論我國(guó)土地制度改革的實(shí)驗(yàn)主義進(jìn)路
——以1978～2013年土地立法為樣本的分析*

張玉潔

(山東大學(xué)威海校區(qū)，山東 威海 264209)

論我國(guó)土地制度改革的實(shí)驗(yàn)主義進(jìn)路
——以1978～2013年土地立法為樣本的分析*

張玉潔

(山東大學(xué)威海校區(qū)，山東 威海 264209)

實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路的出現(xiàn)，是政治經(jīng)濟(jì)體制巨變所催生的產(chǎn)物。30多年的土地制度改革則是該立法進(jìn)路的一個(gè)縮影，而暫行法、試點(diǎn)立法則是它的具體表現(xiàn)形式。在實(shí)驗(yàn)性立法的保障下，土地制度不僅平穩(wěn)、順利地過渡到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，而且還形成了全新的土地法律體系。雖然在當(dāng)下的土地制度改革中，實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路的負(fù)面效應(yīng)已經(jīng)呈現(xiàn)出來(lái)，但制度風(fēng)險(xiǎn)小、操作成本低的優(yōu)點(diǎn)仍使得它具有廣闊的生存空間。因此，面對(duì)新一輪的土地制度改革，實(shí)驗(yàn)性立法必須在立法的規(guī)范性上作出適度調(diào)整，以保障土地制度改革的順利進(jìn)行。

實(shí)驗(yàn)主義;土地制度;改革;立法

“有的法規(guī)地方可以先試搞，然后經(jīng)過總結(jié)提高，制定全國(guó)通行的法律?！?鄧小平.鄧小平文選(第二卷)[M].北京：人民出版社，1994.147.

——鄧小平

立法作為一種國(guó)家代議機(jī)關(guān)創(chuàng)制、認(rèn)可或變動(dòng)社會(huì)規(guī)范的活動(dòng)，其理念受到政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等多種因素的影響。由此，立法理念的不同也就導(dǎo)致了不同立法進(jìn)路的出現(xiàn)。例如：美國(guó)與英國(guó)的“進(jìn)化(或經(jīng)驗(yàn))主義立法進(jìn)路”、法國(guó)與德國(guó)的“建構(gòu)主義立法進(jìn)路”*進(jìn)化(或經(jīng)驗(yàn))主義法律觀認(rèn)為，人類理性不足以設(shè)計(jì)出完美的法律，法律的出現(xiàn)與發(fā)展都是社會(huì)自身規(guī)則的體現(xiàn)，英美等國(guó)多采該種立法進(jìn)路；而建構(gòu)主義法律觀則認(rèn)為，法律是通過人類理性設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，制度的制定與重構(gòu)都是人類理性的體現(xiàn)，歐洲大陸國(guó)家多采用此種進(jìn)路。參見袁曙宏等.公法學(xué)的分散與統(tǒng)一[M].北京：北京大學(xué)出版社，2007.106.此外，關(guān)于法律進(jìn)化論的相關(guān)研究，參見[日]穗積陳重.法律進(jìn)化淪[M].黃尊三等譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1997.關(guān)于“建構(gòu)論唯理主義”的論述，參見[英]哈耶克.法律、立法與自由(第一卷)[M].鄧正來(lái)等譯.北京：中國(guó)大百科全書出版社，2000.。反觀我國(guó)改革開放以來(lái)的立法實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，由于在社會(huì)主義法治建設(shè)上缺乏經(jīng)驗(yàn)借鑒，我國(guó)實(shí)際上并未遵循上述兩種進(jìn)路，而是遵循了一種“實(shí)驗(yàn)主義”的立法進(jìn)路，即一種“在不確定條件下當(dāng)事人學(xué)習(xí)、模仿、試錯(cuò)和創(chuàng)新活動(dòng)中共同知識(shí)與信念的形成、演化的結(jié)果”*左衛(wèi)民.通過試點(diǎn)與實(shí)踐推進(jìn)制度創(chuàng)新——以L縣檢察院附條件不起訴的試點(diǎn)為樣本[J].四川大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2011,(5).。該種進(jìn)路的選擇是由我國(guó)法治建設(shè)的基本國(guó)情所決定的。30多年的立法實(shí)踐證明，這種立法進(jìn)路對(duì)加快我國(guó)法治化進(jìn)程具有巨大的促進(jìn)作用。同時(shí)，隨著國(guó)情的變化與法治階段的不同，實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路在我國(guó)法治建設(shè)中的作用正逐漸降低。尤其是在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的前提下，我國(guó)實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路能否繼續(xù)適應(yīng)我國(guó)法治建設(shè)的需要就成為一個(gè)重要的問題。為了更為清晰地闡述我國(guó)立法的實(shí)驗(yàn)主義進(jìn)路及其問題，現(xiàn)以土地立法為例，對(duì)實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路加以剖析。

一、 體制改革及土地立法實(shí)驗(yàn)主義進(jìn)路的確立

自1978年改革開放以來(lái)，伴隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，土地作為一種資源，愈加展現(xiàn)出其自身的價(jià)值。但是，我國(guó)的土地法治建設(shè)在文革時(shí)期遭受嚴(yán)重的破壞，當(dāng)時(shí)的土地立法并不足以支撐經(jīng)濟(jì)體制變革的需要，同時(shí)我國(guó)的立法機(jī)關(guān)亦不具備高水平的立法能力。因此，實(shí)驗(yàn)主義的立法進(jìn)路成為改革開放之初乃至后三十年內(nèi)我國(guó)立法進(jìn)路的必然選擇。雖然實(shí)驗(yàn)性立法*有學(xué)者將地方以實(shí)驗(yàn)形式進(jìn)行優(yōu)先立法的權(quán)力類型稱為“先行立法權(quán)”。參見于兆波.從《立法法》看地方先行立法權(quán)[J].法學(xué)論壇，2001，(3).存在合理性、科學(xué)性、計(jì)劃性等方面的不足，但在我國(guó)法律體系尚未完備的前提下，選擇此種立法進(jìn)路亦表現(xiàn)出歷史選擇的必然性。

首先，我國(guó)土地法治建設(shè)欠缺內(nèi)在法治基因。

改革開放初期的土地立法既面臨著為市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體制提供法律保障的重任，同時(shí)也飽受以公有制為基礎(chǔ)的土地制度經(jīng)驗(yàn)匱乏的困境。土地立法的質(zhì)量如何直接決定了我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的平穩(wěn)與否。因此，選擇何種形式的土地立法進(jìn)路就成為關(guān)系國(guó)家穩(wěn)定大局的重要問題。

