的，而該舉措基本上也都是在申請(qǐng)項(xiàng)目“已確定”的前提下，對(duì)專項(xiàng)資金的績(jī)效進(jìn)行編制和評(píng)審，并從資金安排的額度與擬定的績(jī)效目標(biāo)之間是否“配比”的角度進(jìn)行績(jī)效評(píng)審。這種績(jī)效管理流程的實(shí)質(zhì)就是將績(jī)效管理的源頭“默認(rèn)”在“已定項(xiàng)目”的預(yù)算編制和績(jī)效目標(biāo)確定的環(huán)節(jié)上，而對(duì)申請(qǐng)項(xiàng)目的“可行性”及其“實(shí)施方案的優(yōu)越性”等，則沒(méi)有納入績(jī)效評(píng)價(jià)管理的范圍。而事實(shí)上，這方面的內(nèi)容恰恰就是影響財(cái)政資金使用效率的重要因素，也是源頭績(jī)效所在。因?yàn)椋瑢?duì)單個(gè)項(xiàng)目而言，即使通過(guò)論證是可行的，其可行性方案有時(shí)也有多個(gè)，同時(shí)，對(duì)財(cái)政部門來(lái)說(shuō)，即使是可行性的項(xiàng)目，但對(duì)有限的財(cái)政資金而言，也并不一定就能給予支持或就直接立項(xiàng)確定為財(cái)政支出項(xiàng)目。大家都知道，決策性失誤是最大的浪費(fèi)，是影響資金使用效益的最大因素或障礙。因此，要充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效率，各級(jí)財(cái)政部門就必須要將項(xiàng)目的可行論證情況一并納入績(jī)效論證，以便在可行性項(xiàng)目之間可以進(jìn)行“好中選優(yōu)”。只有這樣將績(jī)效管理的源頭“前移”到項(xiàng)目的可行性論證環(huán)節(jié)，充分放大績(jī)效管理范圍，才能抓住績(jī)效的“源頭”實(shí)施管理，也才能打造出實(shí)質(zhì)性的“績(jī)效型”財(cái)政。

三、“績(jī)效型”財(cái)政的打造，離不開財(cái)政信息系統(tǒng)建設(shè)的創(chuàng)新，即要增強(qiáng)績(jī)效管理與預(yù)算編制等職能工作的相互牽制與信息共享

實(shí)際工作中，盡管有些地方的績(jī)效管理工作已開展多年，但也明顯地感到該項(xiàng)工作的開展仍存在不少的被動(dòng)因素，績(jī)效管理職能的行使形同“單打獨(dú)斗”，既與預(yù)算編制工作聯(lián)系不到一起，評(píng)價(jià)結(jié)果也無(wú)法體現(xiàn)到項(xiàng)目預(yù)算的安排上，從而使得績(jī)效管理工作的開展本身就體現(xiàn)不出應(yīng)有的績(jī)效效果。對(duì)此，各級(jí)財(cái)政部門必須要認(rèn)真總結(jié)專項(xiàng)資金績(jī)效目標(biāo)管理工作的做法和思路，查找薄弱環(huán)節(jié)，要通過(guò)信息化系統(tǒng)建設(shè)，增強(qiáng)專項(xiàng)資金預(yù)算編報(bào)與項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編審之間的相互牽制和銜接力度，切實(shí)改變各部門和單位在向財(cái)政部門申請(qǐng)和編制項(xiàng)目資金預(yù)算時(shí)，根本就沒(méi)有同步編制專項(xiàng)資金績(jī)效目標(biāo)的習(xí)慣和理念。具體操作上，可以在部門預(yù)算編制系統(tǒng)中加設(shè)用于編制、上報(bào)、審核專項(xiàng)支出績(jī)效目標(biāo)的環(huán)節(jié)與審核權(quán)限，在編報(bào)下一年度部門預(yù)算時(shí)，凡依規(guī)定必須要編報(bào)績(jī)效目標(biāo)的項(xiàng)目，預(yù)算單位就必須要在部門預(yù)算編制系統(tǒng)中同步編報(bào)績(jī)效目標(biāo)，否則部門預(yù)算就無(wú)法提交上報(bào)。此舉可直接增強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)管理與部門預(yù)算編制的結(jié)合力度，提高“績(jī)效型”財(cái)政建設(shè)的主動(dòng)性和針對(duì)性。

