《中國人民銀行法》引入“增量金融公平” 的理性考量與全新構(gòu)想

郭斐 錢正 李容德

摘要：現(xiàn)行《中國人民銀行法》在立法思想、規(guī)則體系和制度機制等各方面內(nèi)蘊金融公平份量不足，導致現(xiàn)有“存量金融公平”供給不能很好滿足公民社會的“增量金融公平”需求。在更加關(guān)注公平、追求正義的時代語境和社會公共政策導向下，我們在再度修正《中國人民銀行法》時，應考慮注入足夠的金融公平要素，對公民社會的期待做出積極回應，為建設和諧金融生態(tài)供給制度力量。

關(guān)鍵詞：人民銀行法存量金融公平增量金融公平

一、金融公平概述及增量金融公平要素注入的價值意義

（一）金融公平概述

1.公平是人類社會發(fā)展進步所追求的永恒價值尺度。公平深深扎根于人類心靈，它是人類社會進步的恒久追求和人類社會前進的永恒動力，已經(jīng)成為現(xiàn)代人類社會的重要價值準則和價值追求。公平與法律關(guān)系密切，是法律的本質(zhì)要義和核心價值，也是法律追求的永恒價值。蘇格拉底、柏拉圖、亞里士多德、洛克、孟德斯鳩、康德、哈耶克等哲學家對此都有過精彩的論述?？梢哉f，發(fā)展至今，法律對公平價值目標的追求，既體現(xiàn)于橫向的法律體系中，也體現(xiàn)于縱向的法制運轉(zhuǎn)過程和機制中，更體現(xiàn)于人們的深層觀念中。

2.金融公平是《中國人民銀行法》的主要價值向度。金融公平是公平概念在金融領(lǐng)域的自然拓展，是以中央銀行為核心的金融主體在分配金融資源、利益時所能達到均等與對稱?！吨袊嗣胥y行法》是經(jīng)濟法分支下兼具公法與私法性質(zhì)、公法色彩濃厚的社會法，從社會法和私法角度來說，金融公平價值是其主要價值向度應是題中應有之義。從公共行政角度來說，在我們建設服務型政府、服務型央行的今天，將金融公平作為金融行政的主要價值向度也是合情合理合時的。

3.形式金融公平與實質(zhì)金融公平是闡明金融公平的基本角度。從羅爾斯公平觀來剖析的話，我們可以將金融公平分為金融形式公平和金融實質(zhì)公平，這是認同性強的一種分類。金融權(quán)利、機會、過程和規(guī)則公平屬于金融形式公平范疇，其要義是同等情況同等對待，金融形式公平的法律化就是金融法治，它要求人民銀行必須依法履職。金融實質(zhì)公平是市場失靈下產(chǎn)生的一種矯正正義，其要義是不同情況不同等對待，它要求人民銀行履職時必須對弱勢金融消費者和經(jīng)營者的權(quán)益進行傾斜保護，實現(xiàn)金融普惠。

4.存量金融公平與增量金融公平是解讀金融公平的獨特維度。從“存量金融公平”與“增量金融公平”角度解讀金融公平，是本文獨到研究之處。存量金融公平，是指特定金融領(lǐng)域已經(jīng)供給的金融公平份量。增量金融公平，是指在已有存量金融公平基礎上注入的新金融公平份量。仿照英國著名法律史學家梅因在《古代法》“所有進步社會的運動,到此處為止,是一個‘從身份到契約的運動”的經(jīng)典論斷，從存量公平角度進行解讀，所有進步社會的運動，何嘗不是一個“存量公平不斷增長”的運動？而存量公平的增長，就需要增量公平的不斷注入，投射到《中國人民銀行法》，就是要不斷適應進步社會的發(fā)展需要，必須在已有存量金融公平的基礎上，適時注入足夠的增量金融公平要素。

（二）增量金融公平要素注入《中國人民銀行法》的重大意義

1.聚合價值穩(wěn)定平衡功能，提高法律的穩(wěn)定性。由于欠缺足夠金融公平價值要素的調(diào)適，以金融安全價值和金融效率價值為導向的雙重價值天平架構(gòu)無法實現(xiàn)穩(wěn)定平衡，失衡的價值架構(gòu)導致金融市場經(jīng)常陷入治亂循環(huán)的怪圈。而隨著增量金融公平要素的全新注入和對金融安全、金融效率價值的充分調(diào)適，依托金融公平價值、金融安全價值和金融效率價值組織的“鐵三角”價值架構(gòu)，金融安全與金融效率之間固有的矛盾得到紓解，金融公平價值、金融安全價值與金融效率價值的聚合功能得到發(fā)揮。

