陜西省財政預決算差異的成因

葉新路

摘要：近年來我國的財政預決算之間一直呈現(xiàn)較高的偏離,追根究底既包括制度原因,也包括管理原因。這些原因導致的結果會進一步對國家的經(jīng)濟建設和事業(yè)發(fā)展嚴重影響。因此,需要對產生差異的原因進行分析,以盡量減少預算與決算之間的偏差。本文考察了2007年陜西省各部門財政收支預決算之間偏離狀況、影響偏差的主要部門，由此分析本省財政收支預決算偏差的原因及提出建議。

關鍵詞：財政收支預決算；差異

2007年全國財政收入、支出分別為61316.9億、62427.03億，其中地方收入、支出分別為28644.91億、49052.72億，表明地方預算成為整個國家預算的中堅。部門預算作為政府預算的基本形式，對省級部門預算運行進行實證分析，具有重要的理論和政策價值。

一、省級部門財政預決算實證分析

（一）各部門財政預決算的偏差分析

對于地方預決算的影響，可以從各大部門的實際情況出發(fā)進行分析，包括發(fā)改委、交通廳、勞動廳、農業(yè)廳、衛(wèi)生廳、信息產業(yè)廳、建設廳、教育廳、民政廳、水利廳和文化廳。本文建立基于陜西省部門財政預決算的型，見圖1所示。

圖1 財政預決算模型

將2007年陜西政府一般預算收入、支出的預算數(shù)與決算數(shù)比較,可以計算政府財政預決算偏離度。

表1 2007年陜西政府各部門財政預決算收入偏離情況

表2 2007年陜西政府各部門財政預決算支出偏離情況

從上表可以看出, 陜西政府一般財政預算收入偏離絕對數(shù)和一般財政預算支出偏離絕對數(shù)成遞增趨勢,特別是交通廳、發(fā)改委、水利廳和勞動廳的一般財政預算偏離度比較大,這意味著交通廳、發(fā)改委、水利廳和勞動廳有相當一部分預算支出沒有落到實處,一部分收入沒有列入預算中。鑒于此，筆者通過結構方程模型驗證交通廳、發(fā)改委、水利廳和勞動廳等部門對財政預決算差異的影響程度。

根據(jù)2007年陜西政府交通廳、發(fā)改委、水利廳和勞動廳預算收入、支出的預算數(shù)與決算數(shù)，計算其均值、標準差。見表3所示。

表3 因子均值、標準差及信度值

（二）典型部門的預算運行的結構方程模型建立

在此對上述預決算收支中偏離較大的交通廳、發(fā)改委、水利廳和勞動廳進行結構方程模型的建立，以考察部門預決算中影響較大的因素。

將收集到的數(shù)據(jù)輸入Amos7，運行后得到圖2所示的通徑圖。

圖2 采用Amos分析后得到的通徑圖

圖2中偏離為內生潛在變量,支出和收入為二階潛在變量，基本、項目、經(jīng)營支出、附屬補助、上繳支出、財政、預算外、經(jīng)營收入、上級補助、附屬上繳和其它為可測變量，交通廳、發(fā)改委、水利廳、勞動廳為外生潛在變量。觀察變量附近的數(shù)字代表其方差，變量與變量之間的系數(shù)為通徑系數(shù),圖中最左邊和最右邊指向標識的數(shù)據(jù)為測量誤差。

通過建立結構方程模型可以看到預決算偏離中收入的影響略高于支出，而在收入中影響較大的是財政撥款和預算外資金收入，在支出中影響最大的主要是基本支出，其次是項目支出；在這四部門中，交通廳的收支預決算偏離度最大，其影響因素主要是財政撥款和基本支出，另外我們還注意到水利廳的收入預決算中，預算外資金收入是影響它的主要原因。

二、陜西省財政預決算差異的成因

由上述模型分析，并結合全部部門實際數(shù)據(jù)系統(tǒng)分析，可以發(fā)現(xiàn)存在以下五方面共性及典型的問題。

1.基本支出預算和項目支出預算欠規(guī)范

部門預算要求結合部門工作任務與事業(yè)發(fā)展目標，按照職能和工作計劃，科學、規(guī)范編制本部門基本支出和項目支出預算，保障部門基本運轉和事業(yè)發(fā)展。但從調查的情況看，基本支出和項目支出預算均存在比較突出的問題。

2007年十一部門各類實有人數(shù)平均超編制51%，最嚴重者超編122%?？鄢x退休人員后實際在崗的各類全額管理人員（包括參照公務員管理的事業(yè)人數(shù)）平均超編11%，最嚴重者超編48%；實際在崗人員中的各類差額和自收自支人員超編更嚴重，平均超編23%，最嚴重者超編98%。同一年十部門機動車全部超編，平均超編61%，最高的部門超編178%?？梢钥隙?，各部門人員、車輛超編是人均基本支出差距巨大一個重要的直接原因。

項目支出預算程序執(zhí)行松懈，效果較差。

首先，大多數(shù)項目預算沒有經(jīng)過“論證、評審、申報、設立”嚴格程序。各部門相當多的項目預算沒有嚴格的程序，可行性論證不夠充分，一部分項目預算無項目實施方案，項目支出預算無測算依據(jù)。僅個別部門的少數(shù)項目支出預算試點績效考評機制。

