黨的十八大以來我國鄉(xiāng)村治理的發(fā)展進程和未來路向

■趙 麗 付亞楠

黨的十八大以來，鄉(xiāng)村治理日益受到學界的廣泛關(guān)注，學者們從當下中國國情出發(fā)，圍繞鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村治理發(fā)展等方面進行諸多探索與研究，進一步厘清當前中國鄉(xiāng)村治理的基本框架和內(nèi)容，主要包括以下幾個方面。一是鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵。學者們分別從功能層面、實踐層面及目標層面對鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵進行了闡述，概括來說就是通過一定權(quán)力的配置和運作對社會進行管理和調(diào)節(jié)，從而來解決中國鄉(xiāng)村現(xiàn)實問題、維護鄉(xiāng)村秩序并為鄉(xiāng)村社會提供公共服務，實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，形成“一整套相互銜接、相互聯(lián)系的制度體系”[1]。二是鄉(xiāng)村治理的主體。學者們逐漸將研究視角轉(zhuǎn)移到政府、農(nóng)村基層自治組織、鄉(xiāng)村精英、鄉(xiāng)村民間組織等多元主體[2]。三是鄉(xiāng)村治理的模式。當前“三治融合”的鄉(xiāng)村治理新模式得到了學界的廣泛關(guān)注，其本質(zhì)就是探討鄉(xiāng)村治理組織運行方式，涉及治理資源整合、治理組織形式等[3]。四是鄉(xiāng)村治理的客體，包括鄉(xiāng)村經(jīng)濟、鄉(xiāng)村基礎設施建設、鄉(xiāng)村公共服務供給、鄉(xiāng)村社會秩序等[4]。五是鄉(xiāng)村治理的問題及對策，涵蓋鄉(xiāng)村治理體制機制及現(xiàn)代化的有效路徑等[5]。雖然學界對當前我國鄉(xiāng)村治理的基本內(nèi)容進行了廣泛探討，但是大多側(cè)重對鄉(xiāng)村治理理論研究的橫向推進，對理論與社會實踐相結(jié)合的研究相對較少。黨的二十大報告指出要“在社會基層堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗’，……建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”[6]。有鑒于此，本文立足于黨的十八大以來鄉(xiāng)村建設及鄉(xiāng)村治理的發(fā)展進程，以宏觀和微觀、理論和實踐相結(jié)合的方式，闡述黨的十八大以來我國鄉(xiāng)村治理取得的偉大成就，以發(fā)展的眼光深入剖析當前我國鄉(xiāng)村治理存在的問題，并在此基礎上提出未來路向，以期豐富當前我國鄉(xiāng)村治理理論的研究，推動我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

一、黨的十八大以來我國鄉(xiāng)村治理的發(fā)展進程

鄉(xiāng)村作為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的“壓艙石”，其能否得到有效治理，將對我國的現(xiàn)代化建設水平產(chǎn)生重要影響。黨的十八大以來，隨著“四個全面”戰(zhàn)略布局的推進和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，我國鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段，取得了一系列突破性進展。

（一）2013—2017年：全面深化農(nóng)村改革，完善鄉(xiāng)村治理機制

隨著我國農(nóng)村信息化和市場化水平的不斷提高，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)和農(nóng)民思想觀念發(fā)生了深刻變化。基于這一變化，黨帶領(lǐng)廣大農(nóng)民群眾開啟了“全面深化農(nóng)村改革，完善鄉(xiāng)村治理機制”[7]的治理實踐。在這一過程中，一是黨的領(lǐng)導在鄉(xiāng)村治理機制建設中充分體現(xiàn)，為完善鄉(xiāng)村治理機制提供了強大動力和有力保障。截至2016 年底，全國村民委員會中黨員人數(shù)約占成員人數(shù)的57.78%，村黨組織書記和村民委員會主任“一肩挑”的約占村民委員會主任人數(shù)的34.23%，為黨的基層治理方針政策有效實施提供了保證，切實發(fā)揮了基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用[8]。二是基層民主自治制度建設取得重大進展。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》，推動了鄉(xiāng)村基層治理制度化建設。截至2016 年底，全國25 個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）制定或者修訂村民委員會組織法實施辦法，27個省（自治區(qū)、直轄市）制定或者修訂村民委員會選舉辦法。與此同時，全國98%的村制訂了村規(guī)民約或村民自治章程[8]，有力保障了村民自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，推動了基層民主自治深入發(fā)展，鞏固了鄉(xiāng)村治理的德治基礎。三是基層協(xié)商民主渠道不斷擴寬，協(xié)商機制逐步確立。中共中央《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》指出，要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，建立健全基層協(xié)商民主建設協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，穩(wěn)步開展基層協(xié)商[9]。截至2016 年底，我國約85%的行政村建立了村民會議或者村民代表會議制度，57%的行政村每年召開一次以上村民代表會議[8]，暢通廣大人民群眾的利益表達渠道，維護了人民群眾的合法權(quán)益。四是農(nóng)村精神文明建設不斷加強，“文明鄉(xiāng)風”體制機制建立落實。全國98%的行政村制定了村規(guī)民約或村民自治章程[8]，為鄉(xiāng)村精神文明建設提供了有力保障。另外，公共基礎設施不斷完善、平安鄉(xiāng)村建設不斷深化、法制宣傳教育逐漸落實等也促進了鄉(xiāng)村治理機制的創(chuàng)新發(fā)展，為鄉(xiāng)村治理提供了良好的社會治理環(huán)境?？偠灾鎸@一時期農(nóng)村經(jīng)濟社會的深刻變革，黨領(lǐng)導廣大群眾加強了農(nóng)村基層自治、社會公共安全及基本公共服務建設，推動了鄉(xiāng)村治理理念的創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，探索了新的鄉(xiāng)村治理模式，鞏固了我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的社會基礎，逐漸構(gòu)建起符合國情、規(guī)范有序、充滿活力的鄉(xiāng)村治理體制機制。

