美國政策性住房金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系概述

朱虹

上世紀(jì)30年代以來，美國先后成立聯(lián)邦住房貸款銀行系統(tǒng)（Federal Home Loan Bank System，F(xiàn)HLBS）、房利美（Fannie Mae）及房貸美（Freddie Mac）（以下簡稱“兩房”）等政策性住房金融機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)通過資本市場融資，為抵押貸款市場提供了豐富的流動性支持。由于兼具市場化經(jīng)營和住房保障目標(biāo)，政策性住房金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險難以根除，一旦缺乏有效監(jiān)管，機(jī)構(gòu)自身的經(jīng)營風(fēng)險將迅速傳導(dǎo)為系統(tǒng)性風(fēng)險。美國2008年的金融危機(jī)，正是監(jiān)管體系落后于金融創(chuàng)新的重要例證。危機(jī)爆發(fā)后，美國重構(gòu)住房金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)制，形成以聯(lián)邦住房金融局（FHFA）為獨立監(jiān)管部門、“安全和穩(wěn)健運營”為核心的監(jiān)管體系，保證了“兩房”等機(jī)構(gòu)在后危機(jī)時代的平穩(wěn)過渡。

美國政策性住房金融機(jī)構(gòu)概況

目前，美國主要的政策性住房金融機(jī)構(gòu)包括聯(lián)邦住房貸款銀行系統(tǒng)（FHLBS）及“兩房”。前者主要為抵押貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)提供資金支持，后者主要從事抵押貸款資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)。

聯(lián)邦住房貸款銀行系統(tǒng)（FHLBS）

FHLBS成立于1932年，是由政府發(fā)起、由金融機(jī)構(gòu)作為會員持有股份的法人實體。組織上，F(xiàn)HLBS包括遍布全美的12家地區(qū)性聯(lián)邦貸款銀行（Federal Home Loan Bank，F(xiàn)HLBank），12家FHLBank向下吸納貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)（包括商業(yè)銀行、儲蓄貸款機(jī)構(gòu)等）成為會員（圖1）。目前，其會員數(shù)量已超過8000家，占全部貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)的90%以上。

FHLBS主要通過低息貸款和專項補(bǔ)貼等方式，為會員提供流動性資金，鼓勵其加大對公共住房項目的信貸支持。2013年提供的低息貸款規(guī)模達(dá)4990億美元，占FHLBS總資產(chǎn)的60%，逐步回升到危機(jī)前的水平（圖2）。專項補(bǔ)貼方面，F(xiàn)HLBS設(shè)立可支付住房計劃（即Affordable Housing Program，AHP，目前美國最大的單項居民住房資助計劃），向會員資助的公共住房貸款項目提供補(bǔ)貼，專項補(bǔ)貼的用途包括貸款首付款和利息補(bǔ)貼，以及房屋的建造及修繕。

“兩房”

房利美（Fannie Mae）及房貸美（Freddie Mac）分別成立于1938年和1970年，主要從事住房抵押貸款資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)。2013年，全美七成的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品（Mortgage-backed Security，MBS）由“兩房”發(fā)行。

美國政策性住房金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系及改革

2008年以前，美國對政策性住房金融機(jī)構(gòu)實行“分頭監(jiān)管”。由聯(lián)邦住房金融委員會（Federal Housing Finance Board，F(xiàn)HFB）監(jiān)管FHLBS，聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)督辦公室（OFHEO）監(jiān)管“兩房”。其中，OFHEO屬于政府住房部門的下設(shè)機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)首先是監(jiān)督“兩房”的公共住房，其次為實現(xiàn)穩(wěn)健經(jīng)營?！胺诸^監(jiān)管”模式導(dǎo)致諸多問題：一是每家監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)有限，缺乏部門溝通協(xié)調(diào)，最終形成“監(jiān)管缺位”。二是監(jiān)管部門過度強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)的公共住房職責(zé)，間接導(dǎo)致機(jī)構(gòu)以擴(kuò)大風(fēng)險為代價實現(xiàn)住房目標(biāo)。

