關(guān)于衛(wèi)生項(xiàng)目評(píng)價(jià)應(yīng)用思考

張朝陽

國家衛(wèi)生計(jì)生委項(xiàng)目資金監(jiān)管服務(wù)中心 北京 100044

·衛(wèi)生項(xiàng)目管理·

關(guān)于衛(wèi)生項(xiàng)目評(píng)價(jià)應(yīng)用思考

張朝陽*

國家衛(wèi)生計(jì)生委項(xiàng)目資金監(jiān)管服務(wù)中心 北京 100044

圍繞項(xiàng)目績(jī)效開展項(xiàng)目監(jiān)管工作，是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)以及衛(wèi)生計(jì)生項(xiàng)目科學(xué)管理的重要舉措。目前國際上使用較為廣泛的諸多模型在國內(nèi)使用時(shí)仍存在一定的局限性，本文基于國內(nèi)開展衛(wèi)生項(xiàng)目評(píng)價(jià)過程中存在的三個(gè)基本問題，結(jié)合國家衛(wèi)計(jì)委項(xiàng)目監(jiān)管中心工作實(shí)踐，闡述了對(duì)衛(wèi)生項(xiàng)目評(píng)價(jià)的理解，并根據(jù)衛(wèi)生項(xiàng)目評(píng)價(jià)理論假設(shè)，提出了衛(wèi)生項(xiàng)目復(fù)合評(píng)價(jià)模型邏輯框架的思考。同時(shí)強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生項(xiàng)目復(fù)合評(píng)價(jià)應(yīng)正確理解使用評(píng)價(jià)要素基本概念，關(guān)注項(xiàng)目的效果，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施影響因素進(jìn)行客觀和深入的分析。

衛(wèi)生項(xiàng)目； 評(píng)價(jià)應(yīng)用； 復(fù)合評(píng)價(jià)模型

國家的衛(wèi)生計(jì)生政策最終都是以項(xiàng)目的形式予以體現(xiàn)和實(shí)施。衛(wèi)生計(jì)生項(xiàng)目的公益屬性以及科學(xué)管理的需要，決定了必須加強(qiáng)對(duì)衛(wèi)生計(jì)生項(xiàng)目管理。項(xiàng)目監(jiān)管工作必須圍繞項(xiàng)目績(jī)效開展，項(xiàng)目評(píng)價(jià)工作應(yīng)有利于促進(jìn)項(xiàng)目目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。隨著人們認(rèn)識(shí)的深入，國內(nèi)衛(wèi)生項(xiàng)目評(píng)價(jià)經(jīng)歷了從關(guān)注項(xiàng)目立項(xiàng)到關(guān)注項(xiàng)目資金安全，再到關(guān)注項(xiàng)目產(chǎn)出，最后到關(guān)注項(xiàng)目實(shí)際效果的發(fā)展階段。

對(duì)于項(xiàng)目評(píng)價(jià)，目前國際上使用較為廣泛的是世界銀行提出的結(jié)果鏈模型和三“E”模型(經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性)等邏輯模型。這些理論和工具的提出和使用，提高了項(xiàng)目評(píng)價(jià)的科學(xué)性和規(guī)范性，使項(xiàng)目評(píng)價(jià)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段，對(duì)于完善我國的項(xiàng)目評(píng)價(jià)工作，具有積極的借鑒意義。但這些模型關(guān)注的重點(diǎn)不同，在國內(nèi)使用時(shí)仍有一定的局限性。

本文認(rèn)為，國內(nèi)在開展衛(wèi)生項(xiàng)目評(píng)價(jià)過程中存在三個(gè)基本問題，一是從邏輯框架上看，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的環(huán)境因素分析不夠，缺乏對(duì)項(xiàng)目可持續(xù)性和可推廣性必要條件的分析和判斷。使得一些重大衛(wèi)生項(xiàng)目在試點(diǎn)推廣時(shí)，造成嚴(yán)重的“水土不服”，甚至出現(xiàn)“一試點(diǎn)就成，一推廣就死”的尷尬情況。二是從分析方法上看，對(duì)項(xiàng)目干預(yù)成效的分析精度不夠，由于種種原因，夸大項(xiàng)目實(shí)施效果的情況較為普遍。影響評(píng)價(jià)的客觀性。三是從對(duì)邏輯框架概念理解上看，對(duì)一些基本概念的理解存在偏差，影響評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性。對(duì)此，本文就如何提高我國衛(wèi)生項(xiàng)目評(píng)價(jià)的科學(xué)性，更好的滿足項(xiàng)目績(jī)效管理發(fā)展的需要，進(jìn)行了總結(jié)和思考。

