加快構(gòu)建存款保險(xiǎn)，努力完善金融安全網(wǎng)

金融40人論壇《存款保險(xiǎn)與金融安全網(wǎng)》課題組

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加快構(gòu)建存款保險(xiǎn)，努力完善金融安全網(wǎng)

金融40人論壇《存款保險(xiǎn)與金融安全網(wǎng)》課題組

課題負(fù)責(zé)人：魏加寧；課題組成員：孫彬、朱太輝、段希文、振佳、高培亮、趙偉欣。

隨著相關(guān)研究的不斷深入，以及中國(guó)金融改革的不斷深化和國(guó)際金融危機(jī)的不斷警示，在中國(guó)建立顯性限額存款保險(xiǎn)制度的必要性和緊迫性日益凸顯。顯性限額存款保險(xiǎn)制度不僅能夠防范銀行擠兌和保護(hù)存款人利益，還具有其他一些積極作用。關(guān)于中國(guó)的存款保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計(jì)，我們傾向于設(shè)立獨(dú)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，同時(shí)，主張賦予存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)適當(dāng)?shù)妮o助監(jiān)管權(quán)。此外，要建立存款保險(xiǎn)制度，還必須考慮金融安全網(wǎng)各成員之間的職責(zé)分工與協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)信息共享和科學(xué)決策。

存款保險(xiǎn)；金融安全網(wǎng)；制度設(shè)計(jì)

自1993年中共中央文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》(國(guó)發(fā)[1993]91號(hào))提出要建立存款保險(xiǎn)制度以來(lái)，有關(guān)部門和專家學(xué)者圍繞著是否應(yīng)當(dāng)建立存款保險(xiǎn)制度，建立什么樣的存款保險(xiǎn)制度，以及如何建立存款保險(xiǎn)制度等問(wèn)題展開(kāi)了持續(xù)不斷的研究。

隨著相關(guān)研究的不斷深入，以及中國(guó)金融改革的不斷深化和國(guó)際金融危機(jī)的不斷警示，已經(jīng)有越來(lái)越多的政府官員和專家學(xué)者認(rèn)識(shí)到在中國(guó)建立顯性限額存款保險(xiǎn)制度的必要性。

一、中國(guó)建立顯性限額存款保險(xiǎn)制度面臨緊迫性

存款類金融機(jī)構(gòu)(以下簡(jiǎn)稱“銀行”)作為金融中介機(jī)構(gòu)，在吸收存款并發(fā)放貸款的過(guò)程中，發(fā)揮了期限轉(zhuǎn)換、流動(dòng)性轉(zhuǎn)換以及風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)換等多種功能。其中，存款作為銀行業(yè)務(wù)開(kāi)展的資金源泉，在銀行整個(gè)營(yíng)業(yè)活動(dòng)和資產(chǎn)負(fù)債表中占有舉足輕重的地位。相對(duì)于其他金融中介機(jī)構(gòu)而言，銀行具有存款重要性、內(nèi)在脆弱性以及風(fēng)險(xiǎn)傳染性三大特點(diǎn)。為此，存款保險(xiǎn)制度應(yīng)運(yùn)而生。而存款保險(xiǎn)有隱性和顯性之分，又有全額和限額之分。

眾所周知，和所有原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家一樣，迄今為止中國(guó)一直實(shí)行的是隱性全額存款保險(xiǎn)。這種制度安排存在著諸多問(wèn)題：一是缺乏明確的法律依據(jù)，存款人并不確信當(dāng)銀行破產(chǎn)時(shí)其存款一定能夠得到可靠保障，因此事實(shí)上潛藏著擠兌的風(fēng)險(xiǎn)；二是由于事實(shí)上政府每每在銀行破產(chǎn)時(shí)又會(huì)出面兜底，從而導(dǎo)致了銀行經(jīng)營(yíng)者們存在著很大的道德風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致冒險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)，銀行出了問(wèn)題就交給政府去處置；三是銀行缺乏正常的退出機(jī)制，破產(chǎn)處置很不規(guī)范，處置成本高并且?guī)в泻軓?qiáng)的隨機(jī)性；四是銀行破產(chǎn)造成的高額損失通常都是要由所有納稅人或所有貨幣持有者來(lái)負(fù)擔(dān)，結(jié)果造成嚴(yán)重的社會(huì)不公?？傊[性全額存款保險(xiǎn)，既擁有缺乏存款保險(xiǎn)制度時(shí)的潛在擠兌風(fēng)險(xiǎn)，又擁有存款保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)不當(dāng)時(shí)所可能產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)，因此是一種最差的制度安排。

自20世紀(jì)90年代初期開(kāi)始，中國(guó)就不斷有專家學(xué)者提出建立顯性存款保險(xiǎn)制度的政策建議，但時(shí)至今日這一制度尚未建立起來(lái)。其主要阻力來(lái)自兩個(gè)方面：一方面，來(lái)自大型國(guó)有銀行的反對(duì)，他們自認(rèn)為有國(guó)家信用做后盾，因此無(wú)需再額外掏出一筆保險(xiǎn)費(fèi)；另一方面，來(lái)自監(jiān)管部門的掣肘，他們主要擔(dān)心如果新設(shè)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擁有一定輔助監(jiān)管權(quán)的話，就有可能削弱自身的權(quán)利。

然而，隨著國(guó)有銀行股份制改造的完成并成功上市，至少?gòu)睦碚撋现v，國(guó)家不應(yīng)再對(duì)國(guó)有銀行承擔(dān)無(wú)限責(zé)任。尤其是國(guó)際金融危機(jī)以來(lái)，“大而不倒” 的“鐵律”也開(kāi)始受到廣泛質(zhì)疑。因此，來(lái)自大型國(guó)有銀行的阻力正在弱化，至少?gòu)睦碚撋现v已無(wú)很強(qiáng)的依據(jù)。