危機(jī)爆發(fā)后，美國實施了相關(guān)監(jiān)管體制改革：一是建立獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將FHFB和OFHEO合并為FHFA，“統(tǒng)一監(jiān)管”三家住房金融機(jī)構(gòu)。二是將穩(wěn)健運營作為核心監(jiān)管目標(biāo)（圖3）。盡管FHFA仍然監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)行公共住房政策的效果，但與改革前相比，“公共住房目標(biāo)”在整個監(jiān)管體系的重要性明顯弱化。

針對機(jī)構(gòu)運營情況的常規(guī)考核

針對FHLBS的常規(guī)考核。目前，針對FHLBS的常規(guī)考核包括實地調(diào)查和非實地監(jiān)測兩種方式。其中實地調(diào)查每年進(jìn)行一次，由專業(yè)人士（財務(wù)、經(jīng)濟(jì)、法律專家）組成調(diào)查小組，評估12家FHLBank的財務(wù)及風(fēng)險狀況（信用風(fēng)險、市場風(fēng)險），并根據(jù)評估結(jié)果給予綜合考核評級（Composite Examination Rating）。非實地監(jiān)測則要求FHLBank定期提交財務(wù)報告，實現(xiàn)FHFA對機(jī)構(gòu)的實時監(jiān)測。此外，F(xiàn)HFA設(shè)定了FHLBank的最低監(jiān)管資本比率（總資本與留存收益之和占總資產(chǎn)的比重），保證機(jī)構(gòu)在資本市場實現(xiàn)順利融資。目前，最低監(jiān)管資本比率水平為4%。據(jù)統(tǒng)計，2013年，12家FHLBank的平均監(jiān)管資本比率為6%，部分地區(qū)達(dá)到9%以上（圖4）。

對“兩房”的常規(guī)考核。FHFA主要通過年度綜合性評估的方式，全面考察“兩房”的運營情況及潛在風(fēng)險。年度綜合性評估也稱為GSE企業(yè)風(fēng)險評級（Governance Solvency Earning Enterprise Risk Rating，GSEER）。風(fēng)險評級對企業(yè)內(nèi)部治理、償付能力、盈利能力、信用風(fēng)險、市場風(fēng)險以及運營風(fēng)險等6個方面進(jìn)行獨立評分，復(fù)合后的總分?jǐn)?shù)由高到低劃分為四個等級，分別是“無須關(guān)注”、“有限關(guān)注”、“值得關(guān)注”以及“重點關(guān)注”。FHFA在發(fā)布評級結(jié)果的同時，還對“兩房”出具風(fēng)險分析報告，提出后續(xù)整改意見。

針對公共住房執(zhí)行情況的考核

與常規(guī)考核相比，F(xiàn)HFA對機(jī)構(gòu)公共住房政策執(zhí)行情況的考核并不帶有強(qiáng)制性。

監(jiān)督FHLBank的AHP住房項目。為有效推進(jìn)FHLBS的AHP公共住房項目，保證會員機(jī)構(gòu)加大對轄內(nèi)中低收入群體的信貸支持，F(xiàn)HFA每年設(shè)立多個評估小組，定期跟蹤、評估每家FHLBank轄內(nèi)會員的AHP項目執(zhí)行情況，并根據(jù)評估結(jié)果出具考核報告。

監(jiān)督“兩房”承擔(dān)部分公共住房職責(zé)。目前，F(xiàn)HFA主要通過兩種方式保證“兩房”有效執(zhí)行公共住房職責(zé)。一是對“兩房”購買的單筆住房抵押貸款設(shè)定最高限額，保證支持的抵押貸款主要針對中等收入及以下的人群。標(biāo)準(zhǔn)上，最高限額的設(shè)置充分考慮了地區(qū)房價和房屋類型的差異，并根據(jù)房價變化及時調(diào)整。目前，印第安納州部分城市的限額為417000美元，處于全美較低水平。二是要求“兩房”在年度資產(chǎn)購買計劃中，安排特定比例的中低收入家庭住房貸款，有針對性地提供流動性支持。

