非政府組織參與WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的角色定位*

向凌

(廣東金融學(xué)院法律系，廣東廣州510521)

WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制是WTO區(qū)別于其前身——GATT的重要標(biāo)志之一，它的建立極大地增強(qiáng)了WTO的強(qiáng)制執(zhí)行力，為快速解決WTO成員方間的貿(mào)易爭(zhēng)端提供了一條行之有效的準(zhǔn)司法途徑。但是，由于WTO的成員方仍然限定于國(guó)家和其他國(guó)際法主體，以非政府組織、跨國(guó)公司和私人為代表的非成員方難以以訴訟主體的身份直接參與WTO的爭(zhēng)端解決程序。然而，隨著WTO規(guī)則體系的不斷演進(jìn)和革新，其成員方所涉及的貿(mào)易爭(zhēng)端也早已突破最初的貿(mào)易自由化領(lǐng)域，轉(zhuǎn)而向投資、競(jìng)爭(zhēng)政策、環(huán)境保護(hù)、勞工標(biāo)準(zhǔn)、人權(quán)等領(lǐng)域擴(kuò)展①Steve Charnovitz.Participation of nongovernmental organizations in the World Trade Organization［J］.University of Pennsylvania Journal of International Economic Law，1996(17):347.。這種變化使得爭(zhēng)端解決程序時(shí)常涉及不同領(lǐng)域的技術(shù)問題和專業(yè)知識(shí)，客觀上為社會(huì)公眾更多地參與WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制提供了必要和可能。也正是在這樣的背景之下，一些國(guó)際非政府組織如“綠色和平”、“大赦國(guó)際”等不斷以“法庭之友”②“法庭之友”陳述源于拉丁語(yǔ)Amicus Curiae，根據(jù)《布萊克法律詞典》的解釋，是指某一案件的非當(dāng)事方自愿向法院提交陳述或在某一具體案件中有重大利害關(guān)系的人應(yīng)法院要求向法院提交陳述。從WTO近年來(lái)的司法實(shí)踐看，非政府組織以提交“法庭之友”陳述的形式參與爭(zhēng)端解決程序最為常見。的身份參與爭(zhēng)端解決程序，它們通過提交“法庭之友”意見書，試圖影響專家組和上訴機(jī)構(gòu)的裁決，引發(fā)了一些系列有關(guān)非政府組織在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制中的角色定位問題。

一、非政府組織參與WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的應(yīng)然角色

(一)WTO成員方對(duì)非政府組織參與WTO爭(zhēng)端解決問題的主要爭(zhēng)議

非政府組織以“法庭之友”身份參與WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制肇始于1998年的“美國(guó)蝦及蝦制品案”③U.S.-Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products［DB/OL］.WT/DS58/AB/R(Oct.12 1998).。自此以后，一系列的案件如“英國(guó)鋼鐵公司補(bǔ)貼案”④U.S.-Imposition of Countervailing Duties on Certain Hot-Rolled Lead and Bismuth Carbon Steel Products Originating in the United Kingdom［DB/OL］.WT/DS138/AB/R 1(May 10，2000).、“歐共體石棉案”⑤EC-Asbestos［DB/OL］.WI/DS135/AB/R(March 12，2001).、“美國(guó)音樂許可權(quán)案”⑥United States-Section110(5)of US Copyright Act［DB/OL］.WT/DS/160/R(June 15，2000).、“美國(guó)金槍魚Ⅱ案”⑦US-Tuna II［DB/OL］.WIT/DS381/R(Sept.15，2011).等均出現(xiàn)了非政府組織向爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)(Dispute Settlement Body，DSB)提交“法庭之友”陳述的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年，“法庭之友”總共向20起專家組程序和15起上訴機(jī)構(gòu)程序提交了書面意見，而其中有15項(xiàng)爭(zhēng)端解決程序所涉事項(xiàng)會(huì)對(duì)貿(mào)易以外的問題如環(huán)境保護(hù)、公共健康等產(chǎn)生廣泛影響。頗為“巧合”的是，在非政府組織參與爭(zhēng)端解決的諸多案例中，DSB甚少披露“法庭之友”意見書的具體信息;專家組或上訴機(jī)構(gòu)的報(bào)告也缺乏對(duì)“法庭之友”陳述為何會(huì)被接受或拒絕的必要解釋。很多時(shí)候，專家組或上訴機(jī)構(gòu)的報(bào)告先是簡(jiǎn)單地重申未經(jīng)請(qǐng)求的“法庭之友”陳述能夠被接受的法律依據(jù);隨后便籠而統(tǒng)之地認(rèn)為非政府組織所提交的意見對(duì)于案件的裁決并無(wú)考慮之“必要”。⑧例如，在“US-Softwood Lumber IV案”的上訴機(jī)構(gòu)報(bào)告中，如是寫道:“法庭之友”陳述提及了爭(zhēng)端當(dāng)事方和第三方未曾關(guān)注的問題。爭(zhēng)端當(dāng)事方和第三方并未采納這些“法庭之友”陳述。最終，上訴機(jī)構(gòu)認(rèn)為沒有必要考慮這些意見。而對(duì)于“沒有必要”的原因，上訴機(jī)構(gòu)卻語(yǔ)焉不詳。詳見US-Softwood Lumber IV［DB/OL］.WT/DS257/AB/RW(Dec.5，2005).

