城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃管理的實(shí)踐與思考

摘 要：隨著城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，農(nóng)村的生活水平迅速提高。與此同時(shí)，村鎮(zhèn)建設(shè)活動(dòng)出現(xiàn)了嚴(yán)峻形勢(shì)，呈現(xiàn)出自發(fā)和隨意的狀態(tài)。具體表現(xiàn)為：村鎮(zhèn)建設(shè)缺乏科學(xué)規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施滯后，生活環(huán)境惡化，建筑風(fēng)格混亂，規(guī)劃技術(shù)力量薄弱，村鎮(zhèn)建設(shè)管理法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等立法工作相對(duì)滯后。文章主要針對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃管理中的問(wèn)題進(jìn)行分析，并針對(duì)性地提出了一些建議。

關(guān)鍵詞：村鎮(zhèn)建設(shè)；規(guī)劃管理；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

1 背景

2008年1月1日，中國(guó)城市規(guī)劃第一部法律《城市規(guī)劃法》走了將近二十年的里程終于完成了歷史使命，也標(biāo)志著中國(guó)的城市規(guī)劃走完了就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村的初級(jí)探索階段?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》的出臺(tái)標(biāo)志著中國(guó)的城市規(guī)劃迎來(lái)了以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為背景的科學(xué)發(fā)展新時(shí)期，也為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃奠定了法律基礎(chǔ)。但從村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃管理角度來(lái)說(shuō)，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》仍是個(gè)探索，僅僅是起到了統(tǒng)一村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃管理制度的作用，主要表現(xiàn)在框架比較粗、處理較靈活并缺乏技術(shù)規(guī)范支撐。2010年5月，浙江省出臺(tái)了《浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，對(duì)規(guī)劃管理作了進(jìn)一步的細(xì)化，但對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃如何編制、如何管理和監(jiān)督檢查，還是存在很大的空白地帶。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》經(jīng)過(guò)了6年的施行，逐漸積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，文章從村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃管理實(shí)踐的角度，探討適合村鎮(zhèn)發(fā)展的管理思路。

2 村鎮(zhèn)規(guī)劃管理存在的問(wèn)題

2.1 村莊規(guī)劃在管理中失效

從規(guī)劃編制的情況來(lái)分析，杜橋鎮(zhèn)的村莊規(guī)劃編制走在臺(tái)州市的前列，到2000年，鎮(zhèn)域村莊規(guī)劃已實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，臺(tái)州市到2010年的村莊規(guī)劃編制率才到67%。但從規(guī)劃實(shí)施的情況來(lái)看，實(shí)施效果不理想，村莊規(guī)劃往往在實(shí)際管理中失效。

究其原因，一是村莊建設(shè)規(guī)劃與土地利用規(guī)劃不銜接，有規(guī)劃的用地沒(méi)指標(biāo)，有指標(biāo)的用地沒(méi)規(guī)劃，導(dǎo)致規(guī)劃失效；二是農(nóng)村宅基地絕大多數(shù)未實(shí)現(xiàn)“三統(tǒng)一”，能建房的土地還在農(nóng)戶手中，村民委員會(huì)沒(méi)法調(diào)配。三是行政執(zhí)法管理不到位，大量的違章建設(shè)，建筑移位，造成規(guī)劃難以繼續(xù)實(shí)施。四是緊縮的土地管理政策不利于舊村莊的成塊搬遷改造，舊村改不了，新村不能建。2013年，杜橋鎮(zhèn)全鎮(zhèn)總用地指標(biāo)270畝，但今年只減少到不到200畝，還包括城市用地、工業(yè)用地，這對(duì)于全鎮(zhèn)21萬(wàn)人口，123個(gè)行政村的大鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，每個(gè)村每年的指標(biāo)平均2到3間，導(dǎo)到規(guī)劃難以實(shí)施。五是村莊規(guī)劃缺乏簡(jiǎn)易的調(diào)整修改程序，未能應(yīng)對(duì)一些細(xì)少的村情作出適時(shí)的應(yīng)變。六是對(duì)村莊規(guī)劃的重要性認(rèn)識(shí)不足，村莊規(guī)劃經(jīng)費(fèi)不足，導(dǎo)致設(shè)計(jì)門檻低，智力投入少，質(zhì)量低，指導(dǎo)性差。