美國政策性住房金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管改革的特征

“多頭監(jiān)管”向“統(tǒng)一監(jiān)管”轉(zhuǎn)變

盡管“分頭監(jiān)管”的優(yōu)點是突出專業(yè)性，有利于形成多個監(jiān)管部門相互制約、相互競爭的格局，但由于缺乏溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，多個部門難以及時評估和把握抵押貸款二級市場的整體風(fēng)險，最終形成“監(jiān)管缺位”和“監(jiān)管真空”等問題，引發(fā)系統(tǒng)性危機(jī)。2008年實現(xiàn)“統(tǒng)一監(jiān)管”后，F(xiàn)HFA的監(jiān)管權(quán)限更大，信息獲取更充分，監(jiān)管目標(biāo)更具一致性。

監(jiān)管目標(biāo)由公共住房向穩(wěn)健運營轉(zhuǎn)變

危機(jī)前，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不斷強(qiáng)化住房金融機(jī)構(gòu)的公共住房任務(wù)，忽視了金融創(chuàng)新背后的風(fēng)險控制，導(dǎo)致政策性住房金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險不斷積聚。新的監(jiān)管體系下，F(xiàn)HFA將機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健運營放在首位，從財務(wù)狀況、運營風(fēng)險、管理風(fēng)險、市場風(fēng)險等多個方面，實時評估政策性金融機(jī)構(gòu)面臨的各類風(fēng)險。與此同時，F(xiàn)HFA弱化了機(jī)構(gòu)的公共住房目標(biāo)，監(jiān)管方式上，不直接干預(yù)機(jī)構(gòu)的市場決策，相關(guān)考核也不帶有強(qiáng)制性和懲罰性，這些改革措施有利于政策性住房金融機(jī)構(gòu)根據(jù)自身運營狀況和風(fēng)險制定決策，避免為實現(xiàn)強(qiáng)制性住房目標(biāo)盲目擴(kuò)大經(jīng)營風(fēng)險。

值得注意的是，盡管美國政策性住房金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系已日趨完善，但仍然無法消除政策性住房金融與生俱來的道德風(fēng)險。尤其此輪危機(jī)爆發(fā)后，美國政府直接接管“兩房”，由納稅人承擔(dān)機(jī)構(gòu)救助成本，進(jìn)一步加劇了政策性住房金融機(jī)構(gòu)“大而不能倒”的錯誤預(yù)期。endprint

上世紀(jì)30年代以來，美國先后成立聯(lián)邦住房貸款銀行系統(tǒng)（Federal Home Loan Bank System，F(xiàn)HLBS）、房利美（Fannie Mae）及房貸美（Freddie Mac）（以下簡稱“兩房”）等政策性住房金融機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)通過資本市場融資，為抵押貸款市場提供了豐富的流動性支持。由于兼具市場化經(jīng)營和住房保障目標(biāo)，政策性住房金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險難以根除，一旦缺乏有效監(jiān)管，機(jī)構(gòu)自身的經(jīng)營風(fēng)險將迅速傳導(dǎo)為系統(tǒng)性風(fēng)險。美國2008年的金融危機(jī)，正是監(jiān)管體系落后于金融創(chuàng)新的重要例證。危機(jī)爆發(fā)后，美國重構(gòu)住房金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)制，形成以聯(lián)邦住房金融局（FHFA）為獨立監(jiān)管部門、“安全和穩(wěn)健運營”為核心的監(jiān)管體系，保證了“兩房”等機(jī)構(gòu)在后危機(jī)時代的平穩(wěn)過渡。

美國政策性住房金融機(jī)構(gòu)概況

目前，美國主要的政策性住房金融機(jī)構(gòu)包括聯(lián)邦住房貸款銀行系統(tǒng)（FHLBS）及“兩房”。前者主要為抵押貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)提供資金支持，后者主要從事抵押貸款資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)。