至于監(jiān)管者方面的擔(dān)心，分析表明，即使存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擁有一定的“輔助監(jiān)管權(quán)”，也不會(huì)對(duì)監(jiān)管部門的職責(zé)構(gòu)成威脅，相反，倒是對(duì)監(jiān)管部門的一種適當(dāng)補(bǔ)充。

需要強(qiáng)調(diào)的是，建立顯性存款保險(xiǎn)制度除了防范銀行擠兌和保護(hù)存款人利益之外，還具有一些其他方面的重要作用。

首先，建立存款保險(xiǎn)制度有利于促進(jìn)銀行業(yè)中小金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展。目前，中小企業(yè)融資難有多種因素，但中小金融機(jī)構(gòu)數(shù)量不足、基層金融服務(wù)缺乏競(jìng)爭(zhēng)恐怕是重要因素之一。因此，當(dāng)務(wù)之急是要放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，鼓勵(lì)民間資本積極參與商業(yè)銀行的并購(gòu)重組和發(fā)起設(shè)立民營(yíng)銀行。但如果缺乏對(duì)存款人的有效保護(hù)、對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)處置和破產(chǎn)銀行的市場(chǎng)化退出等機(jī)制，就有可能形成風(fēng)險(xiǎn)隱患。如果建立了存款保險(xiǎn)制度，就可以在出現(xiàn)銀行經(jīng)營(yíng)失敗和銀行監(jiān)管失靈的情況下，通過(guò)市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)處置，及時(shí)有效地解決破產(chǎn)銀行的退出問(wèn)題，從而維護(hù)市場(chǎng)紀(jì)律，為中小銀行的生存和發(fā)展?fàn)I造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，進(jìn)而有助于形成更加合理的銀行結(jié)構(gòu)和布局，豐富對(duì)基層群眾的銀行服務(wù)和增加銀行對(duì)中小企業(yè)的貸款供給。

其次，存款保險(xiǎn)制度是利率市場(chǎng)化改革的重要配套措施，它的建立將有助于利率市場(chǎng)化改革取得成功。毫無(wú)疑問(wèn)，利率市場(chǎng)化改革將加劇銀行之間的競(jìng)爭(zhēng)，中小銀行因經(jīng)營(yíng)不善而破產(chǎn)倒閉的案例有可能因此而增加。而存款保險(xiǎn)制度的建立，一方面，可以構(gòu)建有序的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，維護(hù)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定；另一方面，出于自身財(cái)務(wù)可持續(xù)的需要，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也具有內(nèi)在動(dòng)力通過(guò)差別費(fèi)率機(jī)制強(qiáng)化正向激勵(lì)和市場(chǎng)約束，強(qiáng)化對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)督，對(duì)不當(dāng)經(jīng)營(yíng)給予早期糾正。因而會(huì)推動(dòng)商業(yè)銀行逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)硬約束，培育更多具備公平競(jìng)爭(zhēng)能力的市場(chǎng)主體，降低利率市場(chǎng)改革可能會(huì)帶來(lái)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，解除利率市場(chǎng)化改革的后顧之憂。

再次，建立存款保險(xiǎn)制度可以減少監(jiān)管部門和中央銀行對(duì)商業(yè)銀行的過(guò)度干預(yù)，提高商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)自主性。在目前的隱性存款保險(xiǎn)條件下，由于中央政府或中央銀行要對(duì)全國(guó)性商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)失敗承擔(dān)兜底責(zé)任，而地方政府也要對(duì)地方性商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)失敗承擔(dān)兜底責(zé)任，因此，“防范金融風(fēng)險(xiǎn)”往往成為各級(jí)政府和中央銀行對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行各種干預(yù)的合理借口，這一方面使得商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)者無(wú)所適從，苦不堪言；另一方面也給商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)者提供了推脫經(jīng)營(yíng)責(zé)任的最佳理由。如果建立了顯性存款保險(xiǎn)制度，那么，無(wú)論是各級(jí)政府還是中央銀行，就會(huì)失去對(duì)商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行微觀干預(yù)的借口，因而有助于商業(yè)銀行的自主經(jīng)營(yíng)，也更加明確了商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)失敗的責(zé)任歸屬。

最后，建立存款保險(xiǎn)制度有助于金融的長(zhǎng)期穩(wěn)定，有助于國(guó)家的長(zhǎng)治久安。雖然從短期看，在從隱性全額保險(xiǎn)向顯性限額保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)換過(guò)程中要冒一定的風(fēng)險(xiǎn)，有可能暫時(shí)出現(xiàn)某種程度的存款搬家現(xiàn)象，但根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，這種風(fēng)險(xiǎn)完全可以通過(guò)提高限額水平，加強(qiáng)公眾宣傳和制訂危機(jī)管理預(yù)案來(lái)加以解決。然而，如果我們出于對(duì)眼前風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)分擔(dān)憂而把潛在風(fēng)險(xiǎn)不斷后移的話，則將會(huì)使風(fēng)險(xiǎn)不斷積聚，最終會(huì)釀成更大的風(fēng)險(xiǎn)，甚至有可能會(huì)危及到整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。因此，盡快建立顯性存款保險(xiǎn)制度，把大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)分解成一個(gè)個(gè)小的、個(gè)別機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，并逐步加以釋放和化解，則將會(huì)有助于中國(guó)銀行體系的長(zhǎng)期穩(wěn)定。既然這個(gè)坎兒我們遲早都要邁，并且晚邁不如早邁，那么我們就應(yīng)當(dāng)爭(zhēng)取盡早邁過(guò)這道坎兒，以求銀行體系的長(zhǎng)期穩(wěn)定和國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

二、中國(guó)的存款保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計(jì)