總的看來(lái)，隨著非政府組織在全球治理中的角色越來(lái)越重要，一方面WTO的司法程序?qū)Ψ钦M織的參與行為日益寬容和開放;另一方面，模棱兩可的司法實(shí)踐也使得WTO成員方對(duì)非政府組織的參與行為態(tài)度各異，充滿爭(zhēng)議。具體來(lái)講，成員方較有代表性的爭(zhēng)議點(diǎn)主要集中在以下幾方面:

第一，專家組和上訴機(jī)構(gòu)對(duì)“法庭之友”的參與問題態(tài)度不一，令人費(fèi)解。以“美國(guó)蝦及蝦制品案”為例，專家組認(rèn)為“從非政府組織處接受未經(jīng)請(qǐng)求的信息與《關(guān)于爭(zhēng)端解決規(guī)則和程序的諒解》(Understanding on Rule and Procedures Governing the Settlement of Disputes，DSU)第13條⑨DSU第13條規(guī)定:“每一專家組有權(quán)向其認(rèn)為適當(dāng)?shù)娜魏蝹€(gè)人或機(jī)構(gòu)尋求信息和技術(shù)建議……”的規(guī)定不符”，拒絕了海洋保護(hù)中心、國(guó)際環(huán)境法中心和世界野生動(dòng)物基金會(huì)向?qū)＜医M提交的兩份“法庭之友”意見書，但上訴機(jī)構(gòu)卻在其最終報(bào)告中推翻了專家組的裁決，認(rèn)為“DSU第13條賦予了專家組尋求未經(jīng)請(qǐng)求的信息的廣泛權(quán)利”，并最終接納了由美國(guó)的非政府組織所提交的“法庭之友”陳述意見⑩Panel Report of United States-Import Prohibition of Certain Shrmp and Shrmp Products［DB/OL］.WT/DS58/R(May 15，1998)，Appellate Body Report of United States Import Prohibition of Certain Shrimp and Shmp Products［DB/OL］.WT/DS58/AB/R(Oct.12，1998).。

第二，一些成員方認(rèn)為，由于對(duì)非政府組織的參與缺乏明確的制度指引，DSB一旦對(duì)“法庭之友”敞開大門，爭(zhēng)端當(dāng)事方可能陷入疲于回應(yīng)非政府組織意見的怪圈，這就會(huì)導(dǎo)致爭(zhēng)端當(dāng)事方，尤其是發(fā)展中國(guó)家的爭(zhēng)端當(dāng)事方訴訟成本增加。為此，一些發(fā)展中國(guó)家成員方甚至主張，為了從根本上改變DSB在處理“法庭之友”問題時(shí)靈活性有余規(guī)范性不足的現(xiàn)狀，有必要對(duì)DSU進(jìn)行正式修訂，以免專家組和上訴機(jī)構(gòu)任意尋求或接受日益增多的“法庭之友”陳述[11]Communication from India on behalf of Cuba，Dominican Republic，Egypt，Honduras，Jamaica and Malaysia［DB/OL］.TN/DS/W/47(Feb.11，2003);Text for the African Group Proposals on Dispute Settlement Understanding Negotiations［DB/OL］.TN/DS/W/92(Mar.5，2008).。