聯(lián)邦住房貸款銀行系統(tǒng)（FHLBS）

FHLBS成立于1932年，是由政府發(fā)起、由金融機(jī)構(gòu)作為會員持有股份的法人實體。組織上，F(xiàn)HLBS包括遍布全美的12家地區(qū)性聯(lián)邦貸款銀行（Federal Home Loan Bank，F(xiàn)HLBank），12家FHLBank向下吸納貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)（包括商業(yè)銀行、儲蓄貸款機(jī)構(gòu)等）成為會員（圖1）。目前，其會員數(shù)量已超過8000家，占全部貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)的90%以上。

FHLBS主要通過低息貸款和專項補(bǔ)貼等方式，為會員提供流動性資金，鼓勵其加大對公共住房項目的信貸支持。2013年提供的低息貸款規(guī)模達(dá)4990億美元，占FHLBS總資產(chǎn)的60%，逐步回升到危機(jī)前的水平（圖2）。專項補(bǔ)貼方面，F(xiàn)HLBS設(shè)立可支付住房計劃（即Affordable Housing Program，AHP，目前美國最大的單項居民住房資助計劃），向會員資助的公共住房貸款項目提供補(bǔ)貼，專項補(bǔ)貼的用途包括貸款首付款和利息補(bǔ)貼，以及房屋的建造及修繕。

“兩房”

房利美（Fannie Mae）及房貸美（Freddie Mac）分別成立于1938年和1970年，主要從事住房抵押貸款資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)。2013年，全美七成的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品（Mortgage-backed Security，MBS）由“兩房”發(fā)行。

美國政策性住房金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系及改革

2008年以前，美國對政策性住房金融機(jī)構(gòu)實行“分頭監(jiān)管”。由聯(lián)邦住房金融委員會（Federal Housing Finance Board，F(xiàn)HFB）監(jiān)管FHLBS，聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)督辦公室（OFHEO）監(jiān)管“兩房”。其中，OFHEO屬于政府住房部門的下設(shè)機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)首先是監(jiān)督“兩房”的公共住房，其次為實現(xiàn)穩(wěn)健經(jīng)營?！胺诸^監(jiān)管”模式導(dǎo)致諸多問題：一是每家監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)有限，缺乏部門溝通協(xié)調(diào)，最終形成“監(jiān)管缺位”。二是監(jiān)管部門過度強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)的公共住房職責(zé)，間接導(dǎo)致機(jī)構(gòu)以擴(kuò)大風(fēng)險為代價實現(xiàn)住房目標(biāo)。

危機(jī)爆發(fā)后，美國實施了相關(guān)監(jiān)管體制改革：一是建立獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將FHFB和OFHEO合并為FHFA，“統(tǒng)一監(jiān)管”三家住房金融機(jī)構(gòu)。二是將穩(wěn)健運營作為核心監(jiān)管目標(biāo)（圖3）。盡管FHFA仍然監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)行公共住房政策的效果，但與改革前相比，“公共住房目標(biāo)”在整個監(jiān)管體系的重要性明顯弱化。

針對機(jī)構(gòu)運營情況的常規(guī)考核

針對FHLBS的常規(guī)考核。目前，針對FHLBS的常規(guī)考核包括實地調(diào)查和非實地監(jiān)測兩種方式。其中實地調(diào)查每年進(jìn)行一次，由專業(yè)人士（財務(wù)、經(jīng)濟(jì)、法律專家）組成調(diào)查小組，評估12家FHLBank的財務(wù)及風(fēng)險狀況（信用風(fēng)險、市場風(fēng)險），并根據(jù)評估結(jié)果給予綜合考核評級（Composite Examination Rating）。非實地監(jiān)測則要求FHLBank定期提交財務(wù)報告，實現(xiàn)FHFA對機(jī)構(gòu)的實時監(jiān)測。此外，F(xiàn)HFA設(shè)定了FHLBank的最低監(jiān)管資本比率（總資本與留存收益之和占總資產(chǎn)的比重），保證機(jī)構(gòu)在資本市場實現(xiàn)順利融資。目前，最低監(jiān)管資本比率水平為4%。據(jù)統(tǒng)計，2013年，12家FHLBank的平均監(jiān)管資本比率為6%，部分地區(qū)達(dá)到9%以上（圖4）。