在法治發(fā)展長(zhǎng)期弱勢(shì)的情況下，希求我國(guó)社會(huì)內(nèi)部自行衍生出土地制度變革的力量，進(jìn)而推動(dòng)土地立法、迎合經(jīng)濟(jì)體制改革的愿望是不切實(shí)際的，也是斷無(wú)可能的*市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是現(xiàn)代法治產(chǎn)生的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件，所以，在我國(guó)尚未確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的前提下，渴望從中國(guó)傳統(tǒng)法律文化中尋求現(xiàn)代法治的基因，是極難實(shí)現(xiàn)的。參見朱景文.對(duì)西方法律傳統(tǒng)的挑戰(zhàn)：美國(guó)批判法律研究運(yùn)動(dòng)[M].桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2004.340.。倘若貿(mào)然進(jìn)行土地立法，會(huì)“由于實(shí)踐檢驗(yàn)的匾乏，容易導(dǎo)致法律設(shè)計(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型需要相脫節(jié)的局面，不但未起到合理疏導(dǎo)社會(huì)關(guān)系的作用，反而打亂原有秩序的穩(wěn)定、給社會(huì)生活帶來(lái)更多的資源消耗并引發(fā)法律執(zhí)行危機(jī)”。*秦前紅.憲政視野下的中國(guó)立法模式變遷——從“變革性立法”走向“自治性立法”[J].中國(guó)法學(xué),2005,(3).因此，在前期土地立法無(wú)法提供有效借鑒的情況下，追尋一條全新的土地立法進(jìn)路——實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路就成為順應(yīng)改革潮流的必然選擇。1978年后開始的改革開放政策為實(shí)驗(yàn)主義的土地立法進(jìn)路提供了全面的支持：一是政府主導(dǎo)的政治經(jīng)濟(jì)體制改革為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了一條自上而下的變革力量，實(shí)驗(yàn)主義的立法進(jìn)路在上層建筑層面獲得了充足的政治支持；二是市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)運(yùn)作模式有效地緩解了資源供需的緊張關(guān)系，刺激社會(huì)公眾積極投入到經(jīng)濟(jì)體制的市場(chǎng)化中來(lái)，公民對(duì)經(jīng)濟(jì)法治的需求淡化了實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路的不理性因素；三是土地公有制的所有制形式缺乏成功的經(jīng)驗(yàn)借鑒。為保證國(guó)家體制的穩(wěn)定性，完成社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本任務(wù)，立法者只能采取平穩(wěn)的、漸進(jìn)式、試錯(cuò)型的實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路。

其次，域外經(jīng)驗(yàn)對(duì)本土土地立法的沖擊。

我國(guó)土地立法的改革最主要是受到經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的影響，改革的過程中需要借鑒、移植域外先進(jìn)的立法經(jīng)驗(yàn)。但是，“法律移植中最關(guān)鍵的是制度精神的統(tǒng)一，而非簡(jiǎn)單的名稱對(duì)接?！?李鳳章.法律移植,移植什么?——以土地所有權(quán)的中國(guó)命運(yùn)為中心[J].法律科學(xué)(西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)),2009,(6).因此，我國(guó)的土地制度改革對(duì)域外土地立法經(jīng)驗(yàn)的移植需要承受多方面的考驗(yàn)：一方面土地制度改革承受著國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)、文化的壓力。土地公有制作為社會(huì)主義國(guó)家與資本主義國(guó)家最大的區(qū)別之一，其改革成功與否直接影響著社會(huì)主義制度的長(zhǎng)期發(fā)展；另一方面在吸收、借鑒西方國(guó)家先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)的過程中又承受著“試錯(cuò)性”風(fēng)險(xiǎn)。西方國(guó)家的先進(jìn)法律制度移植到法治意識(shí)匱乏的社會(huì)主義國(guó)家能否獲得同樣的成功，是我國(guó)進(jìn)行土地制度移植的重要隱憂。雖然域外立法經(jīng)驗(yàn)移植能夠有效減少我國(guó)土地制度改革上的時(shí)間和立法成本，但是法律移植所帶來(lái)的“試錯(cuò)性”風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)不能避免的；再一方面，由于西方國(guó)家“建構(gòu)理性主義”和“進(jìn)化理性主義”兩種立法進(jìn)路對(duì)時(shí)間和經(jīng)驗(yàn)的需求過高，遵循該兩種立法進(jìn)路只能導(dǎo)致我國(guó)土地制度改革承受更大的風(fēng)險(xiǎn)和損失。所以，我國(guó)的土地制度改革不能等待法律和經(jīng)濟(jì)自發(fā)地形成回應(yīng)機(jī)制，進(jìn)而在經(jīng)驗(yàn)總結(jié)的基礎(chǔ)上推動(dòng)土地制度改革，而應(yīng)當(dāng)采取一種穩(wěn)妥地、漸進(jìn)式的實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路，逐步引導(dǎo)土地制度改革向立法預(yù)設(shè)的方向衍進(jìn)。

再次，改革是大局，立法是為改革服務(wù)。

在改革開放開始后的三十年里，我國(guó)立法工作一直是以“改革助推器”的形式存在的。改革轉(zhuǎn)向何方就意味著立法應(yīng)當(dāng)隨之作出調(diào)整，否則就將面臨“有法難依”、“法律虛無(wú)”狀況的出現(xiàn)。政治經(jīng)濟(jì)體制改革的實(shí)驗(yàn)性決定了土地制度改革的法律實(shí)現(xiàn)同樣會(huì)表現(xiàn)出一定程度的權(quán)變性，即便不是以一種機(jī)會(huì)主義的姿態(tài)出現(xiàn)，也會(huì)在立法方面呈現(xiàn)出某種不可測(cè)性。因此，我國(guó)立法機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)土地制度改革上，必將因社會(huì)的動(dòng)蕩性而付出某些代價(jià)，如立法的理性因素弱化、制度建構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)性因素由前置條件轉(zhuǎn)化為后續(xù)制度性補(bǔ)充、長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的不確定性導(dǎo)致立法語(yǔ)言的模糊性。但是與建構(gòu)主義立法進(jìn)路和進(jìn)化主義立法進(jìn)路相比，實(shí)驗(yàn)性立法“以‘試驗(yàn)’的名義向地方讓渡了中央的部分職權(quán)，使地方在完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的探索中擁有更大的自主權(quán)”，*沈翀,皮曙初.國(guó)家“試驗(yàn)新區(qū)”之爭(zhēng)[J].瞭望新聞周刊,2007,(13):14.并且有利于減少社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的損失。實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路所具備的平穩(wěn)式、漸進(jìn)性特征不僅能夠克服法律頻繁變革所帶來(lái)的威懾力不足問題，也能夠及時(shí)調(diào)整制度改革方向和制度建構(gòu)類型?？梢哉f，實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路能夠順應(yīng)社會(huì)改革的潮流，以服務(wù)改革為目標(biāo)，降低理性因素與經(jīng)驗(yàn)因素的前提性需求，以期能夠在改革中逐漸完成“試錯(cuò)”與“求真”的目的。