第三，不少成員方擔(dān)心，一旦允許非政府組織以“法庭之友”身份參與爭(zhēng)端解決程序，非國(guó)家行為體可能在WTO的司法體系中獲得比WTO成員方更大的參與空間，這將對(duì)WTO政府間性質(zhì)的定位產(chǎn)生極大沖擊。畢竟，根據(jù)現(xiàn)行的DSU文本，只有WTO成員方才具備成為爭(zhēng)端當(dāng)事方或第三方的資格。例如，印度就認(rèn)為，從某種意義上講，澄清WTO成員方比基于某種特權(quán)以“法庭之友”身份參與爭(zhēng)端解決的一方地位更低這件事本身就構(gòu)成對(duì)WTO政府間性質(zhì)的褻瀆。加拿大認(rèn)為，是否允許非政府組織參與WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制應(yīng)當(dāng)由WTO成員方自己來(lái)決定，而不能由專家組或上訴機(jī)構(gòu)的代勞[12]Daniel Pruzin.WTO Appellate Body Under Fire for Move to Accept Amicus Curiae Briefs From NGOs［J］.International Trade Reporter，Nov.3，2000:1805－1806.。而歐盟與加拿大的觀點(diǎn)基本一致，只是格外強(qiáng)調(diào)上訴機(jī)構(gòu)應(yīng)盡早出臺(tái)判斷非政府組織所提交“法庭之友”陳述相關(guān)性的指南[13]Daniel Pruzin.Key WTO Members Score Appellate Body for Its Decision to Accept Amicus Briefs［J］.International Trade Reporter，June 15，2001:924.。

第四，鑒于在以往的司法實(shí)踐中，專家組和上訴機(jī)構(gòu)甚少對(duì)接納或拒絕“法庭之友”陳述的原因進(jìn)行解釋，使得非政府組織無(wú)從知曉應(yīng)提供何種信息或幫助才能對(duì)DSB的裁決真正有用。這就導(dǎo)致非政府組織重復(fù)爭(zhēng)端當(dāng)事方訴求的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，極大地浪費(fèi)了非政府組織的人力資源和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，甚至還可能降低爭(zhēng)端解決程序的效率。

(二)非政府組織以“法庭之友”身份參與WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的正當(dāng)性

盡管非政府組織在WTO爭(zhēng)端解決程序中的表現(xiàn)日漸活躍，DSB對(duì)非政府組織的態(tài)度也越來(lái)越寬容和開放，但迄今為止，仍然沒有任何成員方或非政府組織提出讓非政府組織享有與爭(zhēng)端當(dāng)事方同樣的訴訟地位直接參與爭(zhēng)端解決。相反地，如同上文所闡述的那樣，成員方對(duì)于非政府組織參與角色的爭(zhēng)議主要還是集中在非政府組織是否能在專家組或上訴審程序中提交“法庭之友”陳述或其他證據(jù)這一問題上。此外，不少非政府組織還試圖繞過充滿爭(zhēng)議的“法庭之友”問題，轉(zhuǎn)而通過成員方提交相關(guān)信息?？梢姡赪TO政府間性質(zhì)的限定之下，非政府組織根本不可能以訴訟主體的身份直接參與WTO爭(zhēng)端解決程序[14]Steve Charnovitz.Participation of Nongovernmental Organizations in the World Trade Organization［J］.University of Pennsylvania Journal of International Economic Law ，1996，(17):348.。同時(shí)，歷年的司法實(shí)踐也進(jìn)一步說(shuō)明，非政府組織以“法庭之友”身份間接參與爭(zhēng)端解決程序，向爭(zhēng)端解決各方提供客觀、科學(xué)和公允的信息，最大限度地發(fā)揮其輔助爭(zhēng)端解決的角色功能，具備充分的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