四、“績(jī)效型”財(cái)政的打造，離不開績(jī)效跟蹤管理途徑的創(chuàng)新，即要有針對(duì)性地設(shè)立和落實(shí)績(jī)效跟蹤監(jiān)管的環(huán)節(jié)和責(zé)任

任何一個(gè)地區(qū)，無(wú)論其財(cái)政支出規(guī)模有多大，其需要實(shí)施績(jī)效管理的專項(xiàng)資金項(xiàng)目肯定是很多的，為了提高績(jī)效管理工作效率，監(jiān)管的項(xiàng)目就必須要有一定的針對(duì)性和目的性。對(duì)此，各級(jí)財(cái)政部門可以在做好日?？?jī)效管理工作的同時(shí)，進(jìn)一步探索提高績(jī)效管理工作效率的其他途徑和辦法。作為創(chuàng)新舉措，各地可以從“專項(xiàng)資金年終結(jié)轉(zhuǎn)”這個(gè)關(guān)節(jié)作為突破口，調(diào)動(dòng)財(cái)政部門的預(yù)算、國(guó)庫(kù)、資金支付及其他各相關(guān)職能機(jī)構(gòu)協(xié)同參與，共同對(duì)各有關(guān)單位申請(qǐng)結(jié)轉(zhuǎn)的專項(xiàng)資金情況進(jìn)行梳理和剖析?？?jī)效管理機(jī)構(gòu)要重點(diǎn)跟蹤收集項(xiàng)目的實(shí)施情況及各項(xiàng)目資金結(jié)轉(zhuǎn)的原因，并按結(jié)轉(zhuǎn)資金是否屬于“預(yù)算編制寬松而造成的項(xiàng)目資金結(jié)余”、是否屬于“項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)未完成而未用完的專項(xiàng)資金”、是否屬于“項(xiàng)目未驗(yàn)收而依合同規(guī)定尚未支付的資金”等情況進(jìn)行分析和匯總，并針對(duì)不同情形，采取不同的處理辦法。如，對(duì)年終所有未用完的項(xiàng)目結(jié)余資金全部由財(cái)政收回，原項(xiàng)目不得繼續(xù)安排使用，對(duì)確實(shí)需要繼續(xù)安排的，可以通過(guò)編制下一年度的項(xiàng)目預(yù)算繼續(xù)申請(qǐng)，但不得通過(guò)結(jié)轉(zhuǎn)方式繼續(xù)使用原來(lái)的專項(xiàng)資金。這樣，通過(guò)對(duì)年終結(jié)余資金結(jié)轉(zhuǎn)情況的梳理，可以從另一個(gè)角度深入開展專項(xiàng)資金的績(jī)效管理工作，從而為提高今后項(xiàng)目資金的安排和使用，提供了有力的證據(jù)和基礎(chǔ)資料。