（二）2018 年以來：實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系

黨的十九大以來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，脫貧攻堅不斷深入，全面建成小康社會取得偉大歷史性成就。與此同時，鄉(xiāng)村振興取得重要進展，鄉(xiāng)村治理制度框架和政策體系基本形成，鄉(xiāng)村治理新體系初步建立，推動了鄉(xiāng)村治理的進一步發(fā)展。一是基層黨組織的引領(lǐng)作用進一步增強，成為推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的核心和領(lǐng)導力量。截至2021年，全國29649個鄉(xiāng)鎮(zhèn)491129 個行政村已建立黨組織，覆蓋率超過99.9%[10]，農(nóng)村黨支部在農(nóng)村各項工作中居于領(lǐng)導核心地位。與此同時，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》明確了農(nóng)村黨組織的工作范圍及機制，使基層黨組織的政治功能充分突顯。二是鄉(xiāng)村基層自治進一步深化，村民的主體地位和首創(chuàng)精神得到發(fā)揮。截至2021 年底，全國基層群眾性自治組織共計60.6萬個，其中村委會49.0 萬個，比上年下降2.5%，村民小組395.0 萬個，村委會成員208.9 萬人，比上年增長0.8%。全年共有45.1 萬個村（居）委會完成選舉，完成率達74%，較2013 年22%的選舉完成率有了質(zhì)的發(fā)展[11]，鄉(xiāng)村群眾自治參與人數(shù)和選舉完成率實現(xiàn)了巨大提升，展現(xiàn)出鄉(xiāng)村治理的生動活力，推動了鄉(xiāng)村治理方式的有效轉(zhuǎn)變。另外，村民一站式服務平臺、村民志愿服務隊、村民調(diào)解工作室等以群眾為主體的鄉(xiāng)村自治載體不斷創(chuàng)新，人民群眾的治理主體地位日益凸顯。三是法治鄉(xiāng)村建設進一步延伸，立體化社會治安防控體系逐漸完善。一方面，政府涉及農(nóng)村的各項工作逐漸納入法治化軌道，基層干部法治觀念、法治為民意識不斷增強，基層執(zhí)法能力和水平不斷提高，法律的權(quán)威地位得到強化。另一方面，掃黑除惡專項斗爭取得顯著成效，立體化社會治安防控體系建設不斷深入。截至2020 年10 月底，全國累計打掉農(nóng)村地區(qū)的涉黑組織1175 個，打掉農(nóng)村地區(qū)的涉惡犯罪集團及團伙13422 個，依法嚴懲“村霸”3727 名，將受過刑事處罰、存在“村霸”和涉黑涉惡等問題的4.17 萬名村干部全面清除出農(nóng)村干部隊伍[12]，彰顯了法律的權(quán)威，為鄉(xiāng)村法治建設奠定了良好的社會環(huán)境。四是鄉(xiāng)村德治水平進一步提高。一方面，村規(guī)民約推動了鄉(xiāng)村社會公共規(guī)則的重建，為鄉(xiāng)村德治提供了有效載體；另一方面，57.54 萬個村級綜合性文化服務中心的建立及全國村級“文明鄉(xiāng)風建設”典型案例評選、“發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村閱讀榜樣”、“鄉(xiāng)村道德模范”等一系列活動的舉行[13]，為鄉(xiāng)村德治提供了宣傳平臺，營造了良好的文化氛圍。在這一時期，無論是鄉(xiāng)村基層群眾自治還是鄉(xiāng)村法治、鄉(xiāng)村德治都得到了深入的發(fā)展，逐漸建立起了內(nèi)容豐富的鄉(xiāng)村治理體系，為推動鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化奠定了扎實的基礎。

