我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系研究

田豐

摘要：當(dāng)前，地方政府債務(wù)問題已成為影響我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的一個重大問題。本文通過選取能夠反映我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成狀況的預(yù)警指標(biāo)，構(gòu)建了一套符合我國實(shí)際的，科學(xué)、規(guī)范的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，用以防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系；風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間

一、構(gòu)建我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系的意義

當(dāng)前，地方政府債務(wù)問題已成為影響我國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的一個重大問題，近期召開的中央工作會議也提出要著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)，并要求加強(qiáng)源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序。因此，建立一套符合我國實(shí)際情況的，科學(xué)、規(guī)范的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系對于防控地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就具有十分重要的意義。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系是根據(jù)政府或相關(guān)管理部門的風(fēng)險(xiǎn)控制目標(biāo)，事先制定需要考察的各種指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)此形成風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對債務(wù)規(guī)?；蚪Y(jié)構(gòu)變動的預(yù)先警示。通過構(gòu)造債務(wù)預(yù)警指標(biāo)、建立監(jiān)測政府債務(wù)規(guī)模的指標(biāo)體系，形成能夠反映地方債務(wù)總量、債務(wù)變化趨勢和風(fēng)險(xiǎn)總體程度的風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)，確保政府負(fù)債情況不超過“警戒線”，從而對各級政府的債務(wù)控制形成強(qiáng)有力的約束力。

二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)的選取及風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間的劃分

本文結(jié)合我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的構(gòu)成狀況，從短期償債能力、長期償債能力、財(cái)政靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)水平、財(cái)政動態(tài)風(fēng)險(xiǎn)水平四個方面，有針對性地選擇了反映地方財(cái)政短期償債能力的三個指標(biāo)(償債率、財(cái)政支出補(bǔ)償系數(shù)、剛性支出收入比)，反映地方財(cái)政長期償債能力的四個指標(biāo)( 債務(wù)率、負(fù)債率、赤字率、債務(wù)依存度、)，反映地方財(cái)政靜態(tài)風(fēng)險(xiǎn)水平的兩個指標(biāo)（逾期債務(wù)率和借新還舊率），反映地方財(cái)政動態(tài)風(fēng)險(xiǎn)水平的兩個指標(biāo)（債務(wù)增長率和債務(wù)適應(yīng)率）全面反映一級政府的綜合債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，如表1所示。

表1 地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)

反映債務(wù)增長與財(cái)力增長的適應(yīng)關(guān)系

風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)確定后，需對每一個指標(biāo)確定不同風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)的臨界值。在確定各指標(biāo)的臨界值時，主要基于以下幾方面原則：第一, 根據(jù)歷史上經(jīng)濟(jì)波動或經(jīng)濟(jì)周期的情形、各變量在經(jīng)濟(jì)活動中的作用與性質(zhì)以及各個時期政府所采取的宏觀調(diào)控政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)等情況來綜合考慮; 第二，參考國內(nèi)外有關(guān)研究文獻(xiàn);第三，與其他地區(qū)進(jìn)行比較，尤其是同類地區(qū)的相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行比較。在堅(jiān)持這三個原則的前提下，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)上升趨勢將指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間（臨界值區(qū)間）分為三個區(qū)間：低風(fēng)險(xiǎn)、中等風(fēng)險(xiǎn)、高風(fēng)險(xiǎn)。其中, 低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間表示地方政府債務(wù)運(yùn)行處于安全狀態(tài)，風(fēng)險(xiǎn)較低;中等風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間表示地方政府債務(wù)運(yùn)行已存在一定的風(fēng)險(xiǎn)， 但還沒有超過一定的警戒線; 高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間表示地方政府債務(wù)運(yùn)行面臨嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)，可能爆發(fā)債務(wù)危機(jī)。據(jù)此，各指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間設(shè)定如下:

1、償債率

國外經(jīng)驗(yàn)表明，償債率一般應(yīng)控制在10%，10％以下為低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間，而其風(fēng)險(xiǎn)臨界值為20％，如償債率超過20%，表明該地區(qū)到期債務(wù)的償債壓力較大，風(fēng)險(xiǎn)較高。鑒于此，償債率的低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間、中等風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間可以確定為:(0，10%)、［10%，20%］、(20%，∞)。