關(guān)于中國(guó)的存款保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計(jì)的問(wèn)題，目前存在三種意見(jiàn)，一種觀點(diǎn)主張?jiān)O(shè)立基金，但是放在中央銀行下面；另外一種觀點(diǎn)主張?jiān)O(shè)立基金，但是放在監(jiān)管部門下面；而第三種觀點(diǎn)主張?jiān)O(shè)立獨(dú)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。我們傾向于第三種觀點(diǎn)，即：設(shè)立獨(dú)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。

第一，獨(dú)立設(shè)置存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有助于其多方籌集資金和提高運(yùn)營(yíng)效率。建立存款保險(xiǎn)制度理應(yīng)多方籌資，而不應(yīng)僅僅依靠收取保費(fèi)。如果僅僅依靠向存款類金融機(jī)構(gòu)收取保費(fèi)，那么就會(huì)出現(xiàn)兩難局面： 如果保費(fèi)費(fèi)率過(guò)低，就需要花費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間來(lái)積累資金，因而不得不繼續(xù)依靠中央銀行來(lái)維持信用等級(jí)；但如果費(fèi)率過(guò)高，又會(huì)加重存款類金融機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，并最終將成本轉(zhuǎn)嫁給工商企業(yè)，阻礙實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1971 年日本在建立存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)時(shí)，其資本金分別由大藏省、中央銀行和銀行業(yè)協(xié)會(huì)各承擔(dān)1/3(如表1所示)。有鑒于此，我們認(rèn)為，中國(guó)在建立存款保險(xiǎn)制度時(shí)也應(yīng)由三方共同出資，而不是由人民銀行一家來(lái)單獨(dú)承擔(dān)。首先，建立存款保險(xiǎn)制度屬于國(guó)家公共事業(yè)，因此理應(yīng)由中央財(cái)政提供部分資金。其次，建立存款保險(xiǎn)制度可以大大節(jié)省中央銀行作為最后貸款人所提供的救助資金，因此理應(yīng)由中央銀行提供部分資金。最后，建立存款保險(xiǎn)制度，可以為整個(gè)銀行業(yè)提供安全保障和公平競(jìng)爭(zhēng)平臺(tái)，因此理應(yīng)由銀行業(yè)協(xié)會(huì)提供部分資金。

鑒于目前中國(guó)的銀行業(yè)協(xié)會(huì)擁有資金十分有限，無(wú)法提供足夠的資金支持存款保險(xiǎn)制度建設(shè)。但中國(guó)擁有獨(dú)特的中央?yún)R金公司，因此可以通過(guò)減持其所持國(guó)有銀行股份來(lái)籌集資金，并投入到新建的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)用作資本金。這一籌資方案既可以解決存款保險(xiǎn)制度建立時(shí)的啟動(dòng)資金問(wèn)題，還可以為銀行業(yè)建立一個(gè)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，從而履行政府應(yīng)盡職責(zé)。一方面，國(guó)家從對(duì)國(guó)有銀行的資金支持轉(zhuǎn)變成對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的注資，有助于建立一個(gè)惠及所有商業(yè)銀行的普惠制度環(huán)境，讓所有商業(yè)銀行站在同一起跑線上，實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)；另一方面，還可以降低國(guó)有股份的占比，優(yōu)化銀行體系的資本結(jié)構(gòu)和提高商業(yè)銀行的競(jìng)爭(zhēng)力。

表1 日本存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)成立時(shí)的出資人機(jī)構(gòu)

在獨(dú)立設(shè)置存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的模式下，多方共同出資有利于各方共同承擔(dān)制度建設(shè)成本，分散財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一方面可以防止中央銀行因負(fù)擔(dān)過(guò)重而超發(fā)貨幣，影響宏觀經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行；另一方面，也有助于在短期內(nèi)迅速提高存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，穩(wěn)定公眾對(duì)銀行體系的信心。

第二，獨(dú)立設(shè)置存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有助于金融安全網(wǎng)三大支柱之間的明確分工、各司其職，形成制衡機(jī)制。主張存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)隸屬于銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者中央銀行的理由之一是所謂的“可以最大限度地實(shí)現(xiàn)信息和資源的共享”，但實(shí)踐的結(jié)果可能恰好相反。例如，我國(guó)目前已經(jīng)成立的與存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)性質(zhì)相同的證券投資者保護(hù)基金，就隸屬于證券業(yè)監(jiān)管部門。由于其處于下屬地位，因此，該基金要想從證券監(jiān)管部門獲取必要的信息實(shí)際上難之又難，所謂的“信息共享”實(shí)際上已經(jīng)成為一紙空談。

由此可見(jiàn)，只有將存款保險(xiǎn)設(shè)置為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，其與中央銀行、銀監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)之間才能夠做到分工明確，各司其職，形成制衡機(jī)制。而三者之間的相互協(xié)調(diào)，可以通過(guò)制定法規(guī)，明確各自責(zé)任的方法來(lái)加以解決(李喜梅和郭頌平，2008)。此外，只有在獨(dú)立設(shè)置存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的情況下，金融安全網(wǎng)三大支柱之間的明確分工和有效協(xié)調(diào)將有助于完善金融宏觀審慎管理框架(孔令學(xué)，2011)。