二、我國鄉(xiāng)村治理面臨的主要問題

黨的十八大以來，廣大鄉(xiāng)村群眾對美好生活的向往對鄉(xiāng)村治理效能提出了更高的要求。然而從目前鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀來看，我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化仍面臨治理理念難以打破地區(qū)壁壘、共建共治共享的治理格局發(fā)展滯后、“三治融合”治理合力未充分發(fā)揮、鄉(xiāng)村治理文化基礎相對薄弱等問題，亟待關(guān)注和解決。

（一）宏觀抽象層面

1.治理理念難以打破地區(qū)壁壘

理念是行動的先導，一定的發(fā)展實踐都是由一定的發(fā)展理念來引領(lǐng)的。發(fā)展理念是否對頭，從根本上決定著發(fā)展成效乃至成敗[14]。就目前來看，由于不同區(qū)域發(fā)展的不平衡及同一區(qū)域城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，致使治理理念難以打破地區(qū)壁壘、發(fā)揮先進理念的引領(lǐng)作用。

首先，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平在空間上呈現(xiàn)東高西低的特征，與之相對應的社會發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化發(fā)展水平也呈現(xiàn)東高西低的特征，因此不同區(qū)域?qū)︵l(xiāng)村治理機制及相關(guān)政策的理解和實踐就存在明顯的差異。而正因為經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡這一根本制約，先進的發(fā)展理念難以擺脫現(xiàn)實束縛而被人們合理接受。正如中西部地區(qū)鄉(xiāng)村更多還是以傳統(tǒng)治理理念為主來進行社會治理，治理體系因循守舊，治理方式缺乏創(chuàng)新，長此以往必然會造成區(qū)域治理水平的差距，難以形成全國鄉(xiāng)村治理一盤棋。

其次，同一區(qū)域內(nèi)城市和鄉(xiāng)村這兩部分社會治理的構(gòu)成要素，其治理理念往往也會因為所處的地理位置、政策導向及發(fā)展職責不同而存在明顯差異，從而制約鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。由于改革開放前我國實行計劃經(jīng)濟，并在鄉(xiāng)村支持工業(yè)的發(fā)展過程中逐漸形成了農(nóng)業(yè)依附工業(yè)、鄉(xiāng)村支持城市的二元化結(jié)構(gòu)模式，使我國城鄉(xiāng)關(guān)系呈現(xiàn)出一種分割的狀態(tài)，沒有形成良好的雙向融合發(fā)展。20 世紀90 年代以來，隨著我國經(jīng)濟體制改革的不斷深入，國家開始逐步放寬社會的全面管控，以滿足經(jīng)濟改革的需要。在這一過程中，城市治理理念實現(xiàn)了巨大變革，然而鄉(xiāng)村社會治理理念在實踐過程中轉(zhuǎn)變較慢，基層政府通過行政資源合并以集中化的管理應對區(qū)域內(nèi)的發(fā)展難題，這一治理思路難以滿足合并后鄉(xiāng)村內(nèi)部的治理需求。因此，在經(jīng)濟社會快速發(fā)展的今天，如何打破地區(qū)壁壘破解城鄉(xiāng)二元分化所帶來的治理理念差異，推動鄉(xiāng)村和城市治理理念有機融合實現(xiàn)區(qū)域治理一體化，進而打造全國治理一盤棋，是新時代推動我國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化亟須解決的現(xiàn)實問題。

2.共建共治共享的治理格局發(fā)展滯后

黨的十九大報告明確提出要打造共建共治共享的社會治理格局，為新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化指明了方向。但就目前的實際情況來看，部分鄉(xiāng)村共建共享治理格局的發(fā)展仍相對遲滯，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

一是鄉(xiāng)村治理行政化。在傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層治理的引導者，存在著權(quán)力過于集中的現(xiàn)象。雖然國家不斷通過法律法規(guī)來明確基層政府和村級自治組織之間的權(quán)責關(guān)系，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的核心地位并未發(fā)生根本性改變，村級自治組織仍作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政命令的執(zhí)行者和反饋者，行政化色彩濃厚；部分地區(qū)鄉(xiāng)村治理片面強調(diào)行政結(jié)果而忽視政治倫理，為了達到行政目的而違反政治原則——部分基層干部形成了“只要能解決問題，就可以不擇手段”的錯誤價值觀；一些基層政府存在嚴重的形式主義，以“看門面”“交材料”為評判治理結(jié)果的主要依據(jù)[3]，難以贏得群眾的信任，不利于打造共建共治共享的治理格局。