1 對(duì)衛(wèi)生項(xiàng)目評(píng)價(jià)的理解

關(guān)于項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，學(xué)界已有很多研究。本文認(rèn)為，完善的衛(wèi)生計(jì)生項(xiàng)目評(píng)價(jià)，不僅需要關(guān)注過程評(píng)價(jià)也要關(guān)注績(jī)效評(píng)價(jià)；不僅需要關(guān)注項(xiàng)目效果，更要關(guān)注項(xiàng)目結(jié)果背后的因果關(guān)系。簡(jiǎn)單來說，項(xiàng)目評(píng)價(jià)的目的不僅要判斷是否做了正確的事和正確的做了事，更重要的是要判斷是否做了有價(jià)值的事，怎樣才能做有價(jià)值的事。要做到這一點(diǎn)，就應(yīng)當(dāng)明確衛(wèi)生項(xiàng)目評(píng)價(jià)的目的，完善衛(wèi)生項(xiàng)目評(píng)價(jià)的邏輯框架，提高衛(wèi)生項(xiàng)目評(píng)價(jià)的科學(xué)性。為此，本文提出衛(wèi)生項(xiàng)目復(fù)合評(píng)價(jià)的思路。所謂衛(wèi)生項(xiàng)目復(fù)合評(píng)價(jià)，就是以項(xiàng)目目標(biāo)為基礎(chǔ)，以項(xiàng)目結(jié)果為導(dǎo)向，按照設(shè)定的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則、指標(biāo)和方法，對(duì)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、實(shí)施、結(jié)果及原因進(jìn)行科學(xué)、客觀、公正、深入的綜合分析，為優(yōu)化項(xiàng)目績(jī)效和保證項(xiàng)目可持續(xù)性、可推廣性提供有效信息。

2 衛(wèi)生項(xiàng)目復(fù)合評(píng)價(jià)的理論運(yùn)用

關(guān)于項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，世界銀行提出了變化理論(Theory of changing)[1]，假設(shè)經(jīng)過項(xiàng)目干預(yù)，項(xiàng)目前后情況應(yīng)該有所變化,即針對(duì)項(xiàng)目實(shí)施前的問題而采取的項(xiàng)目干預(yù)措施應(yīng)該能取得項(xiàng)目預(yù)期的結(jié)果，這是開展項(xiàng)目評(píng)價(jià)的理論基礎(chǔ)。但是要了解項(xiàng)目干預(yù)后產(chǎn)生或未產(chǎn)生預(yù)期效果的內(nèi)在原因，還必須通過因果定律(Law of cause and effect)分析予以揭示。即假設(shè)項(xiàng)目實(shí)施所達(dá)成的任何結(jié)果都有其特定的原因，每個(gè)結(jié)果的成功或失敗都不是偶然的，而是存在著一定的因果關(guān)系。這種因果關(guān)系，可能是一因多果、一果多因，也可能是多因多果。

