住宅用地土地使用權(quán)期滿續(xù)期問題研究

朱文杰+張合兵+孫江鋒

摘要：中國(guó)《物權(quán)法》明確規(guī)定房屋所有權(quán)人對(duì)購(gòu)買的房產(chǎn)擁有永久產(chǎn)權(quán)，但是和房產(chǎn)緊密相連的土地卻是一定年期有的有限產(chǎn)權(quán)。住宅用地土地使用權(quán)到期如何續(xù)期問題成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。在分析中國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，剖析住宅用地土地使用權(quán)期滿續(xù)期問題本質(zhì)，同時(shí)借鑒香港的批租制度，提出住宅用地土地使用權(quán)到期如何續(xù)期。

關(guān)鍵詞：住宅用地；土地使用權(quán)；續(xù)期

中圖分類號(hào)：D92文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2014）18-0319-02

引言

住宅用地使用權(quán)期限問題，是與老百姓切身利益息息相關(guān)的民生問題[1]。根據(jù)中國(guó)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，住宅用地最高出讓年限為七十年，但是由于在土地制度改革初期，國(guó)有土地使用權(quán)有償使用剛剛起步，各項(xiàng)規(guī)章制度不規(guī)范，人們的產(chǎn)權(quán)意識(shí)不強(qiáng)，加上出于對(duì)經(jīng)濟(jì)承受能力的考慮，一部分企業(yè)和個(gè)人選擇了二三十年的出讓年限。隨著時(shí)間的推移，住宅用地土地使用權(quán)到期如何續(xù)期問題成為人們?nèi)找骊P(guān)注的焦點(diǎn)。

目前，中國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)已就土地使用權(quán)到期后如何處理做出相關(guān)規(guī)定?！段餀?quán)法》第149條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。非住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后的續(xù)期，依照法律規(guī)定辦理。該土地上的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理?！薄冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第22條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲于屆滿前一年申請(qǐng)續(xù)期，除根據(jù)社會(huì)公共利益需要收回該幅土地的，應(yīng)當(dāng)予以批準(zhǔn)。經(jīng)批準(zhǔn)準(zhǔn)予續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，依照規(guī)定支付土地使用權(quán)出讓金。土地使用權(quán)出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者雖申請(qǐng)續(xù)期但依照前款規(guī)定未獲批準(zhǔn)的，土地使用權(quán)由國(guó)家無償收回。”《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第41條規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用者可以申請(qǐng)續(xù)期。需要續(xù)期的，應(yīng)當(dāng)依照本條例第二章的規(guī)定重新簽訂合同，支付土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記?！?/p>

上述法律法規(guī)的規(guī)定具有積極意義，這些規(guī)定存在著含糊籠統(tǒng)、操作性不強(qiáng)等問題。例如《物權(quán)法》中規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，自動(dòng)續(xù)期?！钡窃撘?guī)定對(duì)于自動(dòng)續(xù)期是有償?shù)倪€是無償?shù)?、續(xù)期的年限的長(zhǎng)短，均未相應(yīng)的規(guī)定，執(zhí)行起來有一定的難度，而且還可能引發(fā)其他社會(huì)問題。由此可見，現(xiàn)行的法律法規(guī)在住宅用地土地使用權(quán)期間屆滿后如何續(xù)期的具體過程不具有可操作性。

一、住宅用地土地使用權(quán)期滿續(xù)期問題剖析

根據(jù)中國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，土地使用權(quán)人僅僅對(duì)土地?fù)碛杏邢弈昶诘氖褂脵?quán)，而房屋所有權(quán)人對(duì)購(gòu)買的房產(chǎn)擁有永久產(chǎn)權(quán)。由于土地與房產(chǎn)是密不可分的，當(dāng)住宅用地土地使用權(quán)到期后，土地的“有限產(chǎn)權(quán)”和房產(chǎn)的“永久產(chǎn)權(quán)”就形成了矛盾。根據(jù)《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，出讓土地使用權(quán)期滿后無非有兩種處理方式：續(xù)期或者收回。而《物權(quán)法》中又對(duì)住宅用地使用權(quán)期限屆滿后如何處理做出了特殊規(guī)定，即自動(dòng)續(xù)期。住宅用地使用權(quán)期間屆滿采用自動(dòng)續(xù)期的方法是最現(xiàn)實(shí)、最可行的辦法，同時(shí)也最大程度地保障了房屋所有權(quán)人的利益。但是《物權(quán)法》中卻沒有規(guī)定自動(dòng)續(xù)期是有償還是無償?shù)摹?/p>