對“兩房”的常規(guī)考核。FHFA主要通過年度綜合性評估的方式，全面考察“兩房”的運營情況及潛在風(fēng)險。年度綜合性評估也稱為GSE企業(yè)風(fēng)險評級（Governance Solvency Earning Enterprise Risk Rating，GSEER）。風(fēng)險評級對企業(yè)內(nèi)部治理、償付能力、盈利能力、信用風(fēng)險、市場風(fēng)險以及運營風(fēng)險等6個方面進(jìn)行獨立評分，復(fù)合后的總分?jǐn)?shù)由高到低劃分為四個等級，分別是“無須關(guān)注”、“有限關(guān)注”、“值得關(guān)注”以及“重點關(guān)注”。FHFA在發(fā)布評級結(jié)果的同時，還對“兩房”出具風(fēng)險分析報告，提出后續(xù)整改意見。

針對公共住房執(zhí)行情況的考核

與常規(guī)考核相比，F(xiàn)HFA對機(jī)構(gòu)公共住房政策執(zhí)行情況的考核并不帶有強(qiáng)制性。

監(jiān)督FHLBank的AHP住房項目。為有效推進(jìn)FHLBS的AHP公共住房項目，保證會員機(jī)構(gòu)加大對轄內(nèi)中低收入群體的信貸支持，F(xiàn)HFA每年設(shè)立多個評估小組，定期跟蹤、評估每家FHLBank轄內(nèi)會員的AHP項目執(zhí)行情況，并根據(jù)評估結(jié)果出具考核報告。

監(jiān)督“兩房”承擔(dān)部分公共住房職責(zé)。目前，F(xiàn)HFA主要通過兩種方式保證“兩房”有效執(zhí)行公共住房職責(zé)。一是對“兩房”購買的單筆住房抵押貸款設(shè)定最高限額，保證支持的抵押貸款主要針對中等收入及以下的人群。標(biāo)準(zhǔn)上，最高限額的設(shè)置充分考慮了地區(qū)房價和房屋類型的差異，并根據(jù)房價變化及時調(diào)整。目前，印第安納州部分城市的限額為417000美元，處于全美較低水平。二是要求“兩房”在年度資產(chǎn)購買計劃中，安排特定比例的中低收入家庭住房貸款，有針對性地提供流動性支持。

美國政策性住房金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管改革的特征

“多頭監(jiān)管”向“統(tǒng)一監(jiān)管”轉(zhuǎn)變

盡管“分頭監(jiān)管”的優(yōu)點是突出專業(yè)性，有利于形成多個監(jiān)管部門相互制約、相互競爭的格局，但由于缺乏溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，多個部門難以及時評估和把握抵押貸款二級市場的整體風(fēng)險，最終形成“監(jiān)管缺位”和“監(jiān)管真空”等問題，引發(fā)系統(tǒng)性危機(jī)。2008年實現(xiàn)“統(tǒng)一監(jiān)管”后，F(xiàn)HFA的監(jiān)管權(quán)限更大，信息獲取更充分，監(jiān)管目標(biāo)更具一致性。