2.2 管理任務(wù)重，管理力量薄弱

村莊分布則呈現(xiàn)小、多、散的特征。如杜橋鎮(zhèn)，鎮(zhèn)域范圍186平方公里。擁有7個(gè)辦事處、四個(gè)社區(qū)、123個(gè)行政村計(jì)316個(gè)自然村，從事村鎮(zhèn)管理的人員只有3個(gè)。從2011年到2013年人均管理審批件數(shù)分別達(dá)到313件/人、301件/人、494件/人。相比杭州市兩區(qū)、五縣市中最高的余杭區(qū)和建德市，也只有81件/人和74.9件/人，象富陽(yáng)、臨安和淳安人均管理審批件數(shù)基本維持在16～61件/人。

2008年浙江省實(shí)行行政綜合執(zhí)法，規(guī)劃管理實(shí)行管執(zhí)分離，管理歸住建局，執(zhí)法歸執(zhí)法局，進(jìn)一步分散了規(guī)劃管理力量。一方面村鎮(zhèn)建設(shè)管理繁鎖復(fù)雜，適宜于采用勸導(dǎo)調(diào)解方式的管理，不適宜于城市的執(zhí)法模式，另一方面管理任務(wù)重，管理人員力量薄弱，精力不到位，致使農(nóng)村建房矛盾長(zhǎng)期得不到化解，也間接導(dǎo)致了違法用地和違章建設(shè)活動(dòng)高居不下。

2.3 管理法規(guī)中村鎮(zhèn)建設(shè)管理內(nèi)容少，操作性差

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)村莊規(guī)劃的編制內(nèi)容、編制深度、編制要求沒(méi)有明確，也沒(méi)有出臺(tái)技術(shù)導(dǎo)則，致使村莊規(guī)劃的審批無(wú)標(biāo)準(zhǔn)可依。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的受理放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，但對(duì)核發(fā)卻放在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門，一個(gè)行政許可放在二個(gè)單位怎么明確責(zé)任分工，沒(méi)有明確。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的批后管理，需不需要規(guī)劃核實(shí)沒(méi)有說(shuō)明，對(duì)發(fā)現(xiàn)違章建筑，要求責(zé)令停工，恢復(fù)現(xiàn)狀，但遇到恢復(fù)不了時(shí)是不是要拆除，也沒(méi)有規(guī)定。

3 村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃管理對(duì)策

3.1 創(chuàng)新村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃編制體系，細(xì)化村鎮(zhèn)規(guī)劃分級(jí)，實(shí)現(xiàn)管理重心下移

將村莊規(guī)劃的編制進(jìn)行細(xì)分，分為村莊總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃。村莊總體規(guī)劃從細(xì)碎的各家各戶的住房落點(diǎn)的工作中解脫出來(lái)，重點(diǎn)研究道路網(wǎng)、市政設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)布局等；而村莊建設(shè)規(guī)劃在村莊總體規(guī)劃所確定的住宅用地的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揚(yáng)民主，實(shí)行村民參與，公平、公正、公開(kāi)地安排各戶住房用地或住房位置，經(jīng)村民簽字認(rèn)可，便于相互監(jiān)督。

圖1 鄉(xiāng)村規(guī)劃體系

通過(guò)細(xì)化村鎮(zhèn)規(guī)劃分級(jí)，縣級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門可以只審批總體規(guī)劃，作為法定管理依據(jù)，而村莊建設(shè)規(guī)劃則可以下放，由村委會(huì)組織編制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批，報(bào)縣級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門備案即可。將村莊規(guī)劃的編制修改調(diào)整權(quán)力下放到村委會(huì)，如需修改調(diào)整，村委會(huì)就可以結(jié)合四周鄰里意見(jiàn)做出調(diào)整，經(jīng)公示后，到縣級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃部門進(jìn)行備案。權(quán)力的下放能進(jìn)一步提升村民的能動(dòng)性，強(qiáng)化參與機(jī)制。通過(guò)備案機(jī)制，則強(qiáng)化了后期的監(jiān)管。

