政績(jī)考核：“考什么”與“如何考”

馬國(guó)鈞+薛萬(wàn)博

中組部《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），進(jìn)一步樹立了政績(jī)考核的新導(dǎo)向。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不再“唯GDP”，干部考核不再簡(jiǎn)單以GDP論英雄，可謂牽住了樹立正確政績(jī)觀的“牛鼻子”。為深入探討“不以GDP論英雄”之后政績(jī)考核“考什么”與“如何考”的問(wèn)題，本刊特邀黨建學(xué)者馬國(guó)鈞博士結(jié)合工作實(shí)踐，從管理學(xué)的角度談?wù)剬?duì)這些問(wèn)題的個(gè)人觀點(diǎn)。

記者：績(jī)效考核屬于管理學(xué)范疇。近年來(lái)，“一把尺子量各地，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)量眾人”的考核方式備受詬病。您在地方擔(dān)任過(guò)組織部門的主要領(lǐng)導(dǎo)，想必也聽到過(guò)基層的各種聲音。在您看來(lái)，如何調(diào)整干部考核指標(biāo)體系才能優(yōu)化政績(jī)?cè)u(píng)判？

馬國(guó)鈞：多年的實(shí)踐表明，橫向“一刀切”、縱向“一般粗”的績(jī)效目標(biāo)很難發(fā)揮導(dǎo)向和激勵(lì)功能。因此，從改進(jìn)政績(jī)考核工作的實(shí)際需要看，我覺得首先要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行分類管理——對(duì)相同類型的領(lǐng)導(dǎo)班子或領(lǐng)導(dǎo)干部，根據(jù)其地域特點(diǎn)、資源稟賦、區(qū)域功能、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展戰(zhàn)略等要素，確定大致相同、各有特色的績(jī)效內(nèi)容和績(jī)效目標(biāo)，以便進(jìn)行比較和評(píng)價(jià)。

記者：中組部的《通知》提出，要根據(jù)不同地區(qū)、不同層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)要求，設(shè)置各有側(cè)重、各有特色的考核指標(biāo)。就我省的情況來(lái)看，您認(rèn)為怎樣才能體現(xiàn)這一要求？

馬國(guó)鈞：從原則性思路上說(shuō)，可以把哈爾濱、齊齊哈爾、牡丹江、佳木斯、綏化五個(gè)區(qū)域中心城市劃為一類，把雞西、雙鴨山、七臺(tái)河、鶴崗四個(gè)煤礦城市劃為另一類，再把大興安嶺、伊春兩個(gè)林區(qū)劃為一類；也可以把“兩江平原”農(nóng)業(yè)區(qū)歸為一類，把大慶、牡丹江、齊齊哈爾等工業(yè)城市歸為一類。通過(guò)交叉分類，找出各類地區(qū)的共同點(diǎn)和公約數(shù)，據(jù)此確定相應(yīng)的績(jī)效內(nèi)容及其目標(biāo)。再比如，對(duì)省直各部門，可以劃分為黨務(wù)、群團(tuán)、政法、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商貿(mào)、社會(huì)管理等類別。這樣，既便于設(shè)置共性目標(biāo)和個(gè)性目標(biāo)，也便于比較分析和形成激勵(lì)，從而更好地發(fā)揮績(jī)效考核的作用。同樣的道理，對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，除可以劃分為正職、常務(wù)副職和一般副職外，還可以按黨務(wù)、群團(tuán)、政法、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商貿(mào)、社會(huì)管理等類別細(xì)分，從而使績(jī)效考核的內(nèi)容和目標(biāo)更加合理。

記者：在“考什么”的問(wèn)題上，您認(rèn)為怎樣才能使考核工作更加科學(xué)化？

馬國(guó)鈞：我想，只有設(shè)置系統(tǒng)、科學(xué)的績(jī)效目標(biāo)體系，才能形成積極健康的行為導(dǎo)向。從總體上說(shuō)應(yīng)該做到“三個(gè)堅(jiān)持”：

一是堅(jiān)持考整體。要按照中組部《通知》要求，把有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善、社會(huì)和諧進(jìn)步、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)等，作為考核評(píng)價(jià)的核心要素和重要內(nèi)容；強(qiáng)化約束性指標(biāo)考核，加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)、消化產(chǎn)能過(guò)剩、安全生產(chǎn)等指標(biāo)的權(quán)重；更加重視科技創(chuàng)新、教育文化、勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、公眾健康狀況的考核。此外，還要注重考核各地各部門發(fā)展思路、發(fā)展規(guī)劃的連續(xù)性，考核積極化解歷史遺留問(wèn)題的情況，把是否存在“新官不理舊賬”等問(wèn)題，作為考核評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)的重要內(nèi)容。