第三，獨(dú)立設(shè)置存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)符合各國(guó)存款保險(xiǎn)制度的發(fā)展趨勢(shì)。世界各國(guó)的存款保險(xiǎn)制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和改革歷程表明，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立設(shè)置已成為一種發(fā)展趨勢(shì)(顏海波和劉勤，2007)。如表2所示，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2000 年，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)隸屬于中央銀行的國(guó)家(地區(qū))較多，占比為 33%，獨(dú)立設(shè)置的為23%；而到2011 年，獨(dú)立設(shè)置的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的國(guó)家(地區(qū))大幅增加，其占比大幅增加到了64.56%，隸屬于中央銀行和金融監(jiān)管當(dāng)局的國(guó)家(地區(qū))分別為16.46%和5.06%。并且在 G20 中，目前已有16個(gè)國(guó)家建立了存款保險(xiǎn)制度。其中，有11個(gè)國(guó)家的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為獨(dú)立設(shè)置，只有1個(gè)國(guó)家的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)隸屬于中央銀行(印度)，另有1個(gè)國(guó)家的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)隸屬于銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)(澳大利亞)，還有3個(gè)國(guó)家存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)隸屬于銀行業(yè)協(xié)會(huì)(德國(guó)、法國(guó)和巴西)。由此可見(jiàn)，即使在 G20國(guó)家中，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置模式也屬于主流模式。

總而言之，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)隸屬于任何一家其他機(jī)構(gòu)或部門，都會(huì)存在目標(biāo)沖突和利益沖突，從而制約金融安全網(wǎng)三大支柱各自功效的有效發(fā)揮?；谖覈?guó)國(guó)情，獨(dú)立設(shè)置存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)恐怕是最佳選擇，這樣既能夠避免不同部門或機(jī)構(gòu)之間的相互爭(zhēng)權(quán)，又能夠保障存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立運(yùn)營(yíng)(潘艷紅，2010)。而對(duì)于存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置時(shí)各個(gè)機(jī)構(gòu)之間的信息共享和協(xié)調(diào)方面的問(wèn)題，則可以通過(guò)制定法規(guī)、明確職責(zé)(李喜梅和郭頌平，2008)，以及完善決策機(jī)制來(lái)解決。

三、關(guān)于存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是否應(yīng)當(dāng)擁有適度監(jiān)管權(quán)的問(wèn)題

如果存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)能夠獨(dú)立設(shè)置，那么緊接著一個(gè)重要問(wèn)題就是，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是否應(yīng)當(dāng)擁有相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)？我們認(rèn)為，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的功效需要有適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管權(quán)作保障。

表2 世界各國(guó)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立模式統(tǒng)計(jì)

注：表中“其他”項(xiàng)包括隸屬于財(cái)政部、銀行業(yè)協(xié)會(huì)(Association of Banks)以及其他沒(méi)有明確解釋的方式；對(duì)于擁有多家存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的德國(guó)、加拿大等國(guó)家或地區(qū)，我們只統(tǒng)計(jì)了其最具代表性的一家機(jī)構(gòu)。

資料來(lái)源：2000 年數(shù)據(jù)來(lái)自 Garcia(2000)；2011 年的數(shù)據(jù)根據(jù) IADI 統(tǒng)計(jì)資料整理。兩個(gè)年份的數(shù)據(jù)在統(tǒng)計(jì)方式上存在一定的差異。

存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)一旦獨(dú)立設(shè)置，出于其自身經(jīng)營(yíng)的需要，以及實(shí)現(xiàn)其保護(hù)存款人利益的根本目的，就需要根據(jù)存款保險(xiǎn)制度的功能模式(即：?jiǎn)我桓犊钕湫?，中間型還是風(fēng)險(xiǎn)最小化型)，來(lái)確定存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是否應(yīng)當(dāng)擁有相應(yīng)的適度監(jiān)管權(quán)(邢會(huì)強(qiáng)和侯作前，2005)。

根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，如果是功能單一的“付款箱型”存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或基金，一般不需要擁有任何監(jiān)管權(quán)，只需在銀行破產(chǎn)時(shí)，負(fù)責(zé)賠付存款人的存款即可。如果是功能齊全的“風(fēng)險(xiǎn)最小化型”存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，那么就需要具備比較充分的監(jiān)管權(quán)力。而介于二者之間的“成本最小化型”存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，則視情況而定?？傊?，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)越發(fā)達(dá)，其擁有的監(jiān)管權(quán)限就越大。

究其原因，我們認(rèn)為，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擁有適度的監(jiān)管權(quán)，有助于全面、及時(shí)和準(zhǔn)確地掌握參保銀行的經(jīng)營(yíng)狀況和風(fēng)險(xiǎn)水平，也是存款保險(xiǎn)制度有效發(fā)揮作用和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)有效運(yùn)行的前提。

首先，有關(guān)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是否應(yīng)當(dāng)擁有監(jiān)管權(quán)的爭(zhēng)論，部分原因在于人們對(duì)于監(jiān)管權(quán)本身存在一定的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。其實(shí)，監(jiān)管權(quán)可以分解為兩個(gè)方面：一個(gè)是檢查權(quán)；另一個(gè)是處罰權(quán)。關(guān)于檢查權(quán)，從一些國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，金融安全網(wǎng)三家主要機(jī)構(gòu)的檢查重點(diǎn)并不相同。其中，監(jiān)管部門的檢查主要是對(duì)銀行的業(yè)務(wù)活動(dòng)及風(fēng)險(xiǎn)狀況進(jìn)行合規(guī)性檢查，包括現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，以確保銀行的經(jīng)營(yíng)合法合規(guī)以及風(fēng)險(xiǎn)可控。中央銀行的檢查主要了解金融機(jī)構(gòu)的支付能力和流動(dòng)性狀況，以把握金融體系的流動(dòng)性狀況，目的是為了維護(hù)整個(gè)金融市場(chǎng)的穩(wěn)定。而存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的檢查則主要是為了了解銀行的存款額度、存款結(jié)構(gòu)、財(cái)務(wù)狀況和風(fēng)險(xiǎn)水平，以便合理制定和調(diào)整各個(gè)銀行的保費(fèi)費(fèi)率；更重要的是檢查銀行的存款人數(shù)據(jù)整理和儲(chǔ)備情況，以便在萬(wàn)一銀行出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)能夠及時(shí)地對(duì)存款人進(jìn)行準(zhǔn)確賠付。