土地制度改革遵循一種實(shí)驗(yàn)主義進(jìn)路雖然是歷史的必然選擇，但也是我國(guó)法治發(fā)展過程中的無(wú)奈之舉?！熬透母锓绞降倪x擇而論，最根本的問題不是什么在理論上是最優(yōu)的，最有效率的，而是在現(xiàn)實(shí)生活中，什么是可以接受的……能夠?qū)崿F(xiàn)真正的、實(shí)際的體制變遷的?！?樊綱.漸進(jìn)改革的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[M].上海：上海遠(yuǎn)東出版社，1997.154-155.在我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制改革尚未確定、法律體系尚未形成的前提下，改革開放前30年的立法進(jìn)路只能遵循這種實(shí)驗(yàn)主義的進(jìn)路，并且實(shí)驗(yàn)主義進(jìn)路的立法表現(xiàn)也呈現(xiàn)出多種形態(tài)。

二、中國(guó)土地立法的實(shí)驗(yàn)主義表征

土地制度改革既具有政治體制改革的組成部分，也具有經(jīng)濟(jì)體制改革的組成部分。因此，“中國(guó)的土地制度，是中國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治的根源。中國(guó)的治亂，基于土地制度的興廢。國(guó)民生活的安危，也基于土地制度的整理與否?！?[日]長(zhǎng)野郎.中國(guó)土地制度的研究[M].張我軍譯.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004.原序.原因在于土地制度改革的目的是對(duì)土地公有制的所有制形式進(jìn)行局部的市場(chǎng)化調(diào)整，這種調(diào)整既要保證土地的公有制形式不受影響，又要滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)土地資源的需求。因此，國(guó)家立法如何引領(lǐng)中國(guó)土地制度改革就成為擺在立法機(jī)關(guān)面前的一道難題。綜觀改革開放以來(lái)的土地改革成就，實(shí)驗(yàn)主義進(jìn)路的土地立法在土地制度改革的每一個(gè)階段都扮演著極其重要的作用，并且這種實(shí)驗(yàn)主義進(jìn)路表現(xiàn)出多種形式。

(一)授權(quán)立法的實(shí)驗(yàn)主義進(jìn)路

授權(quán)立法的實(shí)驗(yàn)主義進(jìn)路主要是通過全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院和地方立法機(jī)關(guān)的授權(quán)立法來(lái)實(shí)現(xiàn)的。改革開放以來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)共作出8次授權(quán)決定。除1983年、1984年*2009年6月，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第九次會(huì)議決定，廢止1984年對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán)。和1985年授權(quán)國(guó)務(wù)院立法的決定外，還分別作出了授權(quán)廣東省、福建省、海南省、深圳市、廈門市、汕頭市和珠海市人大及其常委會(huì)制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)的決議(或決定)。其中，1985年的《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》和5個(gè)地方性授權(quán)決定(或決議)關(guān)涉土地制度改革的內(nèi)容。就授權(quán)立法的實(shí)驗(yàn)性而言，“授權(quán)立法是就最高立法機(jī)關(guān)尚未制定法律的事項(xiàng)或者在不違背憲法規(guī)定、法律(行政法規(guī))原則的前提下制定變通規(guī)定，具有試驗(yàn)性質(zhì)。授權(quán)立法事項(xiàng)，經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，條件成熟時(shí)，由最高立法機(jī)關(guān)制定法律。”*曾祥華.試論授權(quán)立法的法律沖突及其解決途徑[J].西安建筑科技大學(xué)學(xué)報(bào),2004,(2).例如：國(guó)家土地管理局在全國(guó)人大尚未就土地權(quán)屬爭(zhēng)議問題作出明確法律規(guī)定的前提下，為了有效解決日常生活和土地流轉(zhuǎn)中因權(quán)屬不明引發(fā)的土地爭(zhēng)議問題，于1996年制定了《土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理暫行辦法》。經(jīng)過7年時(shí)間的實(shí)踐檢驗(yàn)，該暫行辦法的實(shí)際效用得到了廣泛肯定。因此，國(guó)土資源部于2003年以“廢止”的方式取消了《土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理暫行辦法》的“暫行”形式，代之以《土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)查處理辦法》。

(二)暫行法轉(zhuǎn)向正式法的實(shí)驗(yàn)進(jìn)路

暫行法是一種我國(guó)特有的法律形式，它是指有立法權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)針對(duì)特定事項(xiàng)制定的、具有法律效力的臨時(shí)性法律文件。暫行法“是正式立法前的試驗(yàn)性立法。某些社會(huì)關(guān)系急需法律調(diào)整，但立法者對(duì)此尚無(wú)足夠經(jīng)驗(yàn)，便采用暫行法的方式加以臨時(shí)規(guī)定，待經(jīng)驗(yàn)成熟后再制定正式立法”。*孫國(guó)華.中華法學(xué)大辭典(法理學(xué)卷)[M].北京：中國(guó)檢察出版社，1997.500.因此，根據(jù)施行范圍和時(shí)間的不同，暫行法可分為暫行性法律文件、試行性法律文件兩種。在我國(guó)的土地立法中，暫行性法律文件往往以“暫行規(guī)定”、“暫行條例”、“暫行辦法”的形式存在，而試行性法律文件則以“×××法(試行)”、“×××規(guī)定(試行)”、“×××辦法(試行)”和“×××試行辦法”等形式存在。從立法目的來(lái)看，這種立法進(jìn)路表現(xiàn)出極強(qiáng)的工具主義特征。工具主義法學(xué)并不追求擬制定法律與現(xiàn)行法的一致性、融洽性，而是“放眼于未來(lái)并促進(jìn)立法者和法官思考：現(xiàn)在能做什么來(lái)改變未來(lái)？與實(shí)質(zhì)目標(biāo)(來(lái)源于大眾的需求和利益)相關(guān)的是什么？哪些法律規(guī)則可以促成此目標(biāo)”*[美]薩默斯.美國(guó)實(shí)用工具主義法學(xué)[M].柯華慶譯.北京：中國(guó)法制出版社，2010.78.。所以，實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路表現(xiàn)出更多的目標(biāo)理性。