其次，部門“項目支出預算”不同程度存在未按經(jīng)濟分類細化問題。各部門“經(jīng)常性?？睢鳖A算支出沒有落實到具體承擔、執(zhí)行單位。2007年有七部門均不同程度存在這一問題。另外編制項目支出預算時，普遍未把項目預算的基本支出按經(jīng)濟分類細化，僅確定一個總預算額度。2007年有五部門“經(jīng)常性?？睢鳖A算支出全部打包記入“其他項目支出”，沒有分解到具體的經(jīng)濟功能科目?！捌渌椖俊敝С鲱A算也不同程度存在類似問題

2. 部門預算綜合程度偏低，范圍不完整

既要編制財政預算內撥款收支計劃、預算外核撥資金收支計劃和部門其他收支計劃，也要編制部門及其下屬各類單位的各類收支預算，這是部門預算綜合性的基本要求。調查顯示，各部門項目支出預算均未包括基本建設支出，且中央轉移支付在各部門預算表中難覓蹤跡。一些部門沒有編制其下屬單位的基本支出預算。

3. 部門預算約束力不強，執(zhí)行中隨意性較大

部門預算一經(jīng)立法機關批準即成為法律，預算所約定的支出和事項代表政府做出的具有約束力的承諾，各預算單位只能遵照執(zhí)行,不得隨意增減, 發(fā)生特殊情況也需要按法定程序調整。由于預算編制過程中存在支出預算未能細化到具體項目和單位、定員定額標準不健全或者執(zhí)行不力等，一些部門預算自行追加預算，自行改變預算支出用途，相關部門之間協(xié)調機制不暢、協(xié)調力度不足，延滯部門預算按計劃執(zhí)行。

4.收入預測未能較好的反映經(jīng)濟發(fā)展實際情況，且國家在年度中會出臺增收或減收的政策

收入預測的一般做法就是GDP增幅加若干個百分點，這實際上會產生很大的超收空間。地方政府缺乏預算自主權，要執(zhí)行中央的政策。在大多數(shù)情況下，負責編制預算的財政部門,無法控制政策,無法從預算的角度嚴格審查政策的合理性和政策成本,這就使得預算制定過程中充滿了各種政策導致的不確定性。

非稅收入納入預算管理的范圍和程度均偏低。近年非稅收入增長較快，總額已經(jīng)達到或超過同期地方稅收收入，但長期游離于財政預算管理之外。

預算外資金收入使用并未在批準的預算中反映。近年來統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明,在大幅度超收的同時也伴隨著大規(guī)模超支。如此大量的稅收超收收入由政府根據(jù)需要用于預算追加撥款,實際上打破了國家預算的整體安排和統(tǒng)籌規(guī)劃。

5.部門預算預、決算差異程度大，破壞了部門預算的嚴肅性

上述種種問題共同導致部門預算預、決算差異程度大，部門預算的嚴肅性受到極大影響。

三、陜西省財政預決算差異的控制及建議

1、統(tǒng)一、完善部門預算法制監(jiān)督

完善權力機關監(jiān)督審查的權力和范圍，提高其監(jiān)督審查能力，推進人大對政府預算和決算的審查由程序性向實質性轉變，可擴展地方人大在預算準備和支出審查中的權力范圍。明確規(guī)定財政超收、中央轉移支付、非稅收入等也必須列入預算調整的審查范圍。

2、有效統(tǒng)一，集中預算分配權

當前急需理順財政與計劃、科技等有預算分配權的部門的關系。對于非稅收入，必須迅速打破各部門的一定程度的實質分配權。財政部門在實行財政專戶“收支兩條線”過渡辦法的同時，必須加快非稅收入納入預算管理的推進力度,以法規(guī)鞏固成果。

3、理順財政部門與預算部門的權力、責任關系

首先必須賦予財政部門有機統(tǒng)一的預算分配權，確立其在預算（草案）審查領域的行政權威。各部門同時負有建立健全內部管理制度，并隨時檢查內部控制制度運行的有效性，保證經(jīng)批準的部門預算按計劃執(zhí)行的責任。

4、完善管理監(jiān)控機制

完善管理監(jiān)控機制，其前提是首先必須建立完善公開、透明的政府財政公開信息系統(tǒng)。其次，行政監(jiān)控和權力機關監(jiān)控都必須有切實的問責糾偏制度，都必須對那些不能提供恰當解釋的活動進行否決和處罰。應當強調的是，只有建立起追查執(zhí)行者——無論財政部部門還是其他部門，是否聽取審計機構建議的機制，以及重點加強對各部門——包括財政部門“一把手”的問責糾偏，管理監(jiān)控機制才能發(fā)揮出作用。

四、結束語

無需諱言，預算改革明顯帶有濃厚政治色彩，但面對缺乏扎實有效的部門支出管理的現(xiàn)狀，只有進一步建立健全和強化完善“合規(guī)性”體制與機制，才可能為以實現(xiàn)受托責任、透明度、參與和預見性為支柱的預算改革更高目標奠定基礎。

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