2、財(cái)政支出補(bǔ)償系數(shù)

地方政府的財(cái)政支出補(bǔ)償系數(shù)的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間目前尚沒有公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)，所以替代的方法是借鑒國家財(cái)政支出補(bǔ)償系數(shù)的情況。根據(jù)對國家財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)體系的研究結(jié)果，財(cái)政收支補(bǔ)償系數(shù)大于95% 是安全的，小于60% 則非常危險(xiǎn)。因此，財(cái)政支出補(bǔ)償系數(shù)指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間的低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間、中等風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間可以確定為：(95%，∞)、［60%，95%］、(0，60%)。

3、剛性支出收入比

這一指標(biāo)反映了財(cái)政收入對剛性支出的滿足程度。如果該指標(biāo)大于1，說明本期財(cái)政可支配財(cái)力不能保證財(cái)政的剛性支出，將出現(xiàn)嚴(yán)重的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn);如果該指標(biāo)小于0.5，則說明財(cái)政可支配財(cái)力的一半就可以滿足剛性財(cái)政支出。通常情況下，剛性財(cái)政支出占財(cái)政總支出的比重大于50%，所以該指標(biāo)如果小于0.5，就說明財(cái)政可支配財(cái)力一般可以滿足全部財(cái)政支出的需要，不存在財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。該指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間的低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間、中等風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間可以確定為:(0，50%)、［50%，100%］、(100%，∞)。

4、債務(wù)率

考慮到地方政府的可支配財(cái)力不可能全部用來還債，為慎重起見，應(yīng)考慮資產(chǎn)變現(xiàn)價(jià)值的損失。鑒于當(dāng)前政府使用資產(chǎn)向銀行抵押貸款的抵押比例為30%，所以可將該指標(biāo)的安全線定為小于0.7。至于債務(wù)率的風(fēng)險(xiǎn)臨界點(diǎn)，一般認(rèn)為如債務(wù)率超過100%（多數(shù)國家確定的債務(wù)率指標(biāo)上限），表明該地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高，故將該指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間的低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間、中等風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間確定為:(0，70%)、［70%，100%］、(100%，∞)。

5、負(fù)債率

根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，發(fā)達(dá)國家一般將國債的負(fù)債率控制在45%左右的水平，而一般國家控制在60%以內(nèi)，但發(fā)達(dá)國家財(cái)政收入占GDP 的比重一般為30%～40%?？紤]到我國地方財(cái)政占GDP 的實(shí)際情況，建議地方負(fù)債率指標(biāo)的低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間、中等風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間可以確定為:(0，15%)、［15%，30%］、(30%，∞)。

6、赤字率

相關(guān)研究認(rèn)為赤字率用歐元區(qū)警戒線的3%作為參照系進(jìn)行控制，最高不超過5%。在Kamingsky、Lizondo和Reinhart等人的研究中，財(cái)政赤字率的臨界值為2%。因此，為謹(jǐn)慎起見，建議將預(yù)算內(nèi)赤字率控制在3%以內(nèi)，假定赤字率的低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間小于1%，中等風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間在1% 到3% 之間，高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間大于3%。

7、債務(wù)依存度

我國現(xiàn)行法律不允許地方政府舉債，所以這一指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間也只能借鑒國家預(yù)算法的相關(guān)規(guī)定。另外，目前國際上公認(rèn)一個地區(qū)的債務(wù)依存度安全線為20%，債務(wù)依存度指標(biāo)旨在反映財(cái)政本身的承受能力，反映財(cái)政本身的風(fēng)險(xiǎn)狀況。綜合上述情況，建議將債務(wù)依存度指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間的低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間、中等風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間確定為：(0，20%)、［20%，30%］、(30%，∞)。