二是鄉(xiāng)村多元治理主體形式化，無法滿足復雜的鄉(xiāng)村社會現(xiàn)代化治理的發(fā)展需要。就目前來看，隨著鄉(xiāng)村村民權(quán)利意識的覺醒，各類主體也逐漸參與鄉(xiāng)村治理，然而受經(jīng)濟及傳統(tǒng)發(fā)展思維的影響，各鄉(xiāng)村治理主體對鄉(xiāng)村治理的認知水平存在差異，導致不同主體參與社會治理的程度也存在差異，村委及黨支部“一肩挑”的治理格局仍未實現(xiàn)有效突破。另外，鄉(xiāng)村人才流失的狀況不容忽視，有能力的年輕人以融入并扎根城市為生活目標，導致具有創(chuàng)造力的年輕群體很難返鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村治理，且由于村民自治組織發(fā)育程度不高，很多自治組織僅僅依靠“能人”治理，個人權(quán)威在治理中始終發(fā)揮很大作用，其他主體參與感較弱，難以發(fā)揮其治理作用，不利于共建共治共享治理格局的深入發(fā)展。

（二）微觀具體層面

1.“三治融合”治理合力未充分發(fā)揮

2013年，浙江桐鄉(xiāng)為了更好更有效地回應和化解因經(jīng)濟快速發(fā)展而產(chǎn)生的利益糾紛和矛盾沖突，在以往單獨強調(diào)自治的基礎上首創(chuàng)性地嵌入了法治和德治，形成了一條可推廣的“三治融合”的“桐鄉(xiāng)經(jīng)驗”，這一經(jīng)驗被總結(jié)為“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，寫入了黨的十九大報告[15]，并作為新時代的“楓橋經(jīng)驗”進行推廣和實踐。但是，部分地區(qū)在推廣實踐的過程中卻未能充分發(fā)揮“自治、法治、德治”的有效合力。

首先，從當前鄉(xiāng)村內(nèi)部的治理實踐來看，仍存在以下三個方面的問題。一是鄉(xiāng)村德治缺乏現(xiàn)實載體和實踐機制。部分村規(guī)民約逐漸流于形式，和當前村民的日常生活聯(lián)系較弱，且新鄉(xiāng)賢文化培育政策支持不足，致使鄉(xiāng)村德治的紐帶作用難以發(fā)揮[16]。二是鄉(xiāng)村自治參與度不足。隨著鄉(xiāng)村治理范圍不斷擴大，部分鄉(xiāng)村治理主體出現(xiàn)缺位，尤其是“一肩挑”制度實行之后，自治組織缺乏主體意識，而部分年輕干部有治權(quán)卻又無權(quán)威，致使多元治理主體難以有效協(xié)調(diào)，鄉(xiāng)村自治參與度較低。三是鄉(xiāng)村治理法治化水平仍有待提高。作為“三治融合”鄉(xiāng)村治理的保障，鄉(xiāng)村法治建設滯后于鄉(xiāng)村治理實踐的發(fā)展，尤其是在新的生產(chǎn)合作關(guān)系中，有時未能充分平衡和化解新的社會矛盾。雖然我國鄉(xiāng)村治理體系已基本建立，但是在部分地區(qū)仍停留在政策層面，治理實踐相對落后，“三治融合”缺乏良好的治理基礎，治理合力難以充分發(fā)揮。

其次，從鄉(xiāng)村治理的外部條件來看，由于鄉(xiāng)村自治、法治和德治在具體的實踐中和基層政府的行政工作存在錯位而難以產(chǎn)生應有的治理效果，尤其是隨著鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設的不斷推進，鄉(xiāng)村治理錯綜復雜，碎片化、分散化特征顯著，對鄉(xiāng)村自治、德治、法治提出了新的更高的要求，而部分基層政府現(xiàn)有的治理機制和治理能力卻無法滿足“三治融合”的發(fā)展，致使鄉(xiāng)村“三治融合”的相關(guān)政策及具體實踐難以推進落實，治理合力在短時期內(nèi)難以形成并有效發(fā)揮，阻礙了鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化[17]。

2.鄉(xiāng)村治理文化基礎相對薄弱

黨的十八大以來，隨著鄉(xiāng)村振興不斷推進，我國鄉(xiāng)村治理機制逐步建立。在當前的鄉(xiāng)村治理實踐過程中，由于我國鄉(xiāng)村地域的社會結(jié)構(gòu)和文化觀念發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，原有的文化生態(tài)受到?jīng)_擊，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理文化基礎相對薄弱，鄉(xiāng)村治理機制難以發(fā)揮其治理效能，主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