暫行法作為我國(guó)實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路的典型形式，在土地立法中也占有極其重要的地位。根據(jù)北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)的統(tǒng)計(jì)顯示：以“土地”、“暫行”為統(tǒng)計(jì)依據(jù)的暫行法有737部，其中，中央法規(guī)與司法解釋64部，地方法規(guī)規(guī)章673部；以“土地”、“試行”為統(tǒng)計(jì)依據(jù)的暫行法有342部，其中，中央法規(guī)與司法解釋36部，地方法規(guī)規(guī)章306部*由于檢索詞的限制，該數(shù)據(jù)為保守統(tǒng)計(jì)，土地制度改革中實(shí)驗(yàn)性立法的數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于數(shù)據(jù)顯示的數(shù)量。。為了更為清晰地說明實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路在我國(guó)土地制度改革中的作用，現(xiàn)僅以暫行性法律文件為例來(lái)加以詳細(xì)分析(詳見表1)。

表1 暫行法的表現(xiàn)形式及效力狀態(tài)

土地制度改革中的暫行性法律文件主要通過四種方式體現(xiàn)實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路：

一是以“暫行”方式維持自身的法律效力，如表1中的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。這是一種相對(duì)理性的實(shí)驗(yàn)方式，“暫行”的時(shí)間視法律效果而定。在缺乏外部環(huán)境刺激或者制度運(yùn)行狀況獲得普適性價(jià)值之前，城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓制度一直會(huì)以“暫行”方式維持自身的實(shí)驗(yàn)狀態(tài)*有學(xué)者對(duì)我國(guó)土地出讓制度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用進(jìn)行了研究，得出的結(jié)論是：“在中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中，土地出讓制度的實(shí)施做出了積極貢獻(xiàn)。但也可以發(fā)現(xiàn)，自1987年以來(lái)四個(gè)階段對(duì)GDP的貢獻(xiàn)額呈現(xiàn)總體減少態(tài)勢(shì)。”黃賢金等.20世紀(jì)80年代以來(lái)中國(guó)土地出讓制度的績(jī)效分析及對(duì)策建議[J].現(xiàn)代城市研究,2013,(9).。

二是“試錯(cuò)式”實(shí)驗(yàn)方式。波普爾認(rèn)為，科學(xué)的發(fā)展是由不斷提出試探性的猜想，并通過反駁和證偽不斷排除猜想中的錯(cuò)誤而實(shí)現(xiàn)的*潘星丞.交通肇事故意論——以波普爾“試錯(cuò)法”為分析范式[J].法學(xué)論壇,2010,(4).。因此，“試錯(cuò)式”實(shí)驗(yàn)方式能夠相對(duì)緩和、平穩(wěn)的推進(jìn)土地制度的改革，避免了對(duì)土地改革的整體性影響。從表1中《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》的實(shí)驗(yàn)過程可以發(fā)現(xiàn)，該暫行條例的三次修改恰是以一種“試錯(cuò)”的方式施行的土地制度改革。土地“征用”向“征收”的轉(zhuǎn)變、“由省、自治區(qū)、直轄市稅務(wù)機(jī)關(guān)審核后，報(bào)國(guó)家稅務(wù)局批準(zhǔn)”向“由縣以上地方稅務(wù)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”的轉(zhuǎn)變，既是政府行政體制改革的成果展現(xiàn)，也是“試錯(cuò)式”土地立法排除錯(cuò)誤的過程。

三是“暫行—廢止”式實(shí)驗(yàn)方式。該實(shí)驗(yàn)方式在現(xiàn)行立法體系中存在兩種主要形式：因適用期已過而宣布失效，如《外商投資開發(fā)經(jīng)營(yíng)成片土地暫行管理辦法》；因停止執(zhí)行而廢止，如《股份有限公司土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》。暫行法的廢止是實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路特有的一種制度風(fēng)險(xiǎn)。該風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生在于：實(shí)驗(yàn)主義立法是缺乏理性因素與經(jīng)驗(yàn)性因素的前提下被迫進(jìn)行的建構(gòu)型立法。隨著理性和經(jīng)驗(yàn)的增長(zhǎng)，當(dāng)暫行法與經(jīng)濟(jì)體制改革出現(xiàn)矛盾且難以調(diào)和時(shí)，只能以廢止的方式宣告制度改革試驗(yàn)的失敗。

四是“暫行法—正式法”的試驗(yàn)方式。此種試驗(yàn)方式是實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路的理想化方式，也是對(duì)制度改革方向的肯定。雖然暫行法與正式法具有相同的法律效力。但是，暫行法向正式法的轉(zhuǎn)化，解決了體制改革的變動(dòng)性與法律穩(wěn)定性之間的矛盾，政治經(jīng)濟(jì)體制改革才能真正納入到法治化軌道上來(lái)。2008年《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》對(duì)《違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法》的廢止，就是以暫行法轉(zhuǎn)向正式法的方式消除了違反土地管理規(guī)定行為行政處分制度的“暫行”性。

(三)土地改革試點(diǎn)轉(zhuǎn)向全國(guó)性立法的實(shí)驗(yàn)進(jìn)路

除暫行法之外，我國(guó)土地制度改革的實(shí)驗(yàn)主義進(jìn)路得以取得豐碩成果的另一個(gè)重要原因在于試點(diǎn)改革，即通過理論探索、制度革新、地方試點(diǎn)為一體的制度衍進(jìn)方式，來(lái)推動(dòng)土地制度不斷順應(yīng)市場(chǎng)化改革的需求。那么，問題悄然呈現(xiàn)：試點(diǎn)改革為何是一種實(shí)驗(yàn)主義的立法進(jìn)路，它在土地制度改革中又發(fā)揮了何種作用呢？筆者認(rèn)為，暫且將理性因素在立法中的作用擱置一旁，就經(jīng)驗(yàn)積累而言，土地制度改革試點(diǎn)僅是一種先進(jìn)土地制度的理論化構(gòu)想，地方的實(shí)踐性考察恰似將其置于天然的實(shí)驗(yàn)室中進(jìn)行檢驗(yàn)。該土地試點(diǎn)是否遵守我國(guó)法律的基本原則、是否符合我國(guó)的長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略、是否符合廣大人民的根本利益，就成為驗(yàn)證土地制度改革的地方試點(diǎn)是否取得成功的重要指標(biāo)。可以說，地方試點(diǎn)是一種低風(fēng)險(xiǎn)、高收益的制度變革方式。事實(shí)上，改革開放以來(lái)30多年的改革實(shí)踐表明，通過地方試點(diǎn)推行的土地制度改革，正在以一種平穩(wěn)、有效的方式影響著中國(guó)特色社會(huì)主義土地制度的形成(見表2)。