五、“績(jī)效型”財(cái)政的打造，離不開績(jī)效保障措施的創(chuàng)新，即要多措并舉全面保障財(cái)政資金的使用方向和效果

在實(shí)際工作中，再完善規(guī)范的管理辦法，如果沒(méi)有一定的保障措施，其效果也不盡人意。對(duì)此，為將績(jī)效管理目標(biāo)落實(shí)到位，財(cái)政部門就要根據(jù)財(cái)政專項(xiàng)資金的特點(diǎn)，進(jìn)一步細(xì)化項(xiàng)目實(shí)施流程，明確資金使用途徑，分析影響績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，落實(shí)績(jī)效跟蹤管理責(zé)任，對(duì)發(fā)現(xiàn)的存在問(wèn)題及時(shí)提出完善辦法，糾正偏差，保證預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的充分實(shí)現(xiàn)。一是在財(cái)政部門內(nèi)部，要推行“一崗雙職”措施，即在日常的資金監(jiān)管工作中，每個(gè)崗位都要承擔(dān)起資金管理和績(jī)效管理的雙重職責(zé)，要確保預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與績(jī)效目標(biāo)完成程度相互保持一致。二是各有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門，其業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)要積極發(fā)揮專業(yè)技術(shù)的特長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)，科學(xué)認(rèn)定和如實(shí)提供項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度以及項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的完成情況；財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格按項(xiàng)目的完成進(jìn)度向財(cái)政部門申請(qǐng)績(jī)效撥款，業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)既要分工明確，又要通力協(xié)作，要從不同角度，共同加強(qiáng)系統(tǒng)內(nèi)實(shí)施項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)跟蹤管理。三是各有關(guān)項(xiàng)目實(shí)施主體，要細(xì)化財(cái)政資金使用責(zé)任，積極主動(dòng)承擔(dān)實(shí)施項(xiàng)目的職責(zé)和義務(wù)，并接受各有關(guān)方面的指導(dǎo)管理。對(duì)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)要“掛圖作戰(zhàn)”，并明確責(zé)任人員，保證項(xiàng)目的實(shí)施質(zhì)量和效果。四是相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，財(cái)政、稅務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)等執(zhí)法部門，要各司其職，明確將專項(xiàng)資金的績(jī)效目標(biāo)完成情況一并納入各自的職責(zé)和監(jiān)督范圍，并強(qiáng)化責(zé)任考核與追究力度。

六、“績(jī)效型”財(cái)政的打造，離不開績(jī)效調(diào)研成果轉(zhuǎn)化思路的創(chuàng)新，即要不斷探索績(jī)效管理工作開展的新思路和新舉措

正是由于財(cái)政績(jī)效管理工作的開展缺少先例可循，要追求財(cái)政資金使用績(jī)效的最大化，必須要選擇和使用最佳的實(shí)施方案和管理措施。這就需要我們經(jīng)常性深入工作實(shí)際，進(jìn)行深度調(diào)研，為進(jìn)一步開拓財(cái)政績(jī)效管理思路尋找新辦法、新舉措。對(duì)此，各級(jí)財(cái)政部門不能停留在既有的工作模式中，要積極調(diào)研，認(rèn)真總結(jié)，并將調(diào)研成果以一定的方式予以試行，同時(shí)，也要及時(shí)、精心整理和總結(jié)新型績(jī)效管理舉措，以進(jìn)一步完善、豐富和強(qiáng)化績(jī)效管理手段，保障績(jī)效工作的深入推進(jìn)。如，為了防范有的項(xiàng)目實(shí)施主體在財(cái)政專項(xiàng)資金使用過(guò)程中，過(guò)于追求自身利益，而不注重項(xiàng)目總體績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題，我們就可以通過(guò)調(diào)研創(chuàng)新使用“績(jī)效擔(dān)保”措施，即要求項(xiàng)目實(shí)施主體對(duì)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況提供“績(jī)效擔(dān)?！?，一旦評(píng)估發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的績(jī)效目標(biāo)或沒(méi)有發(fā)揮預(yù)期效果時(shí)，財(cái)政部門就可以通過(guò)“績(jī)效擔(dān)?！贝胧栈刎?cái)政部門安排的專項(xiàng)資金。再如，財(cái)政部門可以通過(guò)調(diào)研試行“績(jī)效風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制”，以在項(xiàng)目資金安排之前，強(qiáng)化績(jī)效目標(biāo)的評(píng)價(jià)審核，防范低效項(xiàng)目搶占有限專項(xiàng)資金的情況發(fā)生，以保證財(cái)政資源的合理分配和高效運(yùn)用，真正體現(xiàn)“績(jī)效型”財(cái)政的打造思路和理念。