與之相關(guān)，三個(gè)機(jī)構(gòu)擁有的處罰權(quán)也各不相同。其中，監(jiān)管部門主要是依據(jù)監(jiān)管法律法規(guī)對(duì)違法違規(guī)的銀行進(jìn)行行政處罰或追究法律責(zé)任；中央銀行主要是通過(guò)解除與銀行之間簽署的結(jié)算合同等措施來(lái)對(duì)違約的銀行進(jìn)行懲罰；而存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)則是依據(jù)存款保險(xiǎn)法規(guī)，通過(guò)提高費(fèi)率、強(qiáng)制退保以及信息披露等方式對(duì)違規(guī)銀行進(jìn)行懲戒。

其次，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擁有適度監(jiān)管權(quán)是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)自身經(jīng)營(yíng)的需要，可以減少存款保險(xiǎn)基金的經(jīng)營(yíng)性損失。存款保險(xiǎn)制度建立后，一旦參保機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問(wèn)題而破產(chǎn)倒閉，將由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行存款償付。無(wú)論采取哪種處置方式都有可能導(dǎo)致存款保險(xiǎn)基金的財(cái)務(wù)損失，形成問(wèn)題銀行的處置成本。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為了將自身風(fēng)險(xiǎn)降到最低或控制在可控的范圍內(nèi)，并將存款保險(xiǎn)基金的損失降到最低水平，就會(huì)積極主動(dòng)地對(duì)銀行進(jìn)行檢查，以避免出現(xiàn)檢查寬容(王自力，2006；尹杞月，2012)。與此不同的是，由于監(jiān)管部門通常不用負(fù)擔(dān)破產(chǎn)倒閉銀行的賠付成本，因此，為了保護(hù)銀行利益，就有可能會(huì)拖延問(wèn)題銀行的破產(chǎn)倒閉，最終導(dǎo)致存款保險(xiǎn)基金的更大損失。此外，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)處置破產(chǎn)銀行時(shí)，需要了解銀行破產(chǎn)之后的財(cái)務(wù)狀況和發(fā)展前景，以設(shè)計(jì)出最優(yōu)的退出方式，盡可能降低自身的損失(郝珍珍，2011)。因此，如果讓存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)從監(jiān)管機(jī)構(gòu)去獲取銀行的檢查信息，并不能有效地滿足存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)最小化存款保險(xiǎn)基金損失的需要，因此享有相應(yīng)監(jiān)管權(quán)是其自身經(jīng)營(yíng)的需要(邢會(huì)強(qiáng)和侯作前，2005)。

再次，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擁有適度的監(jiān)管權(quán)有助于及時(shí)掌握參保銀行的風(fēng)險(xiǎn)狀況, 動(dòng)態(tài)調(diào)整參保銀行的風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率，以減少逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象。為了最小化潛在的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)需要基于風(fēng)險(xiǎn)狀況對(duì)參保銀行征收差別保費(fèi)。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)制定風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率時(shí)，需要了解參保銀行的存款規(guī)模、存款結(jié)構(gòu)以及風(fēng)險(xiǎn)狀況，及時(shí)調(diào)整費(fèi)率，最大限度地防范逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。*在“單一付款箱”模式下，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)事后“買單”，那么金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)者就有可能在惡意經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)資不抵債后，交由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)賠付和“兜底”，因此不利于約束金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)(李喜梅和郭頌平，2008)。此外，目前我國(guó)商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)體系尚不夠完善，難以實(shí)行精確的風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量，風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率難以完全反映商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)狀況，因此，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)還需要通過(guò)適度的檢查來(lái)查明商業(yè)銀行的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)狀況。

最后，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擁有適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管權(quán)，可以避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)出現(xiàn)“監(jiān)管寬容”，有助于實(shí)現(xiàn)問(wèn)題銀行的及時(shí)退出。在存款保險(xiǎn)制度建立后，一些國(guó)家為了避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)出現(xiàn)“監(jiān)管寬容”現(xiàn)象，便對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)賦予一定的監(jiān)管權(quán)。一些學(xué)者認(rèn)為，只要制度安排和機(jī)制設(shè)計(jì)合理，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管行為并不會(huì)對(duì)銀行產(chǎn)生過(guò)多的重復(fù)監(jiān)管，反而能夠?qū)ΡO(jiān)管部門的銀行監(jiān)管提供有益的補(bǔ)充。美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)(FDIC)前主席 SheilaBair 曾經(jīng)表示，“美國(guó) FDIC 具有的監(jiān)管職責(zé)，是對(duì)其他銀行監(jiān)管者一個(gè)非常有價(jià)值的補(bǔ)充，并沒(méi)有使情況復(fù)雜化，也沒(méi)有和他們產(chǎn)生矛盾，中國(guó)也應(yīng)該這樣。存款保險(xiǎn)制度能夠?yàn)橹袊?guó)的銀行監(jiān)管者提供更多的工具，并增加銀行體系的穩(wěn)定性。為了使存款保險(xiǎn)公司能夠?qū)?wèn)題銀行采取早期糾正措施和接管破產(chǎn)銀行的職能，也必須讓存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擁有適度的銀行監(jiān)管職能”(李喜梅和郭頌平，2008)。同時(shí)，為了防止道德風(fēng)險(xiǎn)、銀行監(jiān)管共享信息不及時(shí)或不準(zhǔn)確而導(dǎo)致賠付延誤等問(wèn)題的出現(xiàn)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也需要擁有對(duì)參保銀行的適度監(jiān)管權(quán)(顏海波，2005)。

此外，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)擁有適度的監(jiān)管權(quán)，還有助于其在危機(jī)時(shí)期更加有效地處置問(wèn)題銀行，穩(wěn)定銀行體系。美國(guó)1991年出臺(tái)的《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司修正法案》(Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act of 1991)賦予了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管權(quán)、對(duì)問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)及時(shí)調(diào)整和處置做出了明確規(guī)定，提高了美國(guó)銀行業(yè)的資本充足率水平和抗風(fēng)險(xiǎn)的能力(周小川，2011)。