首先，非政府組織的參與能夠提高WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的透明度，使?fàn)幎私鉀Q過程更加民主化。傳統(tǒng)意義上的國(guó)際經(jīng)濟(jì)爭(zhēng)端解決機(jī)制通常都只向國(guó)家、企業(yè)或個(gè)人投資者開放，因此在相關(guān)司法程序中一般也只有它們的利益會(huì)被代表，而對(duì)更加廣泛的公共或跨國(guó)利益卻鮮有關(guān)注。WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制“政府間”的性質(zhì)曾一度被詬病為過于封閉、缺乏透明度[15]Dr.Eric Brabandere.NGOs and“Public Interest”:The Legality and Rationale of Amicus Curiae Intervention in International Economic and Investment Disputes［J］.Chicago Journal of International Law，2011，(12):103.。而非政府組織的參與卻常被視為解決爭(zhēng)端解決機(jī)制上述問題的有效方法之一[16]Peter Van den Bossche.NGO Involvement in the WTO:A Comparative Perspective［J］.Journal of International Economic Law，2008，(11):717.。非政府組織所代表的利益十分廣泛，其或者與人類的共同利益如人權(quán)或環(huán)境問題相關(guān)，或者與某些可能受到裁決影響卻無(wú)法參與程序的特殊社會(huì)團(tuán)體的利益相關(guān)。承認(rèn)非政府組織可以作為“法庭之友”參與爭(zhēng)端解決過程，能夠使國(guó)際市民社會(huì)有機(jī)會(huì)參與WTO爭(zhēng)端解決的決策過程[17]鐘廣池.NGO作為“法庭之友”參與爭(zhēng)端解決活動(dòng)的實(shí)踐及其影響探析［J］.法學(xué)雜志，2009，(6):135.，進(jìn)而彌補(bǔ)單純政府層面決策所可能造成的偏頗。

其次，非政府組織的參與可以提高WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的決策能力。隨著全球一體化的進(jìn)一步發(fā)展，WTO成員方之間的爭(zhēng)端己不僅僅是貿(mào)易層面上的紛爭(zhēng)，而是涉及到環(huán)境、人權(quán)、勞工等多方面的全球性社會(huì)問題及越來(lái)越多的技術(shù)性問題，這就給WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的專家組和上訴機(jī)構(gòu)提出了前所未有的挑戰(zhàn)。而非政府組織在各自的領(lǐng)域往往集結(jié)了大量的人才和信息技術(shù)資源，擁有豐富的專業(yè)技術(shù)知識(shí)，如果允許專家組或上訴機(jī)構(gòu)從非政府組織處尋求有益的信息或資料，將有效減少法律推理過程中的錯(cuò)誤，提高裁決的質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)決策的專業(yè)性、科學(xué)性和權(quán)威性[18]李涵.WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制中的“法庭之友”陳述［D］.長(zhǎng)春:吉林大學(xué)碩士學(xué)位論文，2006.9－10.。

總而言之，無(wú)論WTO的成員方多么擔(dān)憂非政府組織的參與問題，以往的司法實(shí)踐仍然足以證明非政府組織在全球環(huán)境保護(hù)、公共健康和人權(quán)等問題上所代表的廣泛利益。因此，在進(jìn)一步規(guī)范“法庭之友”陳述的提交形式、內(nèi)容和程序的基礎(chǔ)上，明確允許非政府組織以“法庭之友”身份參與爭(zhēng)端解決程序，是十分必要的。

二、當(dāng)前非政府組織參與WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的角色困境

隨著國(guó)際貿(mào)易爭(zhēng)端所涉及的領(lǐng)域日益多元化，社會(huì)公眾對(duì)WTO司法裁決的質(zhì)量期待不斷提升，非政府組織憑借其人力資源和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，完全有能力通過向DSB提交“法庭之友”陳述的形式間接參與到WTO的爭(zhēng)端解決程序中來(lái)，為DSB提供事實(shí)和技術(shù)信息，充分發(fā)揮其輔助爭(zhēng)端解決的角色功能。但是，理想固然美好，但現(xiàn)實(shí)卻充滿挑戰(zhàn)。由于缺乏法律依據(jù)的支撐、成員方過于擔(dān)憂WTO的政府間性質(zhì)會(huì)受到非政府組織的沖擊、加之非政府組織自身的代表性難以判斷等因素的存在，使得非政府組織在參與WTO爭(zhēng)端解決程序的過程中面臨諸多現(xiàn)實(shí)困境，阻礙重重。