一是鄉(xiāng)村治理文化體系建設和鄉(xiāng)村社會發(fā)展實際難以有效契合。我國鄉(xiāng)村文明是傳統(tǒng)農(nóng)耕文明與農(nóng)業(yè)社會歷史共同塑造的，是數(shù)千年來農(nóng)耕歷史的沉淀與寫照，其在漫長的歷史演變和社會進化中發(fā)展，蘊含著中華民族在社會治理進程中的智慧。在推進我國鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的進程中，鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生巨變，多元社會力量崛起，推動鄉(xiāng)村社會治理文化及治理觀念發(fā)生轉(zhuǎn)變。目前來看，鄉(xiāng)村治理文化體系建設與多元發(fā)展的新興鄉(xiāng)村社會治理主體聯(lián)系較弱，村民認可程度較低，鄉(xiāng)村治理文化社會基礎較薄弱。因此，需重塑鄉(xiāng)村治理文化體系使其和現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會文明相契合，進而發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的作用，為鄉(xiāng)村治理機制提供文化支撐，使其成為提升鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化提供不竭的精神動力。

二是鄉(xiāng)村治理機制缺乏有效的文化嵌入，文化的聯(lián)結(jié)功能及其指導作用難以有效發(fā)揮，不利于強化治理機制的指導作用。尤其是在日常的治理實踐中，符合新時代鄉(xiāng)村社會發(fā)展的治理文化未充分發(fā)揮作用，弱化了鄉(xiāng)村治理機制的實踐指導價值。因此，如何在繼承和創(chuàng)新的基礎上，挖掘鄉(xiāng)村優(yōu)秀文化中的積極因素，構(gòu)建符合現(xiàn)代化發(fā)展的鄉(xiāng)村治理文化發(fā)展機制，充分發(fā)揮黨的全面領(lǐng)導對鄉(xiāng)土文化建設的引領(lǐng)作用，營造良好的現(xiàn)代治理文化氛圍，這是新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進程中需要面對并解決的重要問題。

三、我國鄉(xiāng)村治理的未來路向

隨著第一個百年奮斗目標的成功實現(xiàn)，我國邁上了全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程。面對新發(fā)展階段鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化出現(xiàn)的新矛盾和新問題，應堅持在黨的全面領(lǐng)導下進一步調(diào)試鄉(xiāng)村治理各要素之間的關(guān)系，創(chuàng)新完善鄉(xiāng)村治理體系，不斷加強精神文明建設，推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化取得實效。

（一）深化區(qū)域協(xié)同治理，推動城鄉(xiāng)均衡發(fā)展

區(qū)域協(xié)同治理是打破城鄉(xiāng)發(fā)展二元對立、推動鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理的重要手段。

首先，創(chuàng)新發(fā)展城鄉(xiāng)一站式協(xié)同治理服務平臺，推動區(qū)域治理一體化。以城鄉(xiāng)協(xié)同治理平臺為依托，為城鄉(xiāng)居民融合治理開辟利益表達和訴求落實專屬通道，增強城鄉(xiāng)居民協(xié)同治理的積極性。在城鄉(xiāng)接合區(qū)域的治理實踐中挖掘城鄉(xiāng)融合治理的優(yōu)點和痛點，并據(jù)此完善城鄉(xiāng)融合治理管理辦法及相關(guān)工作條例，推動城鄉(xiāng)協(xié)同治理制度化、程序化、法治化。深化城鄉(xiāng)接合區(qū)域協(xié)同治理試點示范，通過打造區(qū)域品牌或優(yōu)勢項目為推動區(qū)域治理一體化提供思路和參考。此外，在治理實踐過程中應重視鄉(xiāng)村主體和城市主體的平等地位，保障鄉(xiāng)村居民的合法權(quán)益，做到取信于民、服務于民。

其次，積極在區(qū)域內(nèi)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)治理目標，打造雙向銜接的公共服務模式和優(yōu)勢互補的經(jīng)濟發(fā)展模式。推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化就要實現(xiàn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，將城市所擁有的資金、技術(shù)、人才、理念注入鄉(xiāng)鎮(zhèn)，滿足基層鄉(xiāng)村的發(fā)展需求，并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為中心輻射轄區(qū)農(nóng)村，使鄉(xiāng)村居民和城市居民一樣共享區(qū)域發(fā)展成果，進而推動城鄉(xiāng)治理目標不斷趨近。同時，鼓勵鄉(xiāng)村內(nèi)部在城鄉(xiāng)協(xié)同治理統(tǒng)一部署下，挖掘自身優(yōu)勢積極與外界溝通形成良好互動，使鄉(xiāng)村治理理念和治理目標同城市發(fā)展規(guī)劃有機結(jié)合。打造城鄉(xiāng)雙向銜接的公共服務模式要進一步統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)公共服務基本格局，鄉(xiāng)村內(nèi)部要加強與城鎮(zhèn)的密切聯(lián)系，在增強自身實力的同時逐步通過與外部項目的有效對接實現(xiàn)對自身公共服務基本格局的合理規(guī)劃。在城鄉(xiāng)聯(lián)動的發(fā)展過程中，還要推動城鄉(xiāng)基本公共服務實現(xiàn)制度上的一致性，為城鄉(xiāng)協(xié)同治理暢通渠道。值得注意的是，打造雙向銜接的城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展模式應堅持以高質(zhì)量發(fā)展為主題，進一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展，通過區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)專項產(chǎn)業(yè)合作和經(jīng)濟項目促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)，為城鄉(xiāng)經(jīng)濟融合發(fā)展提供有效載體，并在此基礎上構(gòu)建城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展共同體，為城鄉(xiāng)聯(lián)合治理提供堅實的組織基礎，推動城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，深化城鄉(xiāng)協(xié)同治理。