表2 土地改革試點(diǎn)表

從改革開放初期的土地改革試點(diǎn)情況來(lái)看，試點(diǎn)改革的動(dòng)力主要來(lái)自于兩方面：一是社會(huì)形成的自發(fā)型改革動(dòng)力；二是政府驅(qū)動(dòng)型改革動(dòng)力。農(nóng)村土地改革自發(fā)型試點(diǎn)的出現(xiàn)主要是受第一種改革動(dòng)力的影響，并且改革方向是以生產(chǎn)方式變革為主的。產(chǎn)生這種狀況的原因在于：文革時(shí)期的土地制度嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并且文革所造成的社會(huì)動(dòng)蕩更加重了農(nóng)民的生存負(fù)擔(dān)，農(nóng)民的生存和發(fā)展受到了影響；計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)民所獲得的生活資料遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足日常生活需求，農(nóng)民迫切需要更好的生活條件。當(dāng)生產(chǎn)關(guān)系不能適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展要求時(shí)，社會(huì)內(nèi)部就生成一種自發(fā)型的改革動(dòng)力來(lái)推動(dòng)土地制度的改革。1978年小崗村嘗試的“大包干”就屬于自發(fā)型試點(diǎn)改革的典型例證*1978年小崗村掀起的“大包干”揭開了我國(guó)土地制度改革的序幕，到1983年，98%的基本核算單位實(shí)現(xiàn)了“包干到戶”。參見陳小君等.農(nóng)村土地法律制度的現(xiàn)實(shí)考察與研究：中國(guó)十省調(diào)研報(bào)告書[M].北京：法律出版社，2010.237.。其遵循的改革路徑是：自發(fā)型試點(diǎn)——經(jīng)驗(yàn)總結(jié)——逐步推廣——法律確定——再改革試點(diǎn)，這是我國(guó)土地試點(diǎn)改革走向法制化道路的基本模式。

與農(nóng)村土地試點(diǎn)改革不同，城鎮(zhèn)土地制度改革是以政府驅(qū)動(dòng)為主要改革動(dòng)力的。原因在于：城鎮(zhèn)的市場(chǎng)化程度較高，受經(jīng)濟(jì)體制改革的影響較重，政府在推行經(jīng)濟(jì)體制改革過程中必須要解決土地資源市場(chǎng)化的這一難題。因此，城鎮(zhèn)土地改革試點(diǎn)的側(cè)重點(diǎn)在于土地流轉(zhuǎn)制度的改革。

隨著我國(guó)市場(chǎng)化程度的不斷提高，《土地管理法》所確立的無(wú)償無(wú)期限的劃撥使用土地制度已無(wú)法適用市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)體制的要求。“土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓”的法律規(guī)定，愈加成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻礙。1987年，深圳作為土地使用權(quán)有償出讓制度的試點(diǎn)城市，分別以協(xié)議、招標(biāo)、拍賣的有償方式出讓了國(guó)有土地使用權(quán)。之后上海、天津、廣州、廈門、福州五個(gè)城市也被納入到土地使用權(quán)有償出讓制度試點(diǎn)中來(lái)。隨著改革試點(diǎn)的成功和有償轉(zhuǎn)讓經(jīng)驗(yàn)的積累，1988年第七屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過了憲法修正案，決定將《憲法》第10條第4款“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”修改為“任何組織或個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。同時(shí),《土地管理法》也進(jìn)行了相應(yīng)修改，其第2條規(guī)定，“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定?！蓖恋厥褂脵?quán)有償出讓制度的試點(diǎn)改革向憲法條款、專門法律的轉(zhuǎn)化意味著，我國(guó)土地制度改革的試點(diǎn)式實(shí)驗(yàn)主義進(jìn)路能夠有效推進(jìn)土地制度的改革進(jìn)程。

三、困境和出路：實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路的未來(lái)走向

雖然上述實(shí)驗(yàn)主義的立法進(jìn)路對(duì)我國(guó)土地法律體系與法治國(guó)家的建設(shè)起到了積極的作用*季衛(wèi)東對(duì)立法層面上法律試行的合理性進(jìn)行了詳述。參見季衛(wèi)東.法治秩序的建構(gòu)[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999.145-195.，但是法律思維的存在總是能夠引領(lǐng)我們考慮一些土地制度改革背后的法律問題：實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路為何能在我國(guó)成功？它對(duì)法律的超越是法治國(guó)家能夠容忍的嗎？在違背理性立法的前提下實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路到底能夠多遠(yuǎn)？事實(shí)上，在實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路走過三十個(gè)年頭之時(shí)，這些問題已經(jīng)擺在了我們面前。

實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路是一把雙刃劍，作為一種制度改革的輔助工具，它能夠?yàn)橹贫雀母锾峁┓ㄖ票Ｕ希档透母锇l(fā)生偏離的風(fēng)險(xiǎn)；而作為一種立法方式，它會(huì)造成巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，削減法律的穩(wěn)定性、普適性*有學(xué)者指出，地方試點(diǎn)雖然能夠提升地方改革的積極性，“卻又可能帶來(lái)僅從本地區(qū)特殊性考慮的負(fù)面影響，從而使法治的推進(jìn)形成一種以地域?yàn)橹行牡姆指瞵F(xiàn)象”。楊解君.走向法治的缺失言說(二)——法理、憲法與行政法的診察[M].北京：北京大學(xué)出版杜，2005.4.和權(quán)威性。這就意味著，實(shí)驗(yàn)性立法這種“漸進(jìn)主義(立法進(jìn)路)存在著變革不徹底的問題，也可能導(dǎo)致制度內(nèi)部出現(xiàn)自相矛盾的現(xiàn)象，還會(huì)增加今后進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)變革的復(fù)雜性和難度”。*季衛(wèi)東.憲政新論：全球化時(shí)代的法與社會(huì)變遷[M].北京：北京大學(xué)出版社，2002.126.所以，實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路只能是特定歷史條件下的社會(huì)規(guī)范制定方式。超越了特定歷史時(shí)期，實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路的弊端就會(huì)成為國(guó)家變革和發(fā)展的阻礙。

目前看來(lái)，實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路在土地制度形成過程中的弊端主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