中國(guó)《中華人民共和國(guó)憲法》第九條規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)家所有[2]。如果采用無償自動(dòng)續(xù)期在實(shí)質(zhì)上是突破了“土地國(guó)有”這條紅線，也意味著變相承認(rèn)了土地私有化。因此，對(duì)于住宅用地土地使用權(quán)期滿后續(xù)期應(yīng)該采用有償續(xù)期的方式，這就涉及到住宅用地土地使用權(quán)期間屆滿續(xù)期問題的核心——如何重新確定住宅用地土地使用權(quán)滿續(xù)期繳納土地出讓金的標(biāo)準(zhǔn)。

二、住宅用地土地使用權(quán)期滿續(xù)期繳納土地出讓金

（一）繳納土地出讓金的思路

土地出讓金是指各級(jí)政府土地管理部門將土地使用權(quán)出讓給土地使用者，按規(guī)定向受讓人收取的土地出讓的全部?jī)r(jià)款（指土地出讓的交易總額），或土地使用期滿，土地使用者需要續(xù)期而向土地管理部門繳納的續(xù)期土地出讓價(jià)款，或原通過行政劃撥獲得土地使用權(quán)的土地使用者，將土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價(jià)入股和投資，按規(guī)定補(bǔ)交的土地出讓價(jià)款。土地出讓金并不是土地本身的購(gòu)買價(jià)格，而是土地所有者出讓土地使用權(quán)若干年限的地租之總和，即等于土地在未來若干年的年地租按照一定的還原利率折算的資本化現(xiàn)值。對(duì)于《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》中規(guī)定的土地使用權(quán)續(xù)期應(yīng)當(dāng)支付土地使用權(quán)出讓金，按照通常的理解是按照當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行的土地出讓金市場(chǎng)地價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。但是，這樣就會(huì)把所有的土地收益全部收歸國(guó)家，沒給土地使用者留下一點(diǎn)收益。這就會(huì)導(dǎo)致在具體的操作過程中，造成土地使用者的抵觸情緒，加大政策執(zhí)行難度，造成社會(huì)的不和諧。因此，重新評(píng)估核定的續(xù)期國(guó)有住宅建設(shè)用地土地使用權(quán)出讓金標(biāo)準(zhǔn)既要充分考慮土地出讓金的構(gòu)成和影響住宅用地地價(jià)變化的相關(guān)因素，又要兼顧人民群眾的承受能力。

從各地實(shí)踐來看，土地出讓金的基本構(gòu)成有三部分：一是土地取得的基礎(chǔ)成本，即由農(nóng)用地、集體所有建設(shè)用地、未利用地等轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地的成本；二是土地開發(fā)的平均成本；三是土地級(jí)差收益。因此，國(guó)有住宅建設(shè)用地使用權(quán)期滿續(xù)期時(shí)，土地使用權(quán)出讓金標(biāo)準(zhǔn)可采用成本法重新確定的土地取得基礎(chǔ)成本作為續(xù)期繳納土地出讓金的標(biāo)準(zhǔn)，即將需要續(xù)期的住宅用地所在區(qū)域的土地取得成本作為支付土地使用權(quán)續(xù)期的出讓金標(biāo)準(zhǔn)。其理由主要有以下幾個(gè)方面的分析：一是土地使用權(quán)人在初期支付國(guó)有住宅建設(shè)用地使用權(quán)出讓金時(shí)已包含了土地級(jí)差收益，即使申請(qǐng)續(xù)期時(shí)存在新的土地級(jí)差收益也是在原有土地級(jí)差收益扣除物價(jià)指數(shù)水平上升等因素的基礎(chǔ)上形成的；二是申請(qǐng)續(xù)期后，國(guó)家無需大量增加開發(fā)成本；三是新的土地級(jí)差收益主要反映隨著城市的發(fā)展和集聚效應(yīng)的顯現(xiàn)，相對(duì)高質(zhì)量的住宅建設(shè)用地的供需關(guān)系日趨緊張，從而導(dǎo)致土地級(jí)差收益擴(kuò)大、提高；四是以空間置換不同級(jí)別的土地，對(duì)國(guó)家而言，國(guó)有土地所有權(quán)收益沒有形成嚴(yán)重的流失，確保了國(guó)家的基本收益。綜上所述，將需要續(xù)期的住宅用地所在區(qū)域的土地取得成本作為支付土地使用權(quán)續(xù)期的出讓金標(biāo)準(zhǔn)，不僅符合土地的價(jià)值規(guī)律，而且操作方便、可行，人們也易于理解、接受。

（二）繳納土地出讓金的方式

由于中國(guó)內(nèi)地現(xiàn)行土地出讓制度在很大程度上是借鑒香港的官地批租制度，因此可以借鑒香港土地使用權(quán)到期后的處理方式解決住宅用地使用權(quán)期間屆滿后續(xù)期的問題。