四、關(guān)于如何完善金融安全網(wǎng)三大支柱之間的協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題

在維持金融穩(wěn)定和應(yīng)對(duì)金融危機(jī)方面，如何配置金融安全網(wǎng)三大支柱的功能以及如何加強(qiáng)三者之間的信息共享和協(xié)調(diào)配合，是金融安全網(wǎng)建設(shè)過(guò)程中所面臨的另一個(gè)重大問(wèn)題。當(dāng)金融安全網(wǎng)的功能由相互獨(dú)立的三大支柱共同承擔(dān)時(shí)，相互之間的權(quán)責(zé)分配、信息共享以及協(xié)調(diào)機(jī)制等問(wèn)題就會(huì)趨于復(fù)雜，亟須清晰而明確地加以解決(FSF，2001)。維護(hù)金融體系安全是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，金融安全網(wǎng)每一個(gè)支柱的重要決策都需要綜合考慮多方面因素，一方面，監(jiān)管部門、中央銀行和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)需要各自獨(dú)立、各司其職；另一方面，也需要通過(guò)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)增強(qiáng)各個(gè)支柱的功能和三大支柱“協(xié)同作戰(zhàn)”的能力。

1.金融安全網(wǎng)三大支柱有效協(xié)調(diào)的前提是職能分工明確。構(gòu)建金融安全網(wǎng)協(xié)調(diào)機(jī)制的前提是三大支柱之間的職能分工必須清晰明確，只有這樣，才能促使三大支柱有效地履行各自的職責(zé)，避免相互扯皮。職責(zé)分工主要是指，金融安全網(wǎng)三大支柱在職能權(quán)限、作用方式、手段工具 以及政策措施等方面進(jìn)行明確分工。

首先，銀行監(jiān)管部門主要負(fù)責(zé)平時(shí)的日常監(jiān)管，在危機(jī)爆發(fā)前進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范。銀行監(jiān)管部門通過(guò)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)準(zhǔn)入的監(jiān)管來(lái)減少銀行從事高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的傾向；同時(shí)，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查和非現(xiàn)場(chǎng)檢查，評(píng)估銀行的風(fēng)險(xiǎn)狀況和潛在風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)制風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高的銀行進(jìn)行整改，力爭(zhēng)將風(fēng)險(xiǎn)遏制在萌芽狀態(tài)。值得注意的是，銀行監(jiān)管并不等于不讓銀行倒閉，個(gè)別銀行必要的破產(chǎn)退出可以避免金融風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)度積累，有助于警示其他商業(yè)銀行，有助于防范規(guī)模更大規(guī)模的區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

其次，中央銀行主要負(fù)責(zé)市場(chǎng)波動(dòng)時(shí)的流動(dòng)性救援，屬于事中應(yīng)對(duì)。在某些商業(yè)銀行陷入經(jīng)營(yíng)困境時(shí)，中央銀行作為最后貸款人便視情況需要發(fā)揮必要作用。中央銀行通過(guò)對(duì)問(wèn)題銀行的檢查和評(píng)估，確認(rèn)問(wèn)題銀行的救助申請(qǐng)屬于合理范圍時(shí)，便可以通過(guò)再貸款等措施及時(shí)化解該銀行所面臨的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，使其恢復(fù)正常運(yùn)營(yíng)。此外，中央銀行的最后貸款人職能還需要確保整個(gè)金融體系的流動(dòng)性，這在恐慌性事件發(fā)生時(shí)或者金融危機(jī)爆發(fā)時(shí)尤為重要。通常認(rèn)為，中央銀行履行最后貸款人職能救助問(wèn)題銀行時(shí)，該銀行面對(duì)的應(yīng)當(dāng)是“流動(dòng)性不足”而非“償付能力不足”，并且，中央銀行的救助行動(dòng)還應(yīng)當(dāng)遵循“建設(shè)性模糊”的原則，以降低其救助行動(dòng)可能引發(fā)的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。

最后，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)危機(jī)后問(wèn)題銀行的退出和對(duì)存款人的理賠工作，進(jìn)行妥善的事后處置。對(duì)于中央銀行最后貸款人無(wú)法“救活”的商業(yè)銀行，或者已經(jīng)資不抵債、或中央銀行不愿救助的商業(yè)銀行，就需要存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)揮事后處置作用。一方面，依照存款保險(xiǎn)合約規(guī)定的保險(xiǎn)范圍和賠付限額，對(duì)破產(chǎn)銀行的存款人進(jìn)行理賠；另一方面，對(duì)破產(chǎn)銀行實(shí)行托管、清算，實(shí)現(xiàn)有序退出或兼并重組。

2.三大支柱的協(xié)調(diào)配合有助于改善金融安全網(wǎng)的實(shí)際功效。要實(shí)現(xiàn)金融安全網(wǎng)維護(hù)信用秩序、穩(wěn)定金融市場(chǎng)和保護(hù)存款人利益的三大目標(biāo)，就需要三大支柱在履行好各自職責(zé)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)相互之間的協(xié)調(diào)配合，在提高各支柱自身功效的同時(shí)，增強(qiáng)三支柱的整體合力，結(jié)成真正的“安全網(wǎng)”。