8、逾期債務(wù)率

逾期債務(wù)率并沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，一般認(rèn)為如逾期債務(wù)率較高，表明政府已出現(xiàn)償債困難，存在較高風(fēng)險(xiǎn)。并且一般不到萬不得已不會出現(xiàn)違約，故該指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)容忍度較低，此外，根據(jù)審計(jì)署2010年發(fā)布的《全國地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，截至2010年底，有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務(wù)率超過了10%。在其2013年發(fā)布的《36個地方政府本級政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》中表示，截止2012年底，14個省會城市本級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)已逾期181.70億元，其中2個省會城市本級逾期債務(wù)率超過10%，最高的為16.36%。故綜合上述情況，建議將逾期債務(wù)率指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間的低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間、中等風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間確定為:(0，2%)、［2%，10%］、(10%，∞) 。

9、借新還舊率

借新還舊率同樣沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，一般認(rèn)為如借新還舊率較高，表明政府對舉借新債償還債務(wù)的依賴程度較高，存在一定償債風(fēng)險(xiǎn)。如果借新還舊率處于10%以下，表明對舉借新債償還舊債的依賴程度較低，此外根據(jù)審計(jì)署2010年發(fā)布的《全國地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》，截至2010年底，有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%。在其2013年發(fā)布的《36個地方政府本級政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》中表示，截止2012年底，一些省會城市本級只能通過舉借新債償還舊債，5個省會城市本級2012年政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的借新還舊率超過20%，最高的達(dá)38.01%。故綜合上述情況，建議將借新還舊率指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間的低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間、中等風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間確定為:(0， 10%)、［10%，20%］、(20%，∞)。

10、債務(wù)增長率

一般來說，地方政府債務(wù)的增長應(yīng)保持平穩(wěn)，某一年新增債務(wù)與存量債務(wù)的比重不易過大，一般以不超過5%為安全線，如果當(dāng)年債務(wù)增長超過10%，則表明債務(wù)增長過快，存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，我們將債務(wù)增長率指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間的低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間、中等風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間確定為:(0，5%) 、［5%，10%］、(10%，∞)。

11、債務(wù)適應(yīng)率

從長期看，地方政府債務(wù)的增長應(yīng)與其可支配財(cái)力的增長保持一致，如果債務(wù)的增長低于可支配財(cái)力增長的50%，表明債務(wù)增長處于安全狀態(tài)，如果債務(wù)的增長超過可支配財(cái)力的增長，則表明債務(wù)增長過快，存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，我們將債務(wù)適應(yīng)率指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間的低風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間、中等風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間和高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間確定為:(0，50%)、［50%，100%］、(100%，∞)。

根據(jù)各債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間，我們可以將地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警級別分為: 藍(lán)色預(yù)警(低風(fēng)險(xiǎn))、橙色預(yù)警(中等風(fēng)險(xiǎn))、紅色預(yù)警(高風(fēng)險(xiǎn))，警戒線以下為低風(fēng)險(xiǎn)，達(dá)到警戒線或在警戒線之間為中等風(fēng)險(xiǎn)，超過警戒線為高風(fēng)險(xiǎn)如表2所示。

表2 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間和預(yù)警級別

三、結(jié)束語

以上是我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系的構(gòu)建思路，我們主要以這些指標(biāo)的警戒線來判斷地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)級別，各地也可根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況增加其他的衡量指標(biāo)，并設(shè)定相應(yīng)的警戒線，同時還應(yīng)依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的變化及時進(jìn)行相應(yīng)的修正，提高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的可信度，制定出配套處置措施，從而確保債務(wù)規(guī)模保持在安全、合理的范圍之內(nèi)。一旦風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)超過設(shè)定的警戒線，相關(guān)政府部門應(yīng)立即采取措施使之降低到警戒線以下。此外，還應(yīng)該通過債務(wù)報(bào)告制度對地方政府的債務(wù)進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控?？傊?，由于我國地方政府債務(wù)的發(fā)展歷程和風(fēng)險(xiǎn)成因是一個非常復(fù)雜的問題，因此對于地方政府債務(wù)問題的治理和解決之道也必須采取多種手段并用，短期治理和長期規(guī)范相結(jié)合的思路，最終達(dá)到標(biāo)本兼治，使地方財(cái)政實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目的。

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