2.吻合金融改革發(fā)展需要，提高法律的圓融性。任何一部成文法，由于受到當時制定法律時的環(huán)境和人們局限性的認識以及法律自身所具有的滯后性，導致制定出的法律或多或少都會存在一些缺陷和漏洞。再加之金融改革在不斷地推進和深化，新事物、新問題更是層出不窮，必然會使《中國人民銀行法》在法律規(guī)定的內(nèi)容上出現(xiàn)欠缺或不周密而造成法律適用上的困難。隨著增量金融公平要素，特別是金融公平法律原則的補進，正如民商法領(lǐng)域被冠以“帝王規(guī)則”的誠實信用原則那樣，在其規(guī)制下進行適當?shù)姆山忉尯皖愅七m用，從而較好地消除、減少《中國人民銀行法》中存在的缺陷和漏洞。如此既保持了法律的相對穩(wěn)定，又可以適應不斷變化發(fā)展的金融關(guān)系需求，避免動輒更改法律而凸顯出法律圓融性的價值。

3.契合社會公平正義訴求，提高法律的人文性。當下中國已經(jīng)進入了一個效率與公平并重的新時代，消除貧富差距，防范兩極分化，加強公平建設，構(gòu)建和諧社會成為未來社會發(fā)展的重要趨向。顯見，以金融安全和金融效率為主要價值導向的《中國人民銀行法》單純注重金融市場經(jīng)濟功能的發(fā)揮已然落伍。而隨著增量金融公平要素的全新注入和金融市場經(jīng)濟功能、社會功能的共同發(fā)揮，金融消費者保護、金融反壟斷等職責的積極履行，金融資源配置不公現(xiàn)象將得到化解，公民社會的增量金融公平需求將得到滿足，法律天生的人文關(guān)懷價值也將充分彰顯。

二、現(xiàn)行《中國人民銀行法》內(nèi)蘊金融公平要素不足的主要表征

（一）立法思想貫徹金融公平理念不足有損法律的科學性

1.立法目的和指導思想片面追求金融安全和金融效率而忽視了金融公平?，F(xiàn)有《中國人民銀行法》在立法思想、具體規(guī)范和制度機制等多層面內(nèi)蘊公平要素不足，限制了該法的應用與進步，制約了該法配置金融資源與增進金融福利的社會調(diào)節(jié)功能發(fā)揮。從宏觀層面的立法思想看，由于缺乏金融公平理念的關(guān)切，導致整部法律規(guī)范只是冰冷的中央銀行履職規(guī)制，影響了對弱勢金融群體的呵護，損害社會公平；從中觀層面的制度機制看，由于缺乏金融公平理念的關(guān)懷，導致構(gòu)成制度機制的具體規(guī)范之間存在沖突與抵梧，制度機制運轉(zhuǎn)不靈，降低管理成效，徒增社會成本，損害社會公平；從微觀層面的具體條款看，由于缺乏金融公平理念的關(guān)愛，導致部分條款規(guī)定過于虛化，不好執(zhí)行，損害社會公平。

2. 立法過程以“宜粗不宜細”的“權(quán)宜”之計為導向難以顧及金融公平。由于我國經(jīng)濟金融體制改革在路徑選擇上具有的“摸著石頭過河”的特性，加上當時知識積累與立法經(jīng)驗匱乏、立法技術(shù)不高和立法時間倉促等多種原因，《中國人民銀行法》在立法和第一次修法時都以“宜粗不宜細”作為指導思想，對部分履職制度規(guī)定既過于原則、籠統(tǒng)，又缺乏足夠的嚴密性和系統(tǒng)性，導致《人民銀行法》催生以下問題：一是部分規(guī)定的含義具有模糊性和不確定性，在理解上經(jīng)常引起困惑和爭議。如法律中提到“金融”、“金融業(yè)”的地方多達43處，但是內(nèi)涵不一致；二是一些條款缺乏可操作性和可執(zhí)行性，使執(zhí)法者不能、不愿執(zhí)行，往往失之于寬、失之于泛。如第27條；三是過于原則的制度擴大了自由裁量權(quán)，滋生了選擇性執(zhí)法和內(nèi)容迥異的下位立法，加重了同事不同規(guī)、同案不同罰現(xiàn)象，破壞金融公平。如第46條。

（二）現(xiàn)有制度安排貫徹金融形式公平不足有損法律的適用性

1.宏觀調(diào)控主要制度安排權(quán)責不等妨礙金融形式公平的體現(xiàn)。通常各國中央銀行都將穩(wěn)定幣值作為貨幣政策的首要目標。雖然《中國人民銀行法》也在第3條明確規(guī)定穩(wěn)定幣值為貨幣政策的第一目標，但是在貨幣政策制度安排上，卻又沒有賦予人民銀行銀行相對的獨立性，而且貨幣政策委員會也僅是一個咨詢議事機構(gòu)，不享有實際決策權(quán)。此外，中國人民銀行一系列其它宏觀職責的履行也缺乏制度保障。如第4條、第6條和第31條的規(guī)定，都沒有相應地規(guī)定履行這些職責所需要的有效、完備的配套措施或手段，以保證證券、保險等金融行業(yè)和市場運行情況監(jiān)測和采集的及時、準確和完整。

