民法典編撰背景下住宅建設用地使用權(quán)“自動續(xù)期”法律問題研究

徐貞蘭

貴州大學法學院

一、住宅建設用地使用權(quán)續(xù)期現(xiàn)行立法規(guī)定

（一）建設用地使用權(quán)續(xù)期立法規(guī)定之分析

我國建設用地使用權(quán)相關法律法規(guī)主要有：1.《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）規(guī)定了最高出讓年限；到期后土地使用權(quán)消滅，土地上附著物國家無償取得；依申請重新簽訂合同繳納出讓金方式續(xù)期。2.《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（以下簡稱《房地產(chǎn)管理法》）規(guī)定：到期后依申請續(xù)期，政府除為公利需要收回外應批準；程序上重新簽訂合同并繳納出讓金；未規(guī)定土地上附著物歸屬。3.《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）將住宅非住宅建設用地使用權(quán)區(qū)分，住宅為自動續(xù)期，非住宅為依法律辦理；土地上附著物采約定優(yōu)先，無約定按法律法規(guī)辦理。

我國的建設用地使用權(quán)續(xù)期制度由以上三部法律法規(guī)形成，《暫行條例》為舊法，與《房地產(chǎn)管理法》及《物權(quán)法》沖突部分無效。故建設用地續(xù)期制度包括：1.住宅建設用地土地使用權(quán)出讓最高年限為七十年；2.非住宅建設用地期滿后依申請續(xù)期，重新簽訂合同并繳納出讓金；3.非住宅建設用地使用權(quán)期滿后土地附作物的歸屬約定優(yōu)先。非住宅建設用地使用權(quán)規(guī)定較完善，住宅建設用地使用權(quán)的續(xù)期規(guī)則規(guī)定不一，應對法律適用問題探討以便確立續(xù)期規(guī)則。

（二）住宅建設用地使用權(quán)續(xù)期的法律適用問題

《房地產(chǎn)管理法》規(guī)定建設用地使用權(quán)依申請有償續(xù)期，《物權(quán)法》規(guī)定住宅建設用地使用權(quán)自動續(xù)期。二者規(guī)定不一，應解決法律適用問題，同時也是本文討論的前提條件。

楊立新認為《物權(quán)法》為全國人大通過的基本法，而《房地產(chǎn)管理法》為全國人大常委會通過的普通法，應適用《物權(quán)法》之規(guī)定。

王利明認為保護住宅建設用地使用權(quán)人是《物權(quán)法》規(guī)定自動續(xù)期的目的，應有利溯及既往①?！斗康禺a(chǎn)管理法》適用對象解釋為非住宅建設用地使用權(quán)，從這個角度二者不存在沖突，無必要專門探討。

渠濤基于物權(quán)法的射程范圍、調(diào)整對象及現(xiàn)行法中是否有對續(xù)期另行收費的規(guī)定認為在私法領域適用自動續(xù)期規(guī)則，《房地產(chǎn)管理法》在收費方面適用。

自動續(xù)期已為學界共識，僅理由存在差異。筆者認為，《物權(quán)法》與《房地產(chǎn)管理法》為同一位階法律，后者為新法。依有利溯及既往及《物權(quán)法》為特別規(guī)定較可取。

二、住宅建設用地使用權(quán)“自動續(xù)期”的理論探討

住宅建設用地使用權(quán)為自動續(xù)期，然相關法律未具體規(guī)定，引發(fā)學界討論。期滿后無需申請自動續(xù)期不言自明，爭論的主要問題：自動續(xù)期應為有償還是無償；若為有償則收取費用標準及方式；續(xù)期后應繳費而未繳費的法律后果；續(xù)期的期限問題；續(xù)期次數(shù)問題；商住一體房和商改房的續(xù)期規(guī)則及認定。

民法典編撰背景下基于民法典的私法、實體法的特性，本文主要研究是否收費及續(xù)期期限問題，其余程序問題、收費標準、法律責任及房屋認定問題應交其他法律法規(guī)規(guī)定。