(一)非政府組織參與WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制欠缺法律依據(jù)的支撐

非政府組織參與WTO爭(zhēng)端解決之所以在以往的司法實(shí)踐中備受爭(zhēng)議，很大程度上是因?yàn)槠駷橹?，在WTO的法律體系中無(wú)法找到一份明確規(guī)定允許非政府組織向爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)提交“法庭之友”陳述的文件，這就使得非政府組織對(duì)爭(zhēng)端解決機(jī)制的參與沒有法律上的依據(jù)，在面對(duì)成員方的質(zhì)疑時(shí)，找不到有力的反駁依據(jù)。根據(jù)以往的司法實(shí)踐，專家組和上訴機(jī)構(gòu)時(shí)常援引DSU第13條、DSU第17條第9款和《爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)上訴機(jī)構(gòu)上訴案件審理工作程序》(《工作程序》)第16條第1款作為非政府組織參與爭(zhēng)端解決程序的法律依據(jù)。

首先，我們先來(lái)分析一下DSU第13條的規(guī)定。該條第1款規(guī)定:“每一專家組有權(quán)向其認(rèn)為適當(dāng)?shù)娜魏蝹€(gè)人或機(jī)構(gòu)尋求信息和技術(shù)建議。”該條第2款規(guī)定:“專家組可向任何有關(guān)來(lái)源尋求信息，并與專家進(jìn)行磋商并獲得他們對(duì)該事項(xiàng)某些方面的意見。”

筆者認(rèn)為，DSU第13條并不能作為非政府組織參與WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的法律依據(jù)。理由在于:第一，該條規(guī)定，專家組尋求資料的范圍僅限于“信息和技術(shù)建議”，不包含法律問題，因此，專家組無(wú)權(quán)接納涉及法律問題的“法庭之友”陳述。第二，第13條作為專家組授權(quán)條款的一部分，其授權(quán)的對(duì)象不應(yīng)包含上訴機(jī)構(gòu);更進(jìn)一步講，只進(jìn)行法律審的上訴機(jī)構(gòu)無(wú)權(quán)從非政府組織處尋求資料。第三，DSU第13條中所用的“尋求”(seek)一詞從詞源上說(shuō)，是一個(gè)主動(dòng)含義的詞，解釋為專家組有權(quán)積極主動(dòng)地要求其他機(jī)構(gòu)或個(gè)人就爭(zhēng)端的特定方面提供意見似乎更為恰當(dāng)?？梢?，上訴機(jī)構(gòu)在“美國(guó)蝦及蝦制品案”中對(duì)“seek”一詞所做的擴(kuò)張性解釋實(shí)有不妥[19]“海蝦/海龜”案進(jìn)入上訴程序后，上訴機(jī)構(gòu)在其最后報(bào)告中推翻了專家組對(duì)DSU第13條的解釋，認(rèn)為專家組有尋求有關(guān)信息的權(quán)限并不意味著禁止其接受沒有被專家組主動(dòng)尋求而提交到專家組的信息，因而不是由專家組主動(dòng)尋求的意見也是可接受的。從此開創(chuàng)了接受未經(jīng)請(qǐng)求法庭之友意見書的先例。。