一是實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路存在合法性與普適性困境。無(wú)論是暫行法還是地方立法“試點(diǎn)”，都折射出一個(gè)共通的問題：土地制度改革的依據(jù)來(lái)自于1985年“授權(quán)立法”，只要“經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”，各種暫行法與地方立法“試點(diǎn)”就獲得了形式上的合法性，但“授權(quán)立法”范圍的模糊性、行使的限度以及對(duì)現(xiàn)行法的超越都已成為不容忽視的問題。如：1987年深圳對(duì)土地使用權(quán)有償出讓制度進(jìn)行的試點(diǎn)改革。雖然《憲法》與《土地管理法》隨后采納了試點(diǎn)改革的成果，但是深圳市政府以協(xié)議、招標(biāo)、拍賣三種形式有償出讓土地所有權(quán)的行為確是違憲的*童之偉認(rèn)為，深圳市土地使用權(quán)有償出讓制度的改革實(shí)驗(yàn)作為一個(gè)“良性違憲”的典型案例，明顯違反憲法第10條的規(guī)定。此種違憲行為的應(yīng)對(duì)之策只有一個(gè)，就是“由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)及時(shí)依據(jù)憲法和法律的有關(guān)規(guī)定采取措施，制止和糾正違憲行為，但同時(shí)鼓勵(lì)對(duì)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的必要性展開討論，然后由全國(guó)人大盡快修憲，做出‘土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓’的規(guī)定?！蓖畟?重提“違憲改革合理說”宜審慎[J].法學(xué)家,2007,(4):100.。此外，實(shí)驗(yàn)性立法在地方試點(diǎn)的成功，只能表明其在某一特定區(qū)域內(nèi)的制度改進(jìn)的成功，而在放至全國(guó)的情況下未必能夠獲得同樣的效果。江平教授對(duì)廣東省發(fā)布的《廣東省建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題管理辦法》的普適性效果就有所疑慮，并指出“廣東能夠?qū)嵭羞@個(gè)辦法，陜西、寧夏肯定不行”。*江平：《土地立法與農(nóng)民權(quán)益》，載吳敬璉等主編：《洪范評(píng)論》2006年第3卷第2輯，第3頁(yè)。所以，實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路雖然能夠降低立法的“試錯(cuò)性”風(fēng)險(xiǎn)，但在全國(guó)性推廣過程中，又可能面臨普適性不足的尷尬。

二是實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路容易造成土地法律之間的相互沖突*昂格爾認(rèn)為，不管社會(huì)變化如何推動(dòng)法律的產(chǎn)生，法律本身是具有內(nèi)在矛盾性的，這種內(nèi)在矛盾不僅是對(duì)法律不穩(wěn)定，也導(dǎo)致了法律的變革。參見[美]昂格爾.現(xiàn)代社會(huì)中的法律[M].吳玉章,周漢華譯.北京：譯林出版社，2001.61-62.。在我國(guó)，實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路所導(dǎo)致的土地法律沖突主要有三種：實(shí)驗(yàn)性立法與法律的沖突、實(shí)驗(yàn)性立法與地方性法規(guī)的沖突、實(shí)驗(yàn)性立法與實(shí)驗(yàn)立法之間的沖突。造成法律沖突的原因在于實(shí)驗(yàn)主體的廣泛性和多樣性、試驗(yàn)范圍的交叉性和不明確性以及試驗(yàn)期限過長(zhǎng)。這是我國(guó)改革開放以來(lái)長(zhǎng)期遵循實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路的結(jié)果，除非在立法權(quán)限的劃分上能夠進(jìn)行清晰的劃分，并對(duì)以往實(shí)驗(yàn)性立法進(jìn)行系統(tǒng)的清理，否則這種法律沖突的病癥很難“治愈”。

三是實(shí)驗(yàn)性立法的監(jiān)督缺位。實(shí)驗(yàn)性立法主要是通過全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)立法來(lái)實(shí)現(xiàn)的，但是我國(guó)法律在授權(quán)立法監(jiān)督方面，既存在監(jiān)督主體多元、監(jiān)督形式單一的不足的問題，又存在監(jiān)督不力的缺陷*有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)缺乏統(tǒng)一的授權(quán)立法的監(jiān)督法，并且我國(guó)對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督不僅方式單一(只有想全國(guó)人大常委會(huì)或國(guó)務(wù)院備案)，而且在實(shí)施監(jiān)督方面力度不足。陳伯禮.論權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)授權(quán)立法的監(jiān)督控制[J].法商研究,2000,(1).。更為重要的是，對(duì)實(shí)驗(yàn)性立法的監(jiān)督，無(wú)法進(jìn)行實(shí)質(zhì)合法性審查。其原因在于實(shí)驗(yàn)性立法為了土地制度改革的需要，必然存在突破現(xiàn)行法律的規(guī)定。在哈耶克看來(lái)，這是我們賴以生存的規(guī)則“對(duì)一種‘不可能性’(the impossibility)進(jìn)行調(diào)適的產(chǎn)物”*[英]哈耶克.法律、立法與自由(第一卷)[M].鄧正來(lái)等譯.北京：中國(guó)大百科全書出版社，2000.10.。例如2013年安徽省頒布的《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》。該指導(dǎo)意見推行的宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制、農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)儲(chǔ)備制度等，就對(duì)我國(guó)現(xiàn)行土地管理制度進(jìn)行了部分調(diào)整。那么，依據(jù)實(shí)質(zhì)合法性的審查標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)驗(yàn)性立法的審查必然得出否定性結(jié)果，我國(guó)土地出讓制度的良性變革就會(huì)戛然而止。由此看來(lái)，土地制度改革中的實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路無(wú)法在充分地立法監(jiān)督中獲得生存空間。

面對(duì)實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路在土地制度改革中的種種困境，特別是在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的前提下，實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路在當(dāng)前土地制度改革中走向何方就成為一個(gè)擺在立法機(jī)關(guān)面前的一道難題。客觀說來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的建立，“放棄對(duì)法律本質(zhì)、歷史的先驗(yàn)與經(jīng)驗(yàn)追問而執(zhí)著于法律規(guī)范體系的應(yīng)然建構(gòu)?！?廖奕.法理話語(yǔ)的均衡實(shí)踐[J].法商研究，2009,(2).而這恰恰趨同于實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路對(duì)經(jīng)驗(yàn)理性和建構(gòu)理性的有意弱化。因此，雖然我國(guó)已具備了完整的法律體系，但現(xiàn)階段的土地制度改革仍需要實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路給予支持*張千帆認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行法律乃至憲法的設(shè)置還并非是最優(yōu)的法治，因此，有益的地方實(shí)驗(yàn)和制度創(chuàng)新仍然是值得肯定的。參見張千帆.憲法變通與地方試驗(yàn)[J].法學(xué)研究,2007,(1).。理由在于：實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路除了能夠降低土地制度改革的風(fēng)險(xiǎn)外，還能夠起到“承前啟后”的作用。改革開放初期三十年尚未完成的實(shí)驗(yàn)性立法仍需要完成自身的實(shí)驗(yàn)過程，“后體系時(shí)代”*石東坡認(rèn)為，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，中國(guó)立法已進(jìn)入“后體系時(shí)代”。參見石東坡,余凡.論“后體系時(shí)代”律師的立法參與問題[J].法治研究,2013,(2).的土地制度改革的方向難以明確，需要實(shí)驗(yàn)性立法減少制度風(fēng)險(xiǎn)。因此，實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路在我國(guó)立法工作的開展中仍然會(huì)有廣闊的市場(chǎng)。那么，我們應(yīng)當(dāng)從前期實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路中得到哪些啟示呢？事實(shí)上，實(shí)驗(yàn)性立法的弊病已不是微觀層面的法律修訂所能消除的問題。面對(duì)新一輪土地制度改革的契機(jī)，實(shí)驗(yàn)性立法應(yīng)當(dāng)做出以下調(diào)整。