3 衛(wèi)生項(xiàng)目復(fù)合評(píng)價(jià)的主要方法運(yùn)用

項(xiàng)目評(píng)價(jià)有許多方法，本文認(rèn)為主要方法包括以下幾種：一是系統(tǒng)分析方法。即用整體、系統(tǒng)的思想分析問題的方法，把項(xiàng)目作為一個(gè)整體來看待，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)要解決的問題、設(shè)定的目標(biāo)、采取的干預(yù)措施、取得的效果以及影響因素進(jìn)行系統(tǒng)分析，避免以偏概全。二是一致性邏輯分析方法。即對(duì)項(xiàng)目“目的—目標(biāo)—措施—結(jié)果”一致性程度的邏輯判斷和評(píng)價(jià)，其重點(diǎn)是對(duì)項(xiàng)目邏輯關(guān)系“一致性”的分析判斷。三是規(guī)范差距分析方法。即通過對(duì)項(xiàng)目產(chǎn)生的實(shí)際效果與預(yù)定目標(biāo)進(jìn)行比較，從而評(píng)價(jià)項(xiàng)目績(jī)效程度的方法，其重點(diǎn)是對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)“實(shí)現(xiàn)程度”的分析判斷。四是影響評(píng)估(Impact evaluation)。[1]即盡可能排除非項(xiàng)目因素，聚焦證明項(xiàng)目絕對(duì)作用，以避免因不實(shí)信息而影響對(duì)項(xiàng)目效果的科學(xué)判斷的評(píng)價(jià)方法，其重點(diǎn)是對(duì)項(xiàng)目效果“唯一性”進(jìn)行分析判斷。五是影響因素邏輯分析方法。即對(duì)影響項(xiàng)目的“結(jié)構(gòu)—過程—結(jié)果—原因”和“行為原因—行為表現(xiàn)—行為結(jié)果”等相關(guān)性進(jìn)行邏輯分析，對(duì)影響實(shí)施效果的內(nèi)外因素進(jìn)行客觀判斷的方法，其重點(diǎn)是對(duì)項(xiàng)目實(shí)施及成效的影響因素進(jìn)行分析判斷。

4 衛(wèi)生項(xiàng)目復(fù)合評(píng)價(jià)模型邏輯框架

衛(wèi)生項(xiàng)目復(fù)合評(píng)價(jià)模型邏輯框架是在世界銀行提出的“結(jié)果鏈”基礎(chǔ)上，結(jié)合中國實(shí)際，對(duì)評(píng)價(jià)要素進(jìn)行補(bǔ)充調(diào)整，并強(qiáng)化對(duì)環(huán)境影響因素的分析。衛(wèi)生項(xiàng)目復(fù)合評(píng)價(jià)模型邏輯框架主要由邏輯維度(Logic)、要素維度(Factor)和環(huán)境維度(Environment)三個(gè)維度構(gòu)成(簡(jiǎn)稱：LFE衛(wèi)生項(xiàng)目評(píng)價(jià)模型)(圖1)。

圖1 衛(wèi)生項(xiàng)目復(fù)合評(píng)價(jià)模型邏輯框架圖(LFE模型)

4.1 邏輯維度(Logic)[2]

(1)目的(Objective)：指項(xiàng)目擬達(dá)到的總預(yù)期。

(2)目標(biāo)(Goal)：指項(xiàng)目擬達(dá)到的工作目標(biāo)。項(xiàng)目目標(biāo)應(yīng)具有可評(píng)價(jià)、可測(cè)量性。

(3)投入(Input)：指用于項(xiàng)目實(shí)施的各種資源，包括人力、資金、實(shí)物、時(shí)間、管理和專業(yè)技能等資源。

(4)活動(dòng)(Activity)：指按項(xiàng)目目標(biāo)要求，在投入的基礎(chǔ)上所開展的各項(xiàng)規(guī)定行動(dòng)和工作，包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能力建設(shè)、技術(shù)服務(wù)等。

(5)結(jié)果(Result):包括產(chǎn)出、成效和影響。產(chǎn)出(Output)是指通過實(shí)施各項(xiàng)活動(dòng)而產(chǎn)生的產(chǎn)品和服務(wù)；成效(Outcome)是指項(xiàng)目的產(chǎn)出帶來的短期或中期的直接效果；影響(Impact)是指由于項(xiàng)目實(shí)施而產(chǎn)生的長(zhǎng)期效果(圖2)。

4.2 要素維度(Factor)

(1)一致性：即項(xiàng)目與國家法律法規(guī)、戰(zhàn)略、政策、策略及項(xiàng)目目的、目標(biāo)、活動(dòng)、產(chǎn)出、效果的符合度。