2.宏觀審慎管理相關(guān)制度安排權(quán)責失衡不利金融形式公平的實現(xiàn)?？傮w而言，宏觀審慎管理制度安排由于與相關(guān)部門職權(quán)界限劃分不清楚，權(quán)責界定不科學、不清晰，導致部分條款規(guī)定過于模糊和原則，使監(jiān)管空白、重復監(jiān)管和監(jiān)管套利現(xiàn)象并生，損害了金融主體的合法權(quán)益，增加了管理成本，損害金融公平和社會公平。具體從金融穩(wěn)定的制度安排來說，雖然《中國人民銀行法》在第1、2、13、33和34條共五處對金融穩(wěn)定進行了明確而重要的立體法律定位，但是金融穩(wěn)定職能履行缺少可操作性的制度規(guī)定，即使與金融穩(wěn)定相關(guān)的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機制和信息共享機制也只是籠統(tǒng)地規(guī)定了一句話，未進一步作出符合金融穩(wěn)定需要的具有指導意義的方向性和框架性規(guī)定，致使中國人民銀行在金融宏觀審慎管理中充當何種角色、發(fā)揮何種作用尚不明朗，條文規(guī)定流于形式。

（三）重要制度安排缺失貫徹金融實質(zhì)公平不足有損法律的權(quán)威性

1.金融消費權(quán)益保護制度缺失遮蔽了金融實質(zhì)公平。隨著金融改革的深入推進，金融業(yè)向復雜化、信息化、綜合化和集團化方向快速發(fā)展，侵害金融消費者事件越來越多。面對處于強勢地位的金融經(jīng)營者和難于理解、識別的復雜金融產(chǎn)品，表面的金融形式公平規(guī)則帶給金融消費者的卻是實質(zhì)的傷害，所以必須對處于弱勢地位的金融消費者權(quán)益進行適度的傾斜保護，以保障金融實質(zhì)公平。但是由于《中國人民銀行法》對金融消費者保護未作任何具體制度安排，掣肘了人民銀行開展金融消費者保護工作，弱化了人民銀行保護金融消費者的正義形象。

2.金融反壟斷制度安排缺位蒙蔽了金融實質(zhì)公平。隨著金融業(yè)綜合化、混業(yè)化和全球化發(fā)展趨勢加速推進，我國金融業(yè)集團化、壟斷化的發(fā)展趨勢越來越明顯，如果不對這個趨勢加以防范和控制，不但直接弱化人民銀行宏觀調(diào)控政策、宏觀審慎管理政策和金融服務的效率，而且破壞公平競爭和競爭效率，損害金融消費者利益，甚至導致危害全社會的系統(tǒng)性金融風險事件發(fā)生，對人民銀行履職構(gòu)成梗阻和危害。但由于缺乏前瞻性考慮，現(xiàn)行《中國人民銀行法》也未對人民銀行履行金融反壟斷職責有任何具體制度安排，直接妨礙人民銀行履行應有的金融反壟斷職能，矮化人民銀行的權(quán)威形象。

三、為《中國人民銀行法》注入增量公平要素的全新構(gòu)想

（一）注入金融公平理念要素，摒棄“宜粗不宜細”的立法思想，體現(xiàn)金融公平價值觀念，提高法律的科學性

1.以金融公平為重要價值向度進行修法，提升金融公平價值份量。一方面在修改《中國人民銀行法》時應向社會公開征求意見。《中國人民銀行法》是宏觀調(diào)控法，調(diào)整的對象涉及到社會中的所有經(jīng)濟體和個人，貫徹公平理念，就是要在法律制定中聽取和吸收各種意見和建議，對各類金融主體提出的公平合理的建議，應吸納到法律之中。另一方面是將金融公平確定為《中國人民銀行法》的基本原則。法律原則是調(diào)整法律關(guān)系應當遵行的根本準則，也是立法應遵守的根本準則。作為中央銀行法，它的法律性質(zhì)和價值目標都應當蘊含金融公平的價值要素，從而實現(xiàn)對弱勢金融主體的彈性保護。