一是對(duì)某些施行時(shí)間較長(zhǎng)的暫行法進(jìn)行立法后評(píng)估，在達(dá)到土地制度改革要求、符合憲法和法律規(guī)定、經(jīng)驗(yàn)積累充足的條件下，實(shí)現(xiàn)暫行法向正式法的轉(zhuǎn)化*汪全勝認(rèn)為，法律作為一種社會(huì)規(guī)范，應(yīng)當(dāng)隨著社會(huì)關(guān)系的變化而制定、修改、補(bǔ)充和廢止。系統(tǒng)性的評(píng)估活動(dòng)能夠保證法律制度與社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性。參見汪全勝,陳光.立法的總體性評(píng)估析論[J].社會(huì)科學(xué)輯刊，2010,(5).。例如：《國(guó)務(wù)院關(guān)于中外合營(yíng)企業(yè)建設(shè)用地的暫行規(guī)定》。該暫行條例于1980年開始施行，主要對(duì)中外合營(yíng)企業(yè)用地的申請(qǐng)和審批、場(chǎng)地使用費(fèi)具體標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算方法等作出了暫行性規(guī)定。從實(shí)踐的效果來(lái)看，《國(guó)務(wù)院關(guān)于中外合營(yíng)企業(yè)建設(shè)用地的暫行規(guī)定》推動(dòng)了我國(guó)中外合營(yíng)企業(yè)的健康發(fā)展，防止了因土地資源緊缺所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)疲軟問題，整體上順應(yīng)了我國(guó)對(duì)外開放和市場(chǎng)化改革的潮流。所以，我國(guó)在中外合營(yíng)企業(yè)建設(shè)用地上的立法條件已經(jīng)成熟，《國(guó)務(wù)院關(guān)于中外合營(yíng)企業(yè)建設(shè)用地的暫行規(guī)定》應(yīng)當(dāng)取消“暫行法”形式，轉(zhuǎn)向正式法，完成實(shí)驗(yàn)過程。

但對(duì)于某些暫行法來(lái)說，試驗(yàn)時(shí)間的長(zhǎng)期性并不代表對(duì)實(shí)驗(yàn)結(jié)果的肯定。例如：1990年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》。該暫行條例第40條規(guī)定：“土地使用權(quán)期滿，土地使用權(quán)及其地上建筑物、其他附著物所有權(quán)由國(guó)家無(wú)償取得?！痹摋l款是與我國(guó)《物權(quán)法》的規(guī)定相左的。根據(jù)《物權(quán)法》第4條的規(guī)定：“國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯?！被诤贤鄬?duì)性的考量，國(guó)有土地使用期限屆滿，只表明國(guó)家具有依法收回土地使用權(quán)的權(quán)利，并不能必然推衍出國(guó)家對(duì)地上物權(quán)的自然取得?！段餀?quán)法》作為全國(guó)人大公布的法律，其法律效力高于國(guó)務(wù)院發(fā)布的暫行條例。因此，作為處于試驗(yàn)階段“暫行法”，《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的實(shí)驗(yàn)結(jié)果表明，其不適宜繼續(xù)發(fā)揮法律效力，而應(yīng)當(dāng)在合適的時(shí)機(jī)予以廢止。

二是嚴(yán)格限定實(shí)驗(yàn)性立法的范圍、期限和實(shí)驗(yàn)對(duì)象。從我國(guó)土地制度改革的實(shí)驗(yàn)主義表征可以發(fā)現(xiàn)，暫行法和地方試點(diǎn)分別是授權(quán)立法在制定法層面和實(shí)踐層面的實(shí)驗(yàn)表現(xiàn)。雖然《立法法》第10條明確規(guī)定“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、范圍”，但是在實(shí)際操作層面，全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)國(guó)務(wù)院和地方立法機(jī)關(guān)的授權(quán)，仍然因立法語(yǔ)言的模糊性、概括性出現(xiàn)了授權(quán)范圍不確定、授權(quán)期限無(wú)限制以及被授權(quán)機(jī)關(guān)立法權(quán)限過大的現(xiàn)象。因此，在新一輪的土地制度改革中，為了嚴(yán)格限定實(shí)驗(yàn)性立法的范圍、期限和實(shí)驗(yàn)對(duì)象，就需要分別從暫行法的制定和地方試點(diǎn)兩方面加以規(guī)范。

從暫行法的立法目的來(lái)看，土地制度改革的要求才是推動(dòng)暫行法形成的動(dòng)力。因此，暫行法的制定必然有改革現(xiàn)行法律規(guī)定的成份在內(nèi)。但是這并不意味著暫行法可以突破授權(quán)立法的范圍。土地制度改革中暫行法的規(guī)范化，一方面應(yīng)當(dāng)以明確的語(yǔ)言確定授權(quán)范圍(包括立法權(quán)限、實(shí)施區(qū)域、實(shí)施對(duì)象等)，防止假借“實(shí)驗(yàn)立法”之名擴(kuò)張權(quán)力；另一方面應(yīng)當(dāng)明確暫行法的試驗(yàn)期限。在規(guī)定期限內(nèi)仍無(wú)法獲得充分的立法經(jīng)驗(yàn)，或者立法條件仍為成熟，且實(shí)驗(yàn)效果良好的暫行法，可以由被授權(quán)機(jī)關(guān)向授權(quán)機(jī)關(guān)提出期限延長(zhǎng)申請(qǐng)。授權(quán)機(jī)關(guān)在對(duì)暫行法進(jìn)行綜合評(píng)估的基礎(chǔ)上，作出是否予以延期的決定。還需要授權(quán)機(jī)關(guān)加強(qiáng)立法監(jiān)督。

試點(diǎn)型立法試驗(yàn)的規(guī)范化，重點(diǎn)在于土地改革試點(diǎn)的封閉性。“試點(diǎn)要嚴(yán)格遵從程序、可控、預(yù)案和封閉四個(gè)原則，對(duì)試點(diǎn)可能突破現(xiàn)行的法規(guī)政策，須獲得程序上的批準(zhǔn)。試點(diǎn)區(qū)域與內(nèi)容須掌握在可控的范圍內(nèi)，對(duì)于可能的失敗要有相應(yīng)的預(yù)案，在相對(duì)封閉狀態(tài)下進(jìn)行，以減少社會(huì)震蕩。避免試點(diǎn)中尚不成熟的做法被廣泛擴(kuò)散，從而造成混亂與風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)大?！?金曉哲.延遲改革的風(fēng)險(xiǎn)比加快改革要大載[J].中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊,2012,(50).