(2)合規(guī)性：即是否按照相關(guān)法律法規(guī)和項(xiàng)目要求執(zhí)行。如財(cái)政政策、財(cái)會(huì)制度等。項(xiàng)目合規(guī)性的評(píng)價(jià)受到項(xiàng)目地區(qū)復(fù)雜環(huán)境因素的影響，規(guī)范執(zhí)行效力不足時(shí)，尤為重要，是必須進(jìn)行的內(nèi)容。

(3)高效性：即基于質(zhì)量基礎(chǔ)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施效率情況的評(píng)價(jià)。包括時(shí)間、預(yù)算、管理、經(jīng)濟(jì)/進(jìn)度、投入、產(chǎn)出、成本等。如實(shí)施進(jìn)度、預(yù)算進(jìn)度、經(jīng)濟(jì)成本效益。[2]

(4)有效性：即判斷項(xiàng)目實(shí)施是否取得了項(xiàng)目預(yù)計(jì)效果。項(xiàng)目實(shí)施的目的是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，取得既有的績(jī)效。因此，不僅要評(píng)價(jià)項(xiàng)目產(chǎn)出，更重要的是判斷項(xiàng)目是否取得成效。評(píng)價(jià)項(xiàng)目是否有效，還要評(píng)價(jià)項(xiàng)目的瞄準(zhǔn)度，即項(xiàng)目是否涵蓋了目標(biāo)群體、涵蓋的程度以及目標(biāo)群體的認(rèn)可度。[2]

(5)可持續(xù)性：即通過對(duì)項(xiàng)目實(shí)施發(fā)生支撐作用的項(xiàng)目政策、項(xiàng)目投入、項(xiàng)目管理及運(yùn)行進(jìn)行深入分析，以此判斷項(xiàng)目本身是否具有可持續(xù)性(圖3)。[2]

圖3 要素維度框架圖

4.3 環(huán)境維度(Environment)

項(xiàng)目實(shí)施引發(fā)“變化”的深層次原因需要通過深入的“因果”剖析才能了解到本質(zhì)。揭示項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果的因果關(guān)系是判斷項(xiàng)目是否具有可持續(xù)性或可推廣性的關(guān)鍵。

(1)內(nèi)部環(huán)境分析。從狹義衛(wèi)生計(jì)生領(lǐng)域來看，項(xiàng)目立項(xiàng)及實(shí)施內(nèi)部環(huán)境主要包括衛(wèi)生政策、衛(wèi)生服務(wù)體系、衛(wèi)生管理體制、衛(wèi)生運(yùn)行機(jī)制等。分析項(xiàng)目?jī)?nèi)部環(huán)境，就是要深入分析衛(wèi)生政策等內(nèi)部環(huán)境與衛(wèi)生項(xiàng)目實(shí)施的相互影響。

(2)外部環(huán)境分析。從廣義衛(wèi)生計(jì)生領(lǐng)域來看，項(xiàng)目立項(xiàng)和實(shí)施的外部環(huán)境主要包括政治因素、經(jīng)濟(jì)因素、社會(huì)因素、文化因素。分析項(xiàng)目立項(xiàng)和實(shí)施的外部環(huán)境，就是要深入分析政治體制、政治意愿和政治強(qiáng)度與項(xiàng)目實(shí)施的相互影響；經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政分配和支出與項(xiàng)目實(shí)施的相互影響；社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)階層與項(xiàng)目實(shí)施的相互影響；傳統(tǒng)及新型文化與項(xiàng)目實(shí)施的相互影響(圖4)。

圖4 環(huán)境維度框架圖

5 衛(wèi)生項(xiàng)目復(fù)合評(píng)價(jià)要點(diǎn)

5.1 衛(wèi)生項(xiàng)目復(fù)合評(píng)價(jià)應(yīng)正確理解使用基本概念

進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)價(jià)時(shí)由于概念的混淆或其它因素，會(huì)造成評(píng)價(jià)結(jié)果的偏倚。一是將目的和目標(biāo)概念混淆，二是產(chǎn)出與成效及影響概念混淆，前者由于把項(xiàng)目目標(biāo)當(dāng)做項(xiàng)目遠(yuǎn)期影響，而在進(jìn)行項(xiàng)目完工評(píng)價(jià)且項(xiàng)目遠(yuǎn)期影響尚未顯現(xiàn)時(shí)，會(huì)造成評(píng)價(jià)低估項(xiàng)目績(jī)效。后者由于把產(chǎn)出當(dāng)成成效，造成項(xiàng)目績(jī)效的擴(kuò)大化，或把成效誤判為產(chǎn)出，縮小了項(xiàng)目績(jī)效。