3.2 加大村莊規(guī)劃編制的投入，加強(qiáng)城市規(guī)劃編制人員的素質(zhì)修養(yǎng)

村莊規(guī)劃是一個(gè)復(fù)雜事情，不能簡(jiǎn)單地套用城市標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于村莊規(guī)劃的編制人員而言，首先，要靜得下心，沉得下身，到農(nóng)村中去，到村民家中去，切身感受農(nóng)民的想法和需求。其次，要多方籌措加大編制投入，提高編制質(zhì)量，充分挖掘鄉(xiāng)村特色、地方特色和民族特色，全程跟蹤設(shè)計(jì)，保證規(guī)劃意圖從規(guī)劃設(shè)計(jì)到建筑方案再到項(xiàng)目施工的落實(shí)到位。

3.3 強(qiáng)化管理體系，明確管理責(zé)職。

新的城鄉(xiāng)規(guī)劃法及條例對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)劃管理的重心從縣級(jí)主管部門下移到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，并對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可的核發(fā)以及批后管理等管理權(quán)限預(yù)留了進(jìn)一步下放的空間。做好權(quán)力下放的文章，能極大的加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃管理力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府只需要明確村民委、辦事處、及鎮(zhèn)政府的職責(zé)和權(quán)限，就能組建一支新的村鎮(zhèn)規(guī)劃管理隊(duì)伍，才能把矛盾消除在基層，消除在萌芽狀態(tài)。

3.4 創(chuàng)新管理機(jī)制

要管理好村鎮(zhèn)建設(shè)，需要得到村民的認(rèn)可和支持，需要切身了解村民的想法和需要，因此需要吸納接近村民的管理人員到管理隊(duì)伍中來(lái)。杜橋鎮(zhèn)在2013年實(shí)行了村鎮(zhèn)建設(shè)管理代理制，選擇了一批年輕的村干部進(jìn)行培訓(xùn)，統(tǒng)一管理，在村級(jí)便民服務(wù)中心設(shè)立代辦點(diǎn)，進(jìn)一步拉近了管理距離，在創(chuàng)新管理機(jī)制中走出了很好的一步，值得借鑒。

3.5 健全機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管

不像城市地區(qū)有一整套完整的監(jiān)管機(jī)制，鄉(xiāng)村地區(qū)由于人力、物力、財(cái)力的匱乏，往往監(jiān)督管理力度偏弱，需要建立一套適合村鎮(zhèn)的批后聯(lián)合管理機(jī)制。

杜橋鎮(zhèn)從2013年開(kāi)始建立了村民建房放樣驗(yàn)線“六到位”制度。由辦事處牽頭、規(guī)劃、國(guó)土、執(zhí)法、測(cè)繪、村民委六個(gè)部門同時(shí)到場(chǎng)，放樣費(fèi)用由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一支付，管理問(wèn)題也由辦事處協(xié)調(diào)相關(guān)部門，提出處理意見(jiàn)，經(jīng)規(guī)劃管理部門同意后實(shí)施。經(jīng)過(guò)一年多來(lái)的實(shí)施有效地抑制了無(wú)序建設(shè)的現(xiàn)象。

4 結(jié)束語(yǔ)

加強(qiáng)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作，改進(jìn)編制、審批及管理方法，接軌《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所確定的規(guī)劃許可要求，既是落實(shí)“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”要求的重要內(nèi)容.也是落實(shí)村民自治、規(guī)范管理程序的重要工作。文章倡導(dǎo)細(xì)化分級(jí)，重心下移的工作思路，提出健全機(jī)制，創(chuàng)新管理觀點(diǎn)，為改進(jìn)村鎮(zhèn)規(guī)劃管理工作提供了一種思路和探索。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：金志強(qiáng)（1968-），男，浙江省臨海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局，注冊(cè)城市規(guī)劃師。