（一）關于“自動續(xù)期”的有償與無償問題

1．有償續(xù)期

楊立新、袁志鋒、王林清、高圣平、朱廣新、孫煜華、孫良國、王利明均認為應有償續(xù)期。主要理由包括：第一，從文意解釋、體系解釋角度，均無法解釋出無償?shù)囊馑迹坏诙?，無償續(xù)期侵害國家土地所有權(quán)，變相將土地私有化，混同使用權(quán)與所有權(quán)；第三，存在使用權(quán)少于70年的情形，無償違背公平，違反憲法對合法私有財產(chǎn)平等保護原則；第四，土地利用效率低；第五，會導致房地產(chǎn)市場不穩(wěn)定。

2．無償續(xù)期

孫憲忠、茍正金認為應無償續(xù)期。主要理由包括：第一，我國土地所有權(quán)建立法律思想是“均享地利”而非政府通過出讓土地使用權(quán)收取租金，不應反復收取土地使用出讓金；第二，我國房地產(chǎn)價格高，購買房屋時已經(jīng)支出大量資金，再收費使業(yè)主負擔過重，不利社會穩(wěn)定；第三，住房有社會福利性，城市房價過高，居民難以買房。第四，穩(wěn)定的房屋所有權(quán)需無償續(xù)期保證。

（二）關于“自動續(xù)期”的期限問題

1．建筑物可存續(xù)期間

袁志鋒、渠濤、茍正金、張力認為應當以建筑物的存續(xù)期間作為續(xù)期的期限。主要理由包括：第一，根據(jù)“房地一體”的原則，房屋不可能為空中樓閣，只要房子在使用，土地使用權(quán)就應存續(xù)，這樣可契合房屋所有權(quán)作為恒久物權(quán)的特征；第二，自動續(xù)期應解釋為建筑物的存續(xù)期間或可存續(xù)期間，否則會使國家所有權(quán)虛化；第三，建筑物均有一定的使用年限，危房還危害公共安全；第四，契合現(xiàn)行相關立法的指導思想、續(xù)期規(guī)則的變遷規(guī)律及現(xiàn)今的政策要求，有利于減少各界非議且順應居民的習慣。

2．無期限

楊立新認為一次取得永久使用是自動續(xù)期的核心價值，以保障城市居民的居住權(quán)并安居樂業(yè)，有恒產(chǎn)者有恒心。孫憲忠認為土地所有權(quán)為國家所有，民眾擁有的為使用權(quán)，因房屋所有權(quán)具有永久性，應保證民眾土地使用權(quán)的永久性。

3．其他觀點

王利明從體系解釋看，永久續(xù)期與土地所有權(quán)沖突；從文義解釋和目的解釋看，《物權(quán)法》第149條規(guī)定無永久續(xù)期內(nèi)涵；從社會后果角度，永久續(xù)期在一定程度上導致資源不平衡分配。應考慮房屋的使用年限、房屋用途轉(zhuǎn)化可能性及征收等，在50至70年之間具體確定。朱廣新認為可完全依初始訂立的合同確定，即首次約定的使用期限與續(xù)展的期限相同。

三、結(jié)語

（一）“自動續(xù)期”應為有償續(xù)期

從對學界觀點的梳理可發(fā)現(xiàn)較多學者支持有償續(xù)期，筆者從以下幾個角度思考認為自動續(xù)期應為有償。

第一，依法律解釋的規(guī)則無法得出自動續(xù)期為無償續(xù)期的結(jié)論，有償續(xù)期是更為合理的說法。其一，從文意解釋看，自動續(xù)期強調(diào)的是到期后，無須外力去履行一定的手續(xù)既可以達到續(xù)期的效果，自動續(xù)期是與依申請續(xù)期相對而言的，強調(diào)的是一種無須程序的自發(fā)性，并沒有無償?shù)囊馑?。其二，從體系解釋看，建設用地使用權(quán)續(xù)期制度由《暫行條例》、《房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》三部法律形成。《暫行條例》、《房地產(chǎn)管理法》均規(guī)定為有償，而《物權(quán)法》未對是否有償做出明確規(guī)定。將住宅與非住宅建設用地使用權(quán)區(qū)分，是基于區(qū)分所有權(quán)建筑物業(yè)主眾多，依申請續(xù)期難以操作，為減少程序負擔。第一款規(guī)定住宅建設用地使用權(quán)為自動續(xù)期，第二款規(guī)定非住宅的建設用地使用權(quán)為依法律規(guī)定辦理，即《房地產(chǎn)管理法》第二十二條，提前一年申請并重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同繳納土地出讓金。故而將“自動續(xù)期”解釋為有償續(xù)期更為合理。