監(jiān)管目標(biāo)由公共住房向穩(wěn)健運營轉(zhuǎn)變

危機(jī)前，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不斷強(qiáng)化住房金融機(jī)構(gòu)的公共住房任務(wù)，忽視了金融創(chuàng)新背后的風(fēng)險控制，導(dǎo)致政策性住房金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險不斷積聚。新的監(jiān)管體系下，F(xiàn)HFA將機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健運營放在首位，從財務(wù)狀況、運營風(fēng)險、管理風(fēng)險、市場風(fēng)險等多個方面，實時評估政策性金融機(jī)構(gòu)面臨的各類風(fēng)險。與此同時，F(xiàn)HFA弱化了機(jī)構(gòu)的公共住房目標(biāo)，監(jiān)管方式上，不直接干預(yù)機(jī)構(gòu)的市場決策，相關(guān)考核也不帶有強(qiáng)制性和懲罰性，這些改革措施有利于政策性住房金融機(jī)構(gòu)根據(jù)自身運營狀況和風(fēng)險制定決策，避免為實現(xiàn)強(qiáng)制性住房目標(biāo)盲目擴(kuò)大經(jīng)營風(fēng)險。

值得注意的是，盡管美國政策性住房金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系已日趨完善，但仍然無法消除政策性住房金融與生俱來的道德風(fēng)險。尤其此輪危機(jī)爆發(fā)后，美國政府直接接管“兩房”，由納稅人承擔(dān)機(jī)構(gòu)救助成本，進(jìn)一步加劇了政策性住房金融機(jī)構(gòu)“大而不能倒”的錯誤預(yù)期。endprint

上世紀(jì)30年代以來，美國先后成立聯(lián)邦住房貸款銀行系統(tǒng)（Federal Home Loan Bank System，F(xiàn)HLBS）、房利美（Fannie Mae）及房貸美（Freddie Mac）（以下簡稱“兩房”）等政策性住房金融機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)通過資本市場融資，為抵押貸款市場提供了豐富的流動性支持。由于兼具市場化經(jīng)營和住房保障目標(biāo)，政策性住房金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險難以根除，一旦缺乏有效監(jiān)管，機(jī)構(gòu)自身的經(jīng)營風(fēng)險將迅速傳導(dǎo)為系統(tǒng)性風(fēng)險。美國2008年的金融危機(jī)，正是監(jiān)管體系落后于金融創(chuàng)新的重要例證。危機(jī)爆發(fā)后，美國重構(gòu)住房金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)制，形成以聯(lián)邦住房金融局（FHFA）為獨立監(jiān)管部門、“安全和穩(wěn)健運營”為核心的監(jiān)管體系，保證了“兩房”等機(jī)構(gòu)在后危機(jī)時代的平穩(wěn)過渡。

美國政策性住房金融機(jī)構(gòu)概況

目前，美國主要的政策性住房金融機(jī)構(gòu)包括聯(lián)邦住房貸款銀行系統(tǒng)（FHLBS）及“兩房”。前者主要為抵押貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)提供資金支持，后者主要從事抵押貸款資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)。

聯(lián)邦住房貸款銀行系統(tǒng)（FHLBS）

FHLBS成立于1932年，是由政府發(fā)起、由金融機(jī)構(gòu)作為會員持有股份的法人實體。組織上，F(xiàn)HLBS包括遍布全美的12家地區(qū)性聯(lián)邦貸款銀行（Federal Home Loan Bank，F(xiàn)HLBank），12家FHLBank向下吸納貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)（包括商業(yè)銀行、儲蓄貸款機(jī)構(gòu)等）成為會員（圖1）。目前，其會員數(shù)量已超過8000家，占全部貸款發(fā)放機(jī)構(gòu)的90%以上。

FHLBS主要通過低息貸款和專項補(bǔ)貼等方式，為會員提供流動性資金，鼓勵其加大對公共住房項目的信貸支持。2013年提供的低息貸款規(guī)模達(dá)4990億美元，占FHLBS總資產(chǎn)的60%，逐步回升到危機(jī)前的水平（圖2）。專項補(bǔ)貼方面，F(xiàn)HLBS設(shè)立可支付住房計劃（即Affordable Housing Program，AHP，目前美國最大的單項居民住房資助計劃），向會員資助的公共住房貸款項目提供補(bǔ)貼，專項補(bǔ)貼的用途包括貸款首付款和利息補(bǔ)貼，以及房屋的建造及修繕。