三是完善實(shí)驗(yàn)性立法的監(jiān)督機(jī)制。完備的監(jiān)督機(jī)制是實(shí)現(xiàn)立法目的的重要保證。一般來(lái)說，它應(yīng)當(dāng)包括以下幾項(xiàng)內(nèi)容：(1)立法監(jiān)督的主體；(2)立法監(jiān)督的形式；(3)立法監(jiān)督的范圍。所以，對(duì)實(shí)驗(yàn)性立法而言，立法監(jiān)督機(jī)制的完善首先應(yīng)當(dāng)明確實(shí)驗(yàn)性立法的監(jiān)督主體。我國(guó)實(shí)驗(yàn)性立法往往通過授權(quán)立法的形式獲得立法權(quán)限，因此，授權(quán)機(jī)關(guān)當(dāng)然是實(shí)驗(yàn)性立法的監(jiān)督主體。但是，我國(guó)實(shí)驗(yàn)性立法的監(jiān)督主體，除了授權(quán)機(jī)關(guān)外，還包括非授權(quán)機(jī)關(guān)，即被授權(quán)機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)。這樣，實(shí)驗(yàn)性立法的監(jiān)督職能就出現(xiàn)了不明確的現(xiàn)象，監(jiān)督主體的相互推諉導(dǎo)致立法監(jiān)督流于形式。所以，實(shí)驗(yàn)性立法監(jiān)督機(jī)制的完善，應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)機(jī)關(guān)與被授權(quán)機(jī)關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)的各自職權(quán)。前者對(duì)實(shí)驗(yàn)性立法的范圍進(jìn)行監(jiān)督，后者對(duì)實(shí)驗(yàn)性立法是否同地方性法規(guī)存在沖突進(jìn)行審查。分工協(xié)作的監(jiān)督機(jī)制在實(shí)驗(yàn)性立法中未嘗不可。其次，發(fā)揮各種監(jiān)督形式在立法監(jiān)督中的作用。我國(guó)實(shí)驗(yàn)性立法的監(jiān)督形式主要有兩種：備案和批準(zhǔn)。二者作為實(shí)驗(yàn)性立法的審查程序，只有通過監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)行立法審查，才能最終實(shí)現(xiàn)監(jiān)督功能。然而在立法實(shí)踐中，備案(或批準(zhǔn))機(jī)制并未凸顯出監(jiān)督功能，而更多淪為一種程序化規(guī)定，這也導(dǎo)致了一種“只備不審”現(xiàn)象的出現(xiàn)。監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)驗(yàn)性立法的監(jiān)督力度的不足，很有可能導(dǎo)致地方政府越權(quán)立法。因此，在新一輪土地制度改革中，監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行自身的的監(jiān)督職能，盡可能地減小實(shí)驗(yàn)性立法的改革風(fēng)險(xiǎn)。最后，就立法監(jiān)督的范圍而言，監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)驗(yàn)性立法采取一種容忍原則。所謂容忍原則是指，為了實(shí)現(xiàn)制度改革的目的，允許實(shí)驗(yàn)性立法在適當(dāng)范圍內(nèi)突破現(xiàn)行法律規(guī)定的立法原則。它是監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)驗(yàn)性立法實(shí)質(zhì)合法性審查的適度弱化。實(shí)驗(yàn)主義的立法進(jìn)路“要求我們寬容地看待那些看起來(lái)違法乃至違憲的地方試驗(yàn)，拒絕形式主義和教條主義的憲法解釋，避免用靜止以至過時(shí)的理論去約束不斷發(fā)展的現(xiàn)實(shí)?！?張千帆.憲法變通與地方試驗(yàn)[J].法學(xué)研究,2007,(1).但是這并不意味著監(jiān)督機(jī)關(guān)在審查范圍上會(huì)有所收縮，制定程序、立法權(quán)限、規(guī)定的適當(dāng)性等內(nèi)容仍然在審查范圍之內(nèi)，所以，監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)驗(yàn)性立法的監(jiān)督，關(guān)鍵不在于審查其實(shí)質(zhì)合法性，而在于保障其以推動(dòng)制度改革為目的，在立法權(quán)限內(nèi)行使立法權(quán)，從而推動(dòng)土地制度的改進(jìn)。

四、結(jié)論

從土地制度改革的實(shí)驗(yàn)主義進(jìn)路可以發(fā)現(xiàn)，雖然實(shí)驗(yàn)性能夠減少盲目立法所帶來(lái)的時(shí)間成本和制度建構(gòu)成本，但其所帶來(lái)的制度風(fēng)險(xiǎn)也是存在的。作為一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，如何保障實(shí)驗(yàn)主義立法進(jìn)路同我國(guó)的土地制度改革順利對(duì)接？如何減少實(shí)驗(yàn)性立法帶來(lái)的制度風(fēng)險(xiǎn)？如何建構(gòu)適合我國(guó)的土地制度就成為立法機(jī)關(guān)的一項(xiàng)難題。我國(guó)在土地制度改革上立法任務(wù)并非是一蹴而就的，往往愈加關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要制度愈加要謹(jǐn)慎的制定。因此，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已然形成的前提下，形成實(shí)驗(yàn)主義的立法進(jìn)路仍將在新一輪土地改革中發(fā)揮重要的作用。

An Experimentalism Approach to the Land System Reform in China—Based on the Samples of Land Legislation in 1978～2013

ZHANG Yu-jie

(LawSchool,ShandongUniversityatWeihai,Weihai,Shandong264209,China)

The experimentalism approach to legislation is a product of the upheaval of the political and economic system. 30 years’ land system reform is an epitome of this legislative approach and the interim law and the pilot law are the specific manifestations. Under the protection of experimental legislation, the land system not only transited to the market economic system stably and successfully, but also developed a new land law system. Although the negative effects of the experimentalism approach to legislation have appeared today, low risk and low operating cost have brought this approach a broad living space. Therefore, in a new round of land system reform, some appropriate adjustments to the experimental legislation must be done in the aspect of legislative regularity to ensure the land system reform goes smoothly.

experimentalism; land system; reform; legislation

2014-01-10

張玉潔，男，山東大學(xué)(威海)法學(xué)院法學(xué)理論專業(yè)博士研究生，主要研究方向：法理學(xué)、立法學(xué)。

DF01

：A

：1672-769X(2014)02-0058-09