其次，DSU第17條第9款、《工作程序》第16條第1款也曾在“英國(guó)鋼鐵公司補(bǔ)貼案”中被上訴機(jī)構(gòu)所援引，作為其可以直接接受非政府組織“法庭之友”陳述的法律依據(jù)。DSU第17條第9款規(guī)定:“工作程序應(yīng)由上訴機(jī)構(gòu)經(jīng)與DSB主席及總干事磋商后制定，并告知各成員供參考。”因此，基于該條規(guī)定，上訴機(jī)構(gòu)聲稱:“該條規(guī)定清楚地說(shuō)明了上訴機(jī)構(gòu)在制定程序性規(guī)則上擁有廣泛的權(quán)力?！盵20]United States-Imposition of Countervailing Duties on Certain Hot-Rolled Lead and Bismuth Carbon Steel Products Originating in the United Kingdom［DB/OL］.WT/DS138/AB/R.此外，DSU第17條第9款還提供了一種彌補(bǔ)程序性缺陷的方法，那就是，在通過磋商和通知程序后制定工作程序規(guī)則[21]Arthur E.Appleton.Amicus Curiae Submissions in the Carbon Steel Case:Another Rabbit From the Appellate Bodu's Hat［J］.Journal of International Economic Law.2000(3):696.。筆者認(rèn)為，盡管DSU第17條第9款可以作為上訴機(jī)構(gòu)在制定程序性規(guī)則上擁有廣泛權(quán)力的依據(jù)，但該條卻并不能成為允許非政府組織向DSB提交“法庭之友”陳述的法律依據(jù)。理由在于:一方面，該條雖然授權(quán)上訴機(jī)構(gòu)經(jīng)與DSB主席和WTO總干事磋商并通知所有成員方后，制定工作程序，但事實(shí)上，在“英國(guó)鋼鐵公司補(bǔ)貼案”中，上訴機(jī)構(gòu)所制定的工作程序只字未提“法庭之友”陳述。另一方面，在該案中，上訴機(jī)構(gòu)也明確承認(rèn)“上訴機(jī)構(gòu)只有在遇到《工作程序》中尚未規(guī)定的程序性問題時(shí)才能制定適當(dāng)?shù)某绦蛐砸?guī)則”。[22]United States-Imposition of Countervailing Duties on Certain Hot-Rolled Lead and Bismuth Carbon Steel Products Originating in the United Kingdom［DB/OL］.WT/DS138/AB/R.而且，上訴機(jī)構(gòu)在制訂這些規(guī)則時(shí)還必須滿足另外兩個(gè)條件:其一，該規(guī)則必須與DSU及相關(guān)文件相符;其二，應(yīng)立即通知上訴案件的當(dāng)事方和第三方，以及上訴機(jī)構(gòu)和其他成員方[23]朱欖葉.世界貿(mào)易組織國(guó)際貿(mào)易糾紛案例評(píng)析［M］.北京:法律出版社，2000.8－69.。

可見，上訴機(jī)構(gòu)根據(jù)DSU第17條第9款和《工作程序》第16條第1款制定程序性規(guī)則的條件極其嚴(yán)苛，即使在“歐共體石棉案”中上訴機(jī)構(gòu)制定了的“補(bǔ)充程序”，但也是明確聲明“僅為此案上訴目的”，而不具有制定一般性規(guī)則的作用。非政府組織如想援引這兩條規(guī)定做為參與爭(zhēng)端解決機(jī)制的法律依據(jù)恐怕很難自圓其說(shuō)。

(二)WTO的政府間性質(zhì)使其難以接受非政府組織的常態(tài)化參與

從目前來(lái)看，WTO官方文件中主要有以下幾份文件涉及到了WTO與非政府組織的關(guān)系問題，它們分別是:《建立世界貿(mào)易組織馬拉喀什協(xié)定》、《與非政府組織關(guān)系安排的指導(dǎo)原則》(《指導(dǎo)原則》)、WTO第一任總干事魯杰羅于1998年7月所宣布的增強(qiáng)與非政府組織合作的計(jì)劃和《關(guān)于WTO文件的傳播和解除限制的程序》。