二是堅(jiān)持考重點(diǎn)。比如，地方財(cái)政收入是比較實(shí)的發(fā)展成果，抓住GDP對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)率、稅收占財(cái)政收入的比重等要素，就可以考核清楚經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度背后的質(zhì)量和效益狀況，從而抑制形式主義、弄虛作假等行為；再如，教育、醫(yī)療、住房等是主要的民生事業(yè)，把教育、醫(yī)療、住房等民生支出占財(cái)政支出的比重作為重點(diǎn)考核指標(biāo)，既能引導(dǎo)、也能看清一個(gè)地方民生事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r。當(dāng)前，我國(guó)面臨生態(tài)環(huán)境惡化和地方政府舉債過(guò)多的風(fēng)險(xiǎn)，使環(huán)境保護(hù)和控制債務(wù)的壓力不斷加大，這就要求加大環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)效益在考核分值中的占比，加大對(duì)造成霧霾天氣的主要排放物削減率、空氣質(zhì)量改善率的考核。應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)政府負(fù)債狀況的考核，防止地方政府盲目舉債、寅吃卯糧，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部多做打基礎(chǔ)、利長(zhǎng)遠(yuǎn)、可持續(xù)的實(shí)事。鑒于促改革、轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、保民生的特殊重要性，在設(shè)置績(jī)效考核指標(biāo)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)合理賦予這些要素的權(quán)重，引導(dǎo)各地各部門努力做好全面深化改革、推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧的各項(xiàng)工作。

三是堅(jiān)持考個(gè)性。確定和考核領(lǐng)導(dǎo)干部工作績(jī)效，既要突出整體，也應(yīng)注重個(gè)性。比如，對(duì)限制開發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，要分別實(shí)行農(nóng)業(yè)優(yōu)先和生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的績(jī)效評(píng)價(jià)，不考核地區(qū)生產(chǎn)總值、工業(yè)增加值等指標(biāo)；對(duì)禁止開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，要全面評(píng)價(jià)其自然文化資源原真性和完整性的保護(hù)情況；對(duì)生態(tài)脆弱的國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣，取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核，重點(diǎn)考核扶貧開發(fā)成效。

記者：采用哪些手段才能使考核指標(biāo)具有說(shuō)服力和約束力，進(jìn)而對(duì)被考核者起到有效的激勵(lì)作用？

馬國(guó)鈞：在績(jī)效目標(biāo)的選擇和確定過(guò)程中，首先應(yīng)該由考評(píng)對(duì)象根據(jù)地方和崗位職責(zé)、發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策、外地同等地區(qū)或部門發(fā)展水平，以及自身前三年工作的平均績(jī)效等因素，提出本年度績(jī)效目標(biāo)的初步方案。初步方案經(jīng)本地區(qū)、部門領(lǐng)導(dǎo)班子討論認(rèn)可后，按工作隸屬關(guān)系和干部管理權(quán)限報(bào)上級(jí)主管領(lǐng)導(dǎo)審定，并根據(jù)上級(jí)主管領(lǐng)導(dǎo)審定的意見報(bào)績(jī)效管理部門進(jìn)行綜合平衡。經(jīng)綜合平衡后的績(jī)效目標(biāo)方案，應(yīng)當(dāng)以績(jī)效合同、目標(biāo)責(zé)任等契約形式，由主管部門與責(zé)任者共同簽字確認(rèn)，經(jīng)有效公證后生效?？?jī)效契約應(yīng)當(dāng)規(guī)定雙方的權(quán)利、義務(wù)以及獎(jiǎng)懲措施，并對(duì)績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)量化，不能量化的也要盡可能具體化，以便于締約雙方或第三方把握、檢查、考核和評(píng)價(jià)。

記者：習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“必須健全考察機(jī)制和辦法，多渠道、多層次、多側(cè)面深入了解干部”。為了把領(lǐng)導(dǎo)干部工作績(jī)效考實(shí)考準(zhǔn)，在考核評(píng)價(jià)方法上應(yīng)該如何改進(jìn)？

馬國(guó)鈞：從多年的實(shí)踐看，績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不夠科學(xué)，相關(guān)考核手段和機(jī)制不健全，考核力量相對(duì)不足，都是制約績(jī)效考核的重要因素，尤其是很難把不同個(gè)體在績(jī)效達(dá)成中的地位與作用考核準(zhǔn)。這就意味著，要想把領(lǐng)導(dǎo)干部工作績(jī)效考實(shí)考準(zhǔn)，必須在新時(shí)代條件下創(chuàng)新績(jī)效考核的方式方法，形成有效激勵(lì)干部求真務(wù)實(shí)的體制機(jī)制。綜合地看，當(dāng)前考核領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作績(jī)效，主要有三種常用的方法可供參考：