“兩房”

房利美（Fannie Mae）及房貸美（Freddie Mac）分別成立于1938年和1970年，主要從事住房抵押貸款資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)。2013年，全美七成的資產(chǎn)證券化產(chǎn)品（Mortgage-backed Security，MBS）由“兩房”發(fā)行。

美國政策性住房金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系及改革

2008年以前，美國對政策性住房金融機(jī)構(gòu)實行“分頭監(jiān)管”。由聯(lián)邦住房金融委員會（Federal Housing Finance Board，F(xiàn)HFB）監(jiān)管FHLBS，聯(lián)邦住房企業(yè)監(jiān)督辦公室（OFHEO）監(jiān)管“兩房”。其中，OFHEO屬于政府住房部門的下設(shè)機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)首先是監(jiān)督“兩房”的公共住房，其次為實現(xiàn)穩(wěn)健經(jīng)營?！胺诸^監(jiān)管”模式導(dǎo)致諸多問題：一是每家監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)有限，缺乏部門溝通協(xié)調(diào)，最終形成“監(jiān)管缺位”。二是監(jiān)管部門過度強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)的公共住房職責(zé)，間接導(dǎo)致機(jī)構(gòu)以擴(kuò)大風(fēng)險為代價實現(xiàn)住房目標(biāo)。

危機(jī)爆發(fā)后，美國實施了相關(guān)監(jiān)管體制改革：一是建立獨立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將FHFB和OFHEO合并為FHFA，“統(tǒng)一監(jiān)管”三家住房金融機(jī)構(gòu)。二是將穩(wěn)健運營作為核心監(jiān)管目標(biāo)（圖3）。盡管FHFA仍然監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)行公共住房政策的效果，但與改革前相比，“公共住房目標(biāo)”在整個監(jiān)管體系的重要性明顯弱化。

針對機(jī)構(gòu)運營情況的常規(guī)考核

針對FHLBS的常規(guī)考核。目前，針對FHLBS的常規(guī)考核包括實地調(diào)查和非實地監(jiān)測兩種方式。其中實地調(diào)查每年進(jìn)行一次，由專業(yè)人士（財務(wù)、經(jīng)濟(jì)、法律專家）組成調(diào)查小組，評估12家FHLBank的財務(wù)及風(fēng)險狀況（信用風(fēng)險、市場風(fēng)險），并根據(jù)評估結(jié)果給予綜合考核評級（Composite Examination Rating）。非實地監(jiān)測則要求FHLBank定期提交財務(wù)報告，實現(xiàn)FHFA對機(jī)構(gòu)的實時監(jiān)測。此外，F(xiàn)HFA設(shè)定了FHLBank的最低監(jiān)管資本比率（總資本與留存收益之和占總資產(chǎn)的比重），保證機(jī)構(gòu)在資本市場實現(xiàn)順利融資。目前，最低監(jiān)管資本比率水平為4%。據(jù)統(tǒng)計，2013年，12家FHLBank的平均監(jiān)管資本比率為6%，部分地區(qū)達(dá)到9%以上（圖4）。

對“兩房”的常規(guī)考核。FHFA主要通過年度綜合性評估的方式，全面考察“兩房”的運營情況及潛在風(fēng)險。年度綜合性評估也稱為GSE企業(yè)風(fēng)險評級（Governance Solvency Earning Enterprise Risk Rating，GSEER）。風(fēng)險評級對企業(yè)內(nèi)部治理、償付能力、盈利能力、信用風(fēng)險、市場風(fēng)險以及運營風(fēng)險等6個方面進(jìn)行獨立評分，復(fù)合后的總分?jǐn)?shù)由高到低劃分為四個等級，分別是“無須關(guān)注”、“有限關(guān)注”、“值得關(guān)注”以及“重點關(guān)注”。FHFA在發(fā)布評級結(jié)果的同時，還對“兩房”出具風(fēng)險分析報告，提出后續(xù)整改意見。