其中，《建立世界貿(mào)易組織馬拉喀什協(xié)定》第5條第2款規(guī)定“總理事會(huì)可就與涉及WTO有關(guān)事項(xiàng)的非政府組織進(jìn)行磋商和合作做出適當(dāng)安排”。1996年7月18號(hào)，WTO總理事會(huì)通過的《指導(dǎo)原則》確立了WTO與非政府組織合作的基本框架[24]http://www.wto.org/english/forums_e/ngo_e/guide_e.htm［DB/OL］.2013－06－30.。另外，為了加強(qiáng)WTO與非政府組織的信息交流，WTO也先后采取了不少的舉措。例如，1998年7月，WTO當(dāng)時(shí)的總干事魯杰羅就宣布了一項(xiàng)增強(qiáng)WTO與非政府組織合作的計(jì)劃，具體措施包括:WTO的對(duì)外關(guān)系司啟動(dòng)面向非政府組織的WTO各委員會(huì)和工作組定期簡(jiǎn)報(bào);秘書處每月向成員方通報(bào)非政府組織提交的文件清單等。不過，該計(jì)劃同時(shí)也解釋說(shuō)這項(xiàng)計(jì)劃是在1996年《指導(dǎo)原則》范圍內(nèi)制定的，至于面向非政府組織開放爭(zhēng)端解決機(jī)制、開放其他WTO會(huì)議以及更加迅速地文件解限等問題則只能由成員方協(xié)商一致批準(zhǔn)。再例如，WTO總理事會(huì)于2002年5月14日制定的新的《關(guān)于WTO文件的傳播和解除限制的程序》，其中明確規(guī)定:“所有WTO的官方文件都是非限制性的”[25]《關(guān)于WTO文件的傳播和解除限制的程序》第1條［DB/OL］，WT/L/452，2002.、“成員方可以提交限制性的文件，但這種文件一旦被相關(guān)機(jī)構(gòu)考慮后或發(fā)出60天以后便自動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉窍拗菩缘奈募恕盵26]《關(guān)于WTO文件的傳播和解除限制的程序》第2條(a)款［DB/OL］，WT/L/452，2002.、“所有會(huì)議記錄的公開一開始是受限制的，但它們將會(huì)在發(fā)出45天以后自動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉窍拗菩缘牧恕盵27]《關(guān)于WTO文件的傳播和解除限制的程序》第2條(c)款［DB/OL］，WT/L/452，2002.、“所有WTO官方文件一旦被翻譯后都將是非限制性的，它們將可以通過WTO的官方網(wǎng)站獲得，從而便于公眾在更廣的范圍內(nèi)獲知這些文件的內(nèi)容”[28]《關(guān)于WTO文件的傳播和解除限制的程序》第3條［DB/OL］，WT/L/452，2002.，這份文件中并沒有明確提到非政府組織，而是用“公眾”這樣的字眼籠統(tǒng)地點(diǎn)到即止。可見，WTO正在朝著不斷擴(kuò)大與非政府組織的合作與信息交流的方向努力。

縱觀上述文件，我們可以清楚的發(fā)現(xiàn)，它們幾乎無(wú)一例外地強(qiáng)調(diào)了WTO政府間組織的性質(zhì)，而將與非政府組織的磋商和合作視為具有權(quán)利，而非義務(wù)?？偫硎聲?huì)有權(quán)選擇是否要與非政府組織進(jìn)行磋商，是否要聽取或接受它們的意見。更進(jìn)一步講，WTO之所以有條件地采納、甚至尋求非政府組織的意見，并非真正愿意承認(rèn)非政府組織的國(guó)際法律地位，而是在于其確實(shí)需要從非政府組織處獲得有助于爭(zhēng)端解決的專業(yè)知識(shí)和事實(shí)信息[29]何志鵬，劉海江.國(guó)際非政府組織在國(guó)際法中的尷尬地位:現(xiàn)狀、原因及對(duì)策［J］.廣西社會(huì)科學(xué)，2013，(5):95.?？梢?，從目前來(lái)看，非政府組織在WTO中并無(wú)正式地位，更談不上有參與到爭(zhēng)端解決機(jī)制中的法定資格了。而且，從大多數(shù)反對(duì)非政府組織參與爭(zhēng)端解決機(jī)制的WTO成員方的意見來(lái)看，認(rèn)為非政府組織一旦在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制中擁有正式資格，就會(huì)損害WTO政府間組織的性質(zhì)也不在少數(shù)。它們的顧慮主要是:一旦允許非政府組織在爭(zhēng)端解決機(jī)制中擁有正式地位，就可能打開了一整盒蠕蟲罐頭，就像一些非國(guó)家行為者很快就希望通過在談判中尋求常設(shè)地位和擁有更多的話語(yǔ)權(quán)來(lái)增強(qiáng)它們的力量一樣。在這些成員方看來(lái)，如果允許非政府組織以“法庭之友”身份參與到爭(zhēng)端解決機(jī)制中，就意味著非政府組織將很快通過它們?cè)跔?zhēng)端解決機(jī)制中所獲得的既得地位，來(lái)影響成員方在爭(zhēng)端解決機(jī)制中的實(shí)體權(quán)利和義務(wù)[30]Georg C.Umbricht.An“Amicus Curiae Brief”on Amicus Curiae Briefs at the WTO［J］.Journal of International Economic Law，2001，(4):786.。