首先，監(jiān)管部門的審慎監(jiān)管可以降低商業(yè)銀行陷入困境和發(fā)生危機(jī)的可能性，減輕中央銀行和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)這兩個(gè)后續(xù)環(huán)節(jié)的壓力，降低后兩者面臨的風(fēng)險(xiǎn)。其一，監(jiān)管部門通過(guò)市場(chǎng)準(zhǔn)入審查，將公司治理框架不完善、潛在風(fēng)險(xiǎn)較大的機(jī)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)者排除在銀行體系之外。其二，監(jiān)管部門通過(guò)資本充足率監(jiān)管，促使銀行維持足夠的資本金，并在期限上實(shí)現(xiàn)資金來(lái)源和運(yùn)用的自我平衡，減少中央銀行作為最后貸款人的救援需求。其三，監(jiān)管部門通過(guò)強(qiáng)有力的指標(biāo)約束和行政督導(dǎo)可以促使銀行建立具有自我約束的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，不斷完善內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防范和控制機(jī)制，從而降低商業(yè)銀行的破產(chǎn)幾率，進(jìn)而減少存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的賠付幾率。此外，通過(guò)與監(jiān)管部門的信息共享和意見(jiàn)交流，中央銀行可以更加正確地決定是否接受商業(yè)銀行的“救助申請(qǐng)”，以及實(shí)施救助的時(shí)機(jī)、規(guī)模和利率水平；存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)也可以根據(jù)銀行的存款規(guī)模、存款結(jié)構(gòu)等，更加準(zhǔn)確地制定各參保銀行的風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率。

表3 金融安全網(wǎng)三大支柱的職責(zé)分工

其次，中央銀行可以協(xié)助監(jiān)管部門進(jìn)行前瞻性的風(fēng)險(xiǎn)審慎監(jiān)管，協(xié)助存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行前瞻性的存?；鸸芾?。中央銀行除了作為最后貸款人之外，還負(fù)責(zé)制定和實(shí)施貨幣政策來(lái)調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，因此在對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)未來(lái)走勢(shì)的研判上具有特殊優(yōu)勢(shì)。監(jiān)管部門通過(guò)與中央銀行的信息共享和意見(jiàn)溝通，可以前瞻性地要求商業(yè)銀行增加資本和撥備計(jì)提，防止商業(yè)銀行在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)惡化之后的群體性、斷崖式崩潰，更好地實(shí)現(xiàn)審慎監(jiān)管目標(biāo)。例如，在經(jīng)濟(jì)下行和銀行不良貸款率上升之前，提前要求商業(yè)銀行調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)和提高貸款撥備和資本充足率等。對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)而言，中央銀行對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)和金融市場(chǎng)未來(lái)波動(dòng)的提前判斷可以幫助其前瞻性地調(diào)整保費(fèi)費(fèi)率和補(bǔ)充資金，及時(shí)擴(kuò)大存款保險(xiǎn)基金的規(guī)模，以提高其賠償能力；同時(shí)，中央銀行作為最后貸款人，通過(guò)幫助救助部分問(wèn)題恢復(fù)正常運(yùn)營(yíng)，可以減少存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不必要的存款賠付。

再次，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的存款賠付可以防止銀行擠兌和危機(jī)傳染，減輕監(jiān)管部門的工作壓力和中央銀行的救助壓力。在風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率制度下，保費(fèi)費(fèi)率通常是根據(jù)參保銀行當(dāng)前和未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)狀況制定的，這會(huì)在正常時(shí)期對(duì)商業(yè)銀行形成激勵(lì)約束機(jī)制，限制商業(yè)銀行過(guò)度提高風(fēng)險(xiǎn)偏好和增加高風(fēng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，有利于監(jiān)管部門審慎監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在金融危機(jī)爆發(fā)時(shí)，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的存款賠付承諾可以防止存款人對(duì)銀行的擠兌，從而減少監(jiān)管部門的工作壓力。對(duì)中央銀行而言，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過(guò)存款賠付承諾，以及運(yùn)用市場(chǎng)化手段處置問(wèn)題金融機(jī)構(gòu)，可以減少中央銀行不必要的資金救助；從長(zhǎng)期看，還可以減少中央銀行救助行為對(duì)貨幣政策的干擾，有效防止“救助性貨幣超發(fā)”造成的通貨膨脹。

目前，理論界對(duì)于金融安全網(wǎng)三大支柱協(xié)調(diào)機(jī)制的必要性已有比較充分的認(rèn)識(shí)(尹杞月，2012；解正山，2009)，但在如何建立協(xié)調(diào)機(jī)制問(wèn)題上尚未達(dá)成共識(shí)。國(guó)際存款保險(xiǎn)協(xié)會(huì)(IADI)2009 年 3 月頒布《有效存款保險(xiǎn)制度核心原則》在指出金融安全網(wǎng)三大支柱建立密切聯(lián)系與信息共享合作框架的重要性時(shí)，也只是原則性地提出“信息應(yīng)準(zhǔn)確及時(shí) (必要時(shí)還應(yīng)注意保密)，且信息共享與合作安排應(yīng)制度化”(BCBS and IADI，2009)。為此，我們有必要對(duì)金融安全網(wǎng)三大支柱的協(xié)調(diào)機(jī)制做進(jìn)一步探討。

3.金融安全網(wǎng)三大支柱的協(xié)調(diào)機(jī)制設(shè)想。為了增強(qiáng)金融安全網(wǎng)三大支柱的合力，必須盡快建立健全金融安全網(wǎng)三大支柱的協(xié)調(diào)機(jī)制，包括：科學(xué)決策機(jī)制、信息共享機(jī)制，以及危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制等三個(gè)主要方面。

(1)建立科學(xué)決策機(jī)制。首先，在現(xiàn)有的銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)三大監(jiān)管部門之上應(yīng)建立一個(gè)“金融監(jiān)管政策委員會(huì)”作為監(jiān)管領(lǐng)域的決策機(jī)構(gòu)，由監(jiān)管部門牽頭，中央銀行和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)各派代表參加，并吸收部分金融機(jī)構(gòu)代表和金融監(jiān)管專家進(jìn)入“金融監(jiān)管政策委員會(huì)”，以加強(qiáng)監(jiān)管部門與其他機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合。三大監(jiān)管部門作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)落實(shí)“金融監(jiān)管政策委員會(huì)”所制訂的監(jiān)管方針政策。