2.以“宜細不宜粗”作為修法的指導思想，顧全金融公平價值含量?！吨袊嗣胥y行法》再次修正時應采取“宜細不宜粗”的立法思想，通過定量描述優(yōu)先、定性描述補充的方式和列舉為主、兜底為輔的描述方式，兼顧法律規(guī)范的具體性和概括性，提高法律規(guī)范的科學性、邏輯性，增強具體規(guī)范的可操作性和可執(zhí)行性。換言之，就是要細化具體條款，消解相關(guān)條款的矛盾，理順組成制度機制條款之間的關(guān)系，提高制度機制的運轉(zhuǎn)效率，增強條款的適用性，縮減條款自由裁量的幅度，保障法律適用的統(tǒng)一和公平。

（二）注入金融形式公平要素，糾正現(xiàn)行權(quán)利義務配置失衡規(guī)則體系，彰顯形式公平價值，提高法律的適用性

1.宏觀調(diào)控制度安排要統(tǒng)一和均衡，確保具體規(guī)則適用的公平。應當在《中國人民銀行法》中對貨幣政策的制定和執(zhí)行進行具體規(guī)定，進一步改進貨幣政策委員會的運行機制，提高其貨幣政策決策能力，改進貨幣政策委員會工作程序，推行貨幣政策信息公開制度。就宏觀信貸政策來說，應該將人民銀行履職實踐已經(jīng)運用的一些保護弱勢群體、節(jié)能產(chǎn)品、綠色行業(yè)、貧困地區(qū)的政策和對“三高”行業(yè)的限制性信貸政策等維護實質(zhì)金融公平的“有保有壓”的靈活信貸政策措施明確寫進法律之中。此外，在法律中進一步配置履行（如第4條、第6條、第31條等）宏觀職責所需要的有效、完備的配套措施或手段，保障相關(guān)制度的可執(zhí)行性和可操作性。

2.宏觀審慎管理制度安排要統(tǒng)一和均衡，確保具體規(guī)則適用的公平。從維護公平利益出發(fā)，《中國人民銀行法》宏觀審慎管理制度修改要注意三個方面：一是以金融公平的理念設計金融市場和金融業(yè)務管理制度。人民銀行在管理金融市場和操作金融業(yè)務時，有一個基本的特點就是職責的履行不是通過直接行政管理方式進行，更多的是依靠市場的運行方式完成。因此，修訂的《中國人民銀行法》在規(guī)定這方面職責時要尊重市場主體的行為。二是對人民銀行具體行政行為進行具體規(guī)定。明確職責、權(quán)限和配套的措施、手段，切實做到責、權(quán)、利相一致。三是協(xié)調(diào)一行三會和地方政府關(guān)系，在公平理念指導下立法規(guī)范 “一行三會”之間、中央金融管理機關(guān)同地方政府金融管理部門之間的關(guān)系。

（三）注入金融實質(zhì)公平要素，彌補“抑強扶弱”主要制度安排，張揚實質(zhì)公平精神，提高法律的權(quán)威性

1.對履行反壟斷職責做出必要制度安排，保障競爭效率和公平。為了保障法律的前瞻性和提高法律的權(quán)威性，應充分借鑒發(fā)達國家金融反壟斷的經(jīng)驗做法，在《中國人民銀行法》中明確人民銀行的反金融壟斷職責，為高效履行貨幣政策傳導、維護金融穩(wěn)定和保護金融消費者權(quán)益提供金融反壟斷制度支持和制度助力。首先是將2008年國務院發(fā)布的新三定方案中明確賦予人民銀行審查并購和監(jiān)控金融控股公司兩項具體金融反壟斷職權(quán)寫進法律之中，提升人民銀行履職的底氣和硬氣。其次是在嚴格遵守《反壟斷法》規(guī)定的前提下，將維護競爭公平作為金融反壟斷機制設計的主要價值取向，構(gòu)建富有公平精神的金融反壟斷制度。最后是金融反壟斷制度的設計既要理順與其它職能部門的職責界限，還要最大限度的接軌國際金融反壟斷制度，為對國際金融壟斷集團開展對等審查埋下伏筆。

2.對金融消費權(quán)益保護做出必要制度安排，保障消費安全和消費公平。在全球化背景下，經(jīng)濟金融化不斷加深，百姓生活已與金融密不可分，切實保護金融消費者，成為當前經(jīng)濟制度改革必須面對的全新課題。為跟上國際趨勢，契合社會公平訴求，《中國人民銀行法》在修正時應當對金融消費權(quán)益保護做出總體制度安排，除了強調(diào)在制定金融消費權(quán)益保護規(guī)則或處理金融糾紛時應堅持公平原則，為弱勢群體利益提供保障外，還要明確人民銀行金融消費者權(quán)益保護機構(gòu)重要職責之一就是處理有關(guān)金融消費領(lǐng)域公平問題，對違反金融公平的金融機構(gòu)進行公開調(diào)查或予以懲罰。

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