5.2 衛(wèi)生項(xiàng)目復(fù)合評(píng)價(jià)應(yīng)準(zhǔn)確判斷項(xiàng)目的效果

如何判定項(xiàng)目結(jié)果是項(xiàng)目本身的作用還是有外部環(huán)境的作用，需要通過一定的科學(xué)方法判斷在沒有項(xiàng)目的情況下是否還能出現(xiàn)同樣的結(jié)果，即“反事實(shí)”分析，以便準(zhǔn)確判斷項(xiàng)目干預(yù)的特有效果?！胺词聦?shí)分析”是理想的正確思維方式，雖然實(shí)施起來受到許多制約，但在實(shí)踐中必須樹立“反事實(shí)分析”的意識(shí)，盡量排除非項(xiàng)目作用對(duì)項(xiàng)目評(píng)價(jià)的影響。

5.3 衛(wèi)生項(xiàng)目復(fù)合評(píng)價(jià)應(yīng)關(guān)注深層次影響因素分析

衛(wèi)生計(jì)生項(xiàng)目的公共屬性，使醫(yī)療衛(wèi)生計(jì)生項(xiàng)目的實(shí)施更易受國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等外部環(huán)境的影響，國家的衛(wèi)生政策、衛(wèi)生服務(wù)體系、衛(wèi)生管理體制、衛(wèi)生運(yùn)行機(jī)制等內(nèi)部環(huán)境對(duì)項(xiàng)目實(shí)施也發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)作用。要想客觀的分析項(xiàng)目實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，分析項(xiàng)目結(jié)果的可持續(xù)性，判斷項(xiàng)目是否具有可推廣的價(jià)值和可能，必須對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的影響因素進(jìn)行客觀和深入的分析。只有這樣才能跳出項(xiàng)目“一試點(diǎn)就成功，一推廣就死亡”的怪圈。要做好項(xiàng)目實(shí)施影響因素分析，除了對(duì)方法學(xué)的科學(xué)把握運(yùn)用外，更重要的是提高對(duì)被評(píng)價(jià)項(xiàng)目及其環(huán)境的理解。對(duì)方法學(xué)的把握和對(duì)其環(huán)境的掌握，是做好項(xiàng)目影響因素評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，二者缺一不可。

[1]Gentler P J, Martinez S, Rawlings L.Impact Evaluation in Practice[M].The World Bank, 2010.

[2]財(cái)政部國際司.國際金融組織貸款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)操作指南[M].北京: 經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社, 2010.

(編輯 趙曉娟)

Reflectiononapplicationofhealthprojectevaluation

ZHANGZhao-yang

CenterforProjectSupervisionandManagement,NationalHealthandFamilyPlanningCommission,Beijing100044,China

Project supervision and management with a focus on project performance is an important measure to achieve project objectives and meet the need for scientific management of public health projects.Currently, many models widely used internationally are faced with limitations when used domestically.Research in the paper is based on the three basic problems that exist in the process of domestic health project evaluations, combines the practices of the National Health and Family Planning (NHFPC) Center for Project Supervision and Management, and proposes the logical framework of the compound evaluation model according to the theoretical assumptions behind health project evaluations.Complex health project evaluations should bear a proper understanding of the basic concept of evaluative features with a focus on project results and effects and importance attached to an analysis of factors that impact project implementation.

Health project; Evaluation applications; Compound evaluation model

張朝陽, 男(1957年—),研究員，北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)兼職教授，國家衛(wèi)生計(jì)生委項(xiàng)目資金監(jiān)管服務(wù)中心主任，主要研究方向?yàn)槌跫?jí)衛(wèi)生保健、衛(wèi)生管理和政策分析、衛(wèi)生項(xiàng)目評(píng)價(jià)。E-mail:zhangzhy@nhfpc.gov.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2014.10.001

2014-08-10

2014-08-21