其次，將“貨幣政策委員會(huì)”做實(shí)，從目前的咨詢機(jī)構(gòu)提升為決策機(jī)構(gòu)，由中央銀行牽頭，金融監(jiān)管部門和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)派代表參加，并吸收部分金融機(jī)構(gòu)代表和宏觀經(jīng)濟(jì)專家參加，以加強(qiáng)中央銀行與其他機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合。中央銀行作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)落實(shí)“貨幣政策委員會(huì)”做出的貨幣政策決定。

最后，成立“存款保險(xiǎn)政策委員會(huì)”作為存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的決策機(jī)構(gòu)，由存保機(jī)構(gòu)牽頭，金融監(jiān)管部門和中央銀行均派代表參加，同時(shí)吸收部分金融機(jī)構(gòu)代表和存款保險(xiǎn)專家以及檢察院退職官員參加，以加強(qiáng)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與其他機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)落實(shí)“存款保險(xiǎn)政策委員會(huì)”做出的相關(guān)決定。

(2)建立信息共享機(jī)制。在金融安全網(wǎng)三大支柱之間的信息共享方面，要避免目前人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)之間存在的“溝通難”現(xiàn)象。巴塞爾委員會(huì)制定的《有效銀行業(yè)監(jiān)管核心原則》(2012)明確指出，一個(gè)有效的監(jiān)管體系“應(yīng)建立監(jiān)管者之間風(fēng)險(xiǎn)信息共享與交流(需為信息保密)的各項(xiàng)安排”。當(dāng)前，我國(guó)金融管理部門的信息系統(tǒng)總體上呈互相割裂、互相封鎖狀態(tài)，至今尚未建立起統(tǒng)一的信息交流平臺(tái)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足協(xié)調(diào)合作的需要。

在存款保險(xiǎn)制度建立以后，更加需要在金融安全網(wǎng)三大支柱之間建立起具有強(qiáng)制力的制度化信息共享機(jī)制。

首先，在建立統(tǒng)一的金融信息共享平臺(tái)的基礎(chǔ)上，制定嚴(yán)格的規(guī)章制度，明確規(guī)定各支柱之間共享的信息范圍和基本內(nèi)容。例如，除了一般性的財(cái)務(wù)報(bào)表數(shù)據(jù)以外，還應(yīng)包括現(xiàn)場(chǎng)檢查信息、相關(guān)分析報(bào)告等，以避免信息重復(fù)收集，減輕金融機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)。

其次，明確區(qū)分各個(gè)支柱的共享信息流向和共享層次，并對(duì)不同級(jí)別的管理人員賦予不同的信息參閱權(quán)限。

再次，建立高效的信息共享網(wǎng)絡(luò)，并通過(guò)規(guī)章制度明確各大支柱更新信息的時(shí)限，以保障共享信息的及時(shí)更新和動(dòng)態(tài)調(diào)整。

此外，制定信息共享的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，信息的收集和共享采用統(tǒng)一格式，以減少其他部門的參閱障礙。

(3)建立風(fēng)險(xiǎn)處置流程和危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制。金融安全網(wǎng)三大支柱之間還需要構(gòu)建完整的風(fēng)險(xiǎn)處置流程和危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，并明確國(guó)務(wù)院在金融安全網(wǎng)中所應(yīng)發(fā)揮的領(lǐng)導(dǎo)作用。如下圖所示，當(dāng)金融風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生時(shí)，首先應(yīng)由一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的“金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組”進(jìn)行及時(shí)研判，看其是否屬于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。如果“金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組”的研判認(rèn)為屬于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，就需要及時(shí)上報(bào)國(guó)務(wù)院。此時(shí)，國(guó)務(wù)院需成立“金融危機(jī)應(yīng)對(duì)辦公室”或者“金融危機(jī)應(yīng)對(duì)委員會(huì)”，負(fù)責(zé)召集金融安全網(wǎng)三大支柱以及財(cái)政部、宣傳部、公檢法等其他相關(guān)部門召開(kāi)“金融危機(jī)應(yīng)對(duì)會(huì)議”，集合各相關(guān)部門的力量更好地應(yīng)對(duì)危機(jī)。

如果“金融風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組”經(jīng)研判認(rèn)為不屬于系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，則需要進(jìn)一步判斷其風(fēng)險(xiǎn)的具體

圖1 金融安全網(wǎng)的危機(jī)應(yīng)對(duì)

性質(zhì)。如屬于違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)，則交由監(jiān)管部門處置；如屬于流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，則交由中央銀行實(shí)施救助；如屬于償付能力不足或已資不抵債，則交由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行破產(chǎn)處置。在沒(méi)有爆發(fā)區(qū)域性和系統(tǒng)性危機(jī)的情況下，金融安全網(wǎng)三大支柱以及相互之間的協(xié)調(diào)機(jī)制完全可以勝任相關(guān)救助和處置工作，國(guó)務(wù)院不必事事親自參與。這樣，一方面可以將國(guó)務(wù)院從非重大危機(jī)的應(yīng)對(duì)中解脫出來(lái)，把更多精力投放在涉及國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題和涉及國(guó)家長(zhǎng)治久安的戰(zhàn)略問(wèn)題上；另一方面，也可以大大減少政治因素對(duì)日常銀行監(jiān)管、問(wèn)題銀行救助和風(fēng)險(xiǎn)處置工作的過(guò)度干預(yù)，增強(qiáng)監(jiān)管、救助和處置工作的相對(duì)獨(dú)立性和專業(yè)性。

略)

F832.22

A

2095-3151(2014)4-0013-10