一是參與式跟蹤考核。這種方式，主要適用于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人績(jī)效的考核，其主要操作要領(lǐng)是：1.實(shí)行考核組定點(diǎn)包片跟蹤考核制度，就是按類別把考核對(duì)象分成若干片區(qū)，每個(gè)考核組負(fù)責(zé)一兩個(gè)考核片區(qū)，全年跟蹤考核本片區(qū)各地方或部門的績(jī)效目標(biāo)實(shí)施情況；2.考核組經(jīng)常深入到負(fù)責(zé)片區(qū)的地方或部門，參加有關(guān)會(huì)議，參與重點(diǎn)工作過(guò)程，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)體驗(yàn)和觀察，了解掌握領(lǐng)導(dǎo)干部在決策和決策實(shí)施過(guò)程中的作用，并做好記錄和寫實(shí)，以此作為年終評(píng)價(jià)考核對(duì)象績(jī)效的重要依據(jù)；3.以績(jī)效契約為基礎(chǔ)建立績(jī)效目標(biāo)臺(tái)賬，把觀察和體驗(yàn)寫實(shí)作為臺(tái)賬的主要內(nèi)容，清晰記載考核對(duì)象在績(jī)效達(dá)成中所付出的努力及其取得的效果，據(jù)以對(duì)照績(jī)效目標(biāo)的內(nèi)容，綜合分析和評(píng)價(jià)考核對(duì)象的工作績(jī)效。這種考核方式的核心與關(guān)鍵，是考核組必須經(jīng)常深入、及時(shí)跟蹤、真正參與考核對(duì)象的工作過(guò)程，如果蜻蜓點(diǎn)水、走馬觀花，就會(huì)使績(jī)效考核工作徹底失敗。

二是比較式分析考核。這種方式適用于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效考核?？?jī)效考核是非常具體而復(fù)雜的比較過(guò)程，沒(méi)有細(xì)致的比較分析，要想把考核對(duì)象的工作績(jī)效評(píng)價(jià)準(zhǔn)，無(wú)異于天方夜譚。因此，必須既看主觀努力又看客觀條件，既看現(xiàn)任業(yè)績(jī)又看前任基礎(chǔ)，既看發(fā)展成果又看發(fā)展成本，既看工作顯績(jī)又看發(fā)展?jié)摽?jī)，既看上級(jí)評(píng)價(jià)又看群眾評(píng)價(jià)。需要強(qiáng)調(diào)的是，在工作績(jī)效的考核評(píng)價(jià)上，必須正確處理個(gè)人作用與集體努力的關(guān)系，誰(shuí)出的好主意就是誰(shuí)的貢獻(xiàn)，誰(shuí)做的工作就是誰(shuí)的功勞，決不能搞“一果多用”，更不允許“移花接木”“張冠李戴”。配合績(jī)效考核制度，應(yīng)當(dāng)制定對(duì)違背科學(xué)發(fā)展行為的責(zé)任追究辦法，強(qiáng)化績(jī)效責(zé)任審計(jì)工作，對(duì)拍腦袋決策、拍胸脯蠻干，給國(guó)家和集體利益造成重大損失、導(dǎo)致資源嚴(yán)重浪費(fèi)和生態(tài)嚴(yán)重破壞的，都要記錄在案，并視情節(jié)輕重，給予嚴(yán)肅的組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分。

三是多維式立體考核。這種方式主要適用于對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人績(jī)效的考核。這種考核，不但要聽取考核對(duì)象的上級(jí)組織、平級(jí)機(jī)構(gòu)的意見，而且要充分聽取服務(wù)對(duì)象的評(píng)價(jià)意見；既請(qǐng)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和同級(jí)班子成員參與測(cè)評(píng)，也通過(guò)民主測(cè)評(píng)、社會(huì)調(diào)查等方式讓基層干部群眾參與測(cè)評(píng)；在對(duì)工作績(jī)效進(jìn)行正面評(píng)價(jià)的同時(shí)，也對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的績(jī)效和德行進(jìn)行反向測(cè)評(píng)。近年來(lái)，有的地方整合考核力量，充分運(yùn)用專項(xiàng)考核、巡視監(jiān)督、責(zé)任審計(jì)等方面的考核結(jié)果，通過(guò)綜合分析研判，注重發(fā)現(xiàn)品行端正、埋頭苦干、政績(jī)突出、群眾擁護(hù)的好干部。還有的地方探索委托第三方或中介機(jī)構(gòu)利用民意調(diào)查的方法，廣泛征求和聽取社會(huì)各方面群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子的評(píng)價(jià)，深入了解領(lǐng)導(dǎo)干部在群眾中的公認(rèn)度，并將調(diào)查結(jié)果作為合理評(píng)價(jià)和使用領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，效果也比較好。