香港的到期土地續(xù)期處理主要由《政府租契條例》、《新世界土地地契約（續(xù)期）條例》等法律規(guī)定，處理方式是土地自動(dòng)續(xù)期，僅需每年繳納新地稅，標(biāo)準(zhǔn)為年度差餉的3%。按照香港的法律，差餉為房產(chǎn)年度總租金的5%，依此換算，續(xù)期土地業(yè)主的年應(yīng)繳納地稅僅及房產(chǎn)年租金的0.15%[3]。所以，香港土地續(xù)期按年度繳納的新地稅在很大程度上僅具象征意義。因此，在住宅用地使用權(quán)期間屆滿后續(xù)期的問題上可以考慮采用類似稅收的方法來代替一次性收取土地出讓金的方法。

深入分析上述兩種方式的優(yōu)缺點(diǎn)，可以發(fā)現(xiàn)通過稅收的方式作為住宅用地土地使用權(quán)到期后的續(xù)期土地出讓金繳納方式更具可行性。

1.可以使地方政府逐漸減少對(duì)土地財(cái)政的依賴程度。地方政府出于城市化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和全面建設(shè)小康社會(huì)的需要，通常會(huì)按照最高出讓年限對(duì)出地進(jìn)行定價(jià)拍賣，并一次性收取土地出讓金。往往就截?cái)嗔讼聨讓蒙踔潦畮讓谜揽客恋厥褂脵?quán)出讓金獲得收入的渠道，再加上耕地保護(hù)政策的約束，可供未來政府出讓的建設(shè)用地將越來越少。這不但對(duì)城市化進(jìn)程深化發(fā)展的資金需求和地方財(cái)政收入的可持續(xù)發(fā)展不利，而且隨著土地供求關(guān)系的失衡，對(duì)于政府致力于調(diào)控房地產(chǎn)行業(yè)的健康發(fā)展也是不利的。如果在土地使用權(quán)到期后續(xù)期采用收稅的方式來取代土地出讓金，可以使地方政府每年從土地中獲得穩(wěn)定的財(cái)政收入，減少政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度。

2.在國(guó)有住宅建設(shè)用地土地使用權(quán)到期后確定續(xù)期期限上更加方便。通過收稅的方式來獲得土地使用權(quán)續(xù)期，由于稅費(fèi)是按年征收的，這樣土地使用權(quán)人可以通過繳納一年的稅費(fèi)來獲得一年的土地使用權(quán)，也可以通過貼現(xiàn)的方式來繳納多年的稅費(fèi)來獲得多年的土地使用權(quán)。這樣既減輕了土地使用權(quán)人的經(jīng)濟(jì)壓力，也方便了土地使用權(quán)人根據(jù)自身情況確定土地使用權(quán)續(xù)期期限的長(zhǎng)短。同時(shí)，政府也可以根據(jù)城市規(guī)劃和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來確定土地使用權(quán)續(xù)期時(shí)間長(zhǎng)短，使土地資源能夠得到有效配置，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3.行政管理成本降低，便于操作。將國(guó)有住宅建設(shè)用地土地使用權(quán)到期后續(xù)期的土地出讓金的收取工作由國(guó)土資源管理部門和財(cái)政部門移交到稅務(wù)管理一個(gè)部門。同時(shí)，一個(gè)城市的住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期應(yīng)繳納的土地出讓金標(biāo)準(zhǔn)在一定時(shí)期內(nèi)可以相對(duì)固定不變，便于工作人員和人民群眾對(duì)其的理解和掌握。

結(jié)語(yǔ)

不管住宅用地的自動(dòng)續(xù)期是有償續(xù)期還是無償續(xù)期以及采用哪種計(jì)算方法和體系進(jìn)行有償續(xù)期的費(fèi)用收取，已成為各級(jí)土地管理部門已經(jīng)或者即將面臨的問題，但是目前還沒有一個(gè)切實(shí)可行、全國(guó)統(tǒng)一、便捷方法。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡快制定出臺(tái)相關(guān)配套的法律法規(guī)，使政府相關(guān)部門在住宅用地使用權(quán)期滿后續(xù)期的問題有法可依，從而促進(jìn)中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]崔永亮.住宅用地使用權(quán)自動(dòng)續(xù)期有關(guān)問題之探討[J].國(guó)土資源導(dǎo)刊，2007，(4)：71-72.

[2]徐小莉，劉永勝.淺析出讓國(guó)有土地使用權(quán)的續(xù)期[J].黃岡職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)，2006，(1)：79-82.

[3]陳志文.關(guān)于到期土地使用權(quán)續(xù)期的討論[J].中國(guó)房地產(chǎn)導(dǎo)報(bào)，2002，(24)：11.

[責(zé)任編輯 魏杰]

收稿日期：2014-03-18

作者簡(jiǎn)介：朱文杰（1986-），男，江蘇東臺(tái)人，碩士研究生，從事土地資源管理研究。

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