最后，深化對口幫扶機制，推動發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)建立常態(tài)化跨區(qū)域經(jīng)濟文化協(xié)同發(fā)展中心，通過經(jīng)濟支撐帶動文化、教育、管理等各方面交流，“暢通城鄉(xiāng)要素流動”[5]，推動落后地區(qū)各方面發(fā)展，為欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化奠定良好的社會基礎。

（二）加強政治倫理建設，強化多元治理力量

加強政治倫理建設、強化多元治理格局是推動建設共建共治共享現(xiàn)代化治理格局的有效手段。

首先，當前鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)以追求行政目標為主要導向的功利性現(xiàn)象，其根本在于部分鄉(xiāng)村治理主體政治德行的缺失，因此必須從根源上加強鄉(xiāng)村治理主體的政治倫理建構(gòu)，提升其道德修養(yǎng)，從而增強人與人、人與多元治理主體之間的相互信任。一是創(chuàng)新完善德治和法治相結(jié)合的基層黨組織工作規(guī)范，在《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》的內(nèi)容框架下，將治理道德進一步上升為組織行為規(guī)范或法律規(guī)范，以此規(guī)范黨組織的政治道德。二是提升基層干部的政治道德。基層干部的一言一行直接關(guān)系到黨和政府在村民心中的形象和威信，因此要建立健全基層干部政治學習及作風考核長效機制，并將考核結(jié)果作為績效的評判基礎，加大對基層干部的個人激勵。

其次，要提升村民自治組織的政治倫理修養(yǎng)。我國鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)治理文化偏重人與人的社會關(guān)系，重視親情、友情、宗族之情等，而對于權(quán)利意識、個人意識與政治緊密聯(lián)系的思想觀念沒有形成。因此，要提升村民自治組織的倫理修養(yǎng)，最重要的就是在黨的領(lǐng)導下，通過對先進文化知識的學習，提高組織成員自身的知識水平，借助知識理性來提升村民自治組織的政治倫理修養(yǎng)，逐步形成村民自治組織在政治上的高度統(tǒng)一。可從以下兩個方面開展相關(guān)工作。一是因地制宜建立新時代鄉(xiāng)村內(nèi)部自治組織的權(quán)責清單，根據(jù)清單內(nèi)容明確各主體的組織分工，在提升村民權(quán)利意識的同時，強化其集體意識。二是加強對自治組織成員的法律培訓，建設常態(tài)化鄉(xiāng)村內(nèi)部法律知識培訓班，對自治主體進行針對性培訓，在提升其法律素養(yǎng)的過程中提升其政治倫理修養(yǎng)。

最后，在現(xiàn)代政治倫理理念的前提下，強化多元治理力量。基層政府應充分認識到各方治理主體對鄉(xiāng)村治理的重要價值，進而通過政治宣傳充分調(diào)動其主體自覺和行動自覺?；鶎诱畱e極轉(zhuǎn)變自身職能，推進法治政府和服務型政府建設，成立專門調(diào)查小組把握鄉(xiāng)村治理多元主體發(fā)展情況，引導多方主體協(xié)同參與鄉(xiāng)村治理，保障各方主體公平參與治理的合法權(quán)益。另外，鄉(xiāng)村自治組織也應在黨和政府的領(lǐng)導下積極發(fā)揮自身功能，以公開表達、公正評判、公平處理的治理方式協(xié)調(diào)村民個體與鄉(xiāng)村整體之間、不同主體之間的利益關(guān)系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的鄉(xiāng)村社會治理共同體。

（三）完善鄉(xiāng)村基礎設施，提高公共服務水平

完善鄉(xiāng)村基礎設施，提供鄉(xiāng)村公共服務水平，是推進鄉(xiāng)村治理政策得以順利實施的重要基礎，也是推動鄉(xiāng)村居民參與社會管理增強自身認知水平的重要措施。面對農(nóng)村教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障發(fā)展滯后，基礎設施不完善等問題，基層政府要進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付、創(chuàng)新公共服務供給和管理機制，實現(xiàn)資源合理配置。