第二，有償續(xù)期符合我國土地制度。其一，從土地所有權(quán)看，國家是建設用地所有權(quán)人，有權(quán)將住宅建設用地使用權(quán)出讓或劃撥。出讓有償，若在期滿后無償自動續(xù)期則會損害國家的這一權(quán)利，與我國土地制度不符。其二，從土地使用權(quán)的取得看，土地所有權(quán)歸國家或集體，個人僅有使用權(quán)，住宅建設用地使用權(quán)一般為有償，僅劃撥為無償及宅基地使用權(quán)作為一種保障農(nóng)民的基本權(quán)利的福利性制度為無償。故住宅建設用地使用權(quán)續(xù)期一般情況下應為有償。

第三，有償續(xù)期更有利于維護社會公平及穩(wěn)定。歷史的原因?qū)е挛覈嬖谥鐪刂荨⑶鄭u等地的住宅建設用地使用權(quán)少于70年，繳納的土地出讓金也因年限短而相對較低，若到期后全部都無償自動續(xù)期，將導致不公平、混亂。當然也有學者提出將不足70年的，通過補繳出讓金的方式解決，然市場經(jīng)濟發(fā)展物價發(fā)生變化，確定補繳金額耗費成本較高，不可行。故采有償自動續(xù)期更可行。

（二）“自動續(xù)期”期限應為建筑物的可存續(xù)期間

從第二部分對學界觀點的梳理可以發(fā)現(xiàn)較多學者支持以建筑物的可存續(xù)期間作為自動續(xù)期的期限的觀點，筆者從以下幾個角度思考認為“自動續(xù)期”的期間應明確為建筑物的可存續(xù)期間。

第一，從性質(zhì)上看，住宅建設用地使用權(quán)為用益物權(quán)，續(xù)期應有期限。作為限定物權(quán)具有期限性，僅法律明文規(guī)定為無期限的宅基地使用權(quán)除外。住宅建設用地使用權(quán)應當遵循用益物權(quán)有期限性的性質(zhì)。

第二，從我國土地制度看。國家是建設用地所有權(quán)人，法律對出讓年限有規(guī)定，若期滿后自動續(xù)期為永久性權(quán)利會損害國家所有權(quán)，與我國土地制度不符。自動續(xù)期應有期限限制。

第三，以建筑物可存續(xù)期間為限更契合“房地一體”原則。房屋不可能為空中樓閣，須依附土地存在，由于該目的，在規(guī)定最高年限時主要考慮因素是房屋和人的預期壽命。土地使用權(quán)未到期時建筑物毀損，可修復重建。而到期后，若房屋存續(xù)，為保護房屋所有權(quán)應自動續(xù)期，續(xù)期期限以建筑物的可存續(xù)期間為限，這符合“房地一體”原則，更符合生活習慣及觀念，易于接受。

第四，以建筑物可存續(xù)期間為限有利于公共安全。建筑物均有一定的使用年限，若續(xù)期無期限，可能會導致居民不斷修繕危房達到延期目的，危害公共安全。以建筑物可存續(xù)期間為續(xù)期的期限有利于待房屋到了使用年限后通過收回土地使用權(quán)，以拆除危房，維護公共安全。雖對于危房的認定及評估成本較高，但這同時有利于公共安全是有必要的。

注釋

①一般而言法不溯及既往,但當新的法律規(guī)定減輕行為人的責任或增加公民的權(quán)利時新法可以溯及既往.