針對公共住房執(zhí)行情況的考核

與常規(guī)考核相比，F(xiàn)HFA對機(jī)構(gòu)公共住房政策執(zhí)行情況的考核并不帶有強(qiáng)制性。

監(jiān)督FHLBank的AHP住房項目。為有效推進(jìn)FHLBS的AHP公共住房項目，保證會員機(jī)構(gòu)加大對轄內(nèi)中低收入群體的信貸支持，F(xiàn)HFA每年設(shè)立多個評估小組，定期跟蹤、評估每家FHLBank轄內(nèi)會員的AHP項目執(zhí)行情況，并根據(jù)評估結(jié)果出具考核報告。

監(jiān)督“兩房”承擔(dān)部分公共住房職責(zé)。目前，F(xiàn)HFA主要通過兩種方式保證“兩房”有效執(zhí)行公共住房職責(zé)。一是對“兩房”購買的單筆住房抵押貸款設(shè)定最高限額，保證支持的抵押貸款主要針對中等收入及以下的人群。標(biāo)準(zhǔn)上，最高限額的設(shè)置充分考慮了地區(qū)房價和房屋類型的差異，并根據(jù)房價變化及時調(diào)整。目前，印第安納州部分城市的限額為417000美元，處于全美較低水平。二是要求“兩房”在年度資產(chǎn)購買計劃中，安排特定比例的中低收入家庭住房貸款，有針對性地提供流動性支持。

美國政策性住房金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管改革的特征

“多頭監(jiān)管”向“統(tǒng)一監(jiān)管”轉(zhuǎn)變

盡管“分頭監(jiān)管”的優(yōu)點是突出專業(yè)性，有利于形成多個監(jiān)管部門相互制約、相互競爭的格局，但由于缺乏溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，多個部門難以及時評估和把握抵押貸款二級市場的整體風(fēng)險，最終形成“監(jiān)管缺位”和“監(jiān)管真空”等問題，引發(fā)系統(tǒng)性危機(jī)。2008年實現(xiàn)“統(tǒng)一監(jiān)管”后，F(xiàn)HFA的監(jiān)管權(quán)限更大，信息獲取更充分，監(jiān)管目標(biāo)更具一致性。

監(jiān)管目標(biāo)由公共住房向穩(wěn)健運營轉(zhuǎn)變

危機(jī)前，監(jiān)管機(jī)構(gòu)不斷強(qiáng)化住房金融機(jī)構(gòu)的公共住房任務(wù)，忽視了金融創(chuàng)新背后的風(fēng)險控制，導(dǎo)致政策性住房金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險不斷積聚。新的監(jiān)管體系下，F(xiàn)HFA將機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健運營放在首位，從財務(wù)狀況、運營風(fēng)險、管理風(fēng)險、市場風(fēng)險等多個方面，實時評估政策性金融機(jī)構(gòu)面臨的各類風(fēng)險。與此同時，F(xiàn)HFA弱化了機(jī)構(gòu)的公共住房目標(biāo)，監(jiān)管方式上，不直接干預(yù)機(jī)構(gòu)的市場決策，相關(guān)考核也不帶有強(qiáng)制性和懲罰性，這些改革措施有利于政策性住房金融機(jī)構(gòu)根據(jù)自身運營狀況和風(fēng)險制定決策，避免為實現(xiàn)強(qiáng)制性住房目標(biāo)盲目擴(kuò)大經(jīng)營風(fēng)險。

值得注意的是，盡管美國政策性住房金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系已日趨完善，但仍然無法消除政策性住房金融與生俱來的道德風(fēng)險。尤其此輪危機(jī)爆發(fā)后，美國政府直接接管“兩房”，由納稅人承擔(dān)機(jī)構(gòu)救助成本，進(jìn)一步加劇了政策性住房金融機(jī)構(gòu)“大而不能倒”的錯誤預(yù)期。endprint