首先，財政轉(zhuǎn)移支付是提高鄉(xiāng)村基礎設施投入、實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務均等化的重要途徑，完善鄉(xiāng)村財政轉(zhuǎn)移支付能夠為鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理奠定良好的社會基礎。通過因地制宜制定地方農(nóng)村財政轉(zhuǎn)移支付工作辦法，根據(jù)地方農(nóng)村建設現(xiàn)狀，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位通過“一村一策”的方式進行轉(zhuǎn)移支付，可以有效改善農(nóng)村基礎設施和提升公共服務建設水平，使鄉(xiāng)村能夠擁有更多更豐富的社會資源，從而在根本上改善鄉(xiāng)村社會發(fā)展面貌，提升鄉(xiāng)村自我服務水平。鄉(xiāng)村建設是長期性、持續(xù)性的工程，針對財政轉(zhuǎn)移支付的績效管理也應隨鄉(xiāng)村建設的實際情況作出調(diào)整，而不僅僅是圍繞行政目標和當下的發(fā)展需求進行制度設計。因此，在這一過程中應以完善鄉(xiāng)村基礎設施建設為抓手，探索建立基層績效管理監(jiān)督機制，從村級組織開始推行專項資金公示及專項資金應用聽證會，在推動資源合理配置的同時不斷提升廣大村民參與鄉(xiāng)村管理的積極性，有效完善鄉(xiāng)村社會治理功能，推動鄉(xiāng)村治理水平不斷提升。

其次，提升鄉(xiāng)村公共服務能力，這是推動鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化建設的重要保障。一是要探索政府扶持、市場運行的多元公共服務供給機制?；A設施和公共服務的完善能夠?qū)︵l(xiāng)村發(fā)展產(chǎn)生持久深遠的良性影響。多元公共服務機制不僅是提高鄉(xiāng)村公共服務供給的有效途徑，更是未來鄉(xiāng)村留住人才、吸引人才的重要倚靠，而只有擁有現(xiàn)代化的高素質(zhì)人才才能從根本上打破鄉(xiāng)村治理困境。二是創(chuàng)新鄉(xiāng)村公共服務管理機制。隨著國家和地方資源的傾斜，鄉(xiāng)村掌握了一定的可支配的公共資源，如何應用和分配這些資源將直接影響鄉(xiāng)村公共服務的效果和水平。因此，基層政府應深入整合人口資源，摸查村民就業(yè)及獲得的公共服務情況，為鄉(xiāng)村社會不同群體提供分類化的公共服務，建立合理的民主協(xié)商和管理機制，提升鄉(xiāng)村公共服務水平，提升鄉(xiāng)村的影響力和基層政府的公信力，為鄉(xiāng)村治理提供良好的社會環(huán)境，不斷推進宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設。

（四）推動新型集體經(jīng)濟發(fā)展，創(chuàng)新農(nóng)民合作組織

習近平總書記強調(diào)要“發(fā)展新型集體經(jīng)濟，走共同富裕道路”[18]。大力發(fā)展新型集體經(jīng)濟不僅是推動農(nóng)村共同富裕的重要舉措，還是打破農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展困局、推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。尤其是面對當前鄉(xiāng)村內(nèi)部治理實踐中由于鄉(xiāng)村“三治融合”治理合力未充分發(fā)揮的現(xiàn)實局面，鄉(xiāng)村社會應廣泛重視并積極探索發(fā)展新型集體經(jīng)濟，并以此作為發(fā)揮“三治融合”治理合力的重要突破口。

首先，通過政府統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一布局來拓寬地方農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展空間，為鄉(xiāng)村治理提供現(xiàn)代生產(chǎn)合作的社會基礎，進而以現(xiàn)代生產(chǎn)關(guān)系的發(fā)展推動鄉(xiāng)村社會法治建設。黨的二十大報告指出要“發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和社會化服務”[6]，因此鄉(xiāng)村社會也應改變以往保守的發(fā)展態(tài)勢，增強治理主體意識，積極適應現(xiàn)有的市場經(jīng)濟環(huán)境，并根據(jù)本地資源及發(fā)展優(yōu)勢，通過政府協(xié)同發(fā)展資源數(shù)據(jù)庫，因地制宜引進其他社會資本和先進技術(shù)，為農(nóng)村社會集體經(jīng)濟的發(fā)展注入新鮮的經(jīng)濟血液，在發(fā)展現(xiàn)代化集體經(jīng)濟中，積極培育多元治理主體，發(fā)揮新鄉(xiāng)賢引領(lǐng)作用，推動鄉(xiāng)村自治的創(chuàng)新發(fā)展。

其次，鄉(xiāng)村社會應積極創(chuàng)新農(nóng)民合作組織，為鄉(xiāng)村現(xiàn)代化治理提供有效載體。一是將“三治融合”理念融入新型農(nóng)民合作組織的建立和運行中，增強其本身的合法性，為農(nóng)民提供公開合理的基本服務。二是因地制宜發(fā)展多樣化經(jīng)營合作組織，根據(jù)協(xié)同合作的理念明確規(guī)定多方主體的生產(chǎn)所得，將市場優(yōu)勢和農(nóng)民的自主性有機結(jié)合，推動鄉(xiāng)村現(xiàn)代化經(jīng)濟組織高效發(fā)展，以化解經(jīng)濟矛盾為抓手來突破鄉(xiāng)村治理困局。三是建立新型職業(yè)農(nóng)民培育機制。依托農(nóng)民合作組織平臺，建立職業(yè)農(nóng)民培育機制推動鄉(xiāng)村居民現(xiàn)代化，實現(xiàn)組織和個體同向同行，在提高組織化程度的同時建立起現(xiàn)代治理關(guān)系，推動鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化發(fā)展。

最后，面對“三治融合”在具體的實踐中和基層政府的行政工作存在錯位而難以產(chǎn)生應有的治理效果這一現(xiàn)實問題，基層政府應以事實為依據(jù)、以法律為準繩，在工作中理順基層政府和鄉(xiāng)村社會之間的關(guān)系，不斷完善基層治理方式方法，為鄉(xiāng)村“三治融合”治理合力的發(fā)揮提供支撐和保障。

（五）挖掘優(yōu)秀鄉(xiāng)土文化，重塑治理文化體系

文化是推動鄉(xiāng)村治理的深遠持久的精神動力，因此要提升鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化水平，就必須深入挖掘優(yōu)秀鄉(xiāng)土文化。

首先，充分挖掘具有農(nóng)耕特質(zhì)、民族特色、地域特點的鄉(xiāng)村物質(zhì)文化遺產(chǎn)及民間藝術(shù)、戲曲曲藝等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，將其中蘊含的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代文明要素有機結(jié)合，使之成為新時代鄉(xiāng)村精神文明建設的有效載體。同時，還應深入挖掘村規(guī)民約中的法治思想。傳統(tǒng)優(yōu)秀的村規(guī)民約是處理村民之間利益關(guān)系的基本準則，是建立現(xiàn)代鄉(xiāng)村公共規(guī)則的重要基礎。就目前來看，基層政府應和鄉(xiāng)村內(nèi)部聯(lián)手規(guī)范和完善村規(guī)民約的內(nèi)容，挖掘傳統(tǒng)優(yōu)秀村規(guī)民約中的法治思想，并在立足現(xiàn)實生產(chǎn)關(guān)系的基礎上推動其逐步上升為明確的管理制度，以此推動“三治融合”的治理實踐，豐富“三治融合”的鄉(xiāng)村治理體系。

其次，以黨的建設為引領(lǐng)，創(chuàng)新農(nóng)村精神文明建設有效平臺載體。依托新時代文明實踐中心和縣級融媒體中心，建設新時代農(nóng)民講習所和村級融媒體中心，深入推動城鄉(xiāng)精神文明融合發(fā)展?；鶎诱畱哟缶裎拿鹘ㄔO學習考察力度，組織并鼓勵本地人才到全國鄉(xiāng)風文明建設典型鄉(xiāng)村考察學習，做到真看真學真進步，不斷豐富新時代農(nóng)民講習所的建設內(nèi)容。在村級融媒體中心建設方面，應加大資金投入，聘請專業(yè)技術(shù)人員進行平臺建設，將地方特色和融媒體中心建設相結(jié)合，使之成為新時代鄉(xiāng)村治理的文化窗口和有效平臺。另外，重塑鄉(xiāng)村文化體系還應大力發(fā)展鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)。通過現(xiàn)代文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動傳統(tǒng)優(yōu)秀鄉(xiāng)村治理文化和現(xiàn)代文明要素有機結(jié)合，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理文化的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變，使其能夠順利聯(lián)結(jié)各項治理活動，并在這一過程中逐步建立現(xiàn)代治理文化體系，不斷促進鄉(xiāng)村治理機制創(chuàng)新。

最后，塑造新時代鄉(xiāng)村志愿服務體系，提升現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理文化影響力。通過制定規(guī)范化的鄉(xiāng)村志愿服務章程，打造普及化的鄉(xiāng)村志愿服務隊伍，完善鄉(xiāng)村志愿服務平臺建設，弘揚新時代志愿服務精神，在為鄉(xiāng)村治理文化的培育提供實踐土壤的同時推動鄉(xiāng)村社會廣大群眾治理價值觀的轉(zhuǎn)變，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理文化體系重塑，彌補鄉(xiāng)村治理機制中的文化空缺和不足，使具有現(xiàn)代特色的鄉(xiāng)村治理文化成為推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的持久動力。