(三)非政府組織的代表性令人堪憂

早在“英國(guó)鋼鐵公司補(bǔ)貼案”中，成員方就曾對(duì)非政府組織的代表性問題提出過疑問。在該案中，美國(guó)鋼鐵協(xié)會(huì)作為一個(gè)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)向爭(zhēng)端解決機(jī)制提交了“法庭之友”陳述，就與其直接相關(guān)的問題發(fā)表意見，突破了以往只有國(guó)際非政府組織向爭(zhēng)端解決機(jī)制提交“法庭之友”陳述的先例。這就不禁令人質(zhì)疑:美國(guó)鋼鐵協(xié)會(huì)作為國(guó)內(nèi)某些商業(yè)團(tuán)體利益的代表，其參與究竟能夠從多大程度上代表公共利益?抑或代表了哪些人或是多少人的利益?如何保障其所提交陳述的客觀性和公正性?盡管在該案中專家組和上訴機(jī)構(gòu)最終都以不符合“正當(dāng)程序”的理由拒絕了美國(guó)鋼鐵協(xié)會(huì)所提交的“法庭之友”陳述，但如果該協(xié)會(huì)當(dāng)初在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交了自己的意見，那么是否意味著除了一些被公認(rèn)的關(guān)注全球利益的國(guó)際性非政府組織(如綠色和平組織，國(guó)際紅十字會(huì)等)外，國(guó)內(nèi)商業(yè)團(tuán)體也可以參加WTO爭(zhēng)端解決程序或發(fā)表意見?

其實(shí)，質(zhì)疑非政府組織的代表性問題并非空穴來(lái)風(fēng)。原因有三:其一，由于大部分的非政府組織都起源于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，深深地打著西方組織文化的烙印，不免在一定程度上帶有西方的意識(shí)形態(tài)色彩。而反觀發(fā)展中國(guó)家，非政府組織的數(shù)量則十分有限，具有國(guó)際影響力的更是鳳毛麟角。其二，非政府組織所提交的“法庭之友”陳述，只是普通法中的一個(gè)法律概念，而在民法法系中則根本不存在“法庭之友”陳述的概念。因此，筆者認(rèn)為，在WTO這樣一個(gè)成功融合了兩大法系法律傳統(tǒng)的全球性國(guó)際組織中，“法庭之友”——這樣一個(gè)純粹普通法意義上的訴訟制度，能夠在多大程度上被民法法系的國(guó)家所認(rèn)同和接受?爭(zhēng)端解決機(jī)制一旦采納了這種制度，是否意味著將進(jìn)一步增強(qiáng)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的話語(yǔ)權(quán)，的確值得我們深思。其三，從非政府組織的資金來(lái)源和人員構(gòu)成來(lái)看，某些非政府組織也并不像其所宣稱的那樣單純[31]徐瑩.國(guó)際非政府組織——主權(quán)國(guó)家不可忽視的力量［J］.寧夏黨校學(xué)報(bào)，2004，(3):1.。例如，一些環(huán)保組織和勞工組織可能受到某些特殊利益集團(tuán)的控制，如果允許這些特殊利益集團(tuán)參與到WTO的談判或爭(zhēng)端解決機(jī)制中，就可能迫使國(guó)內(nèi)的政策決策者不得不屈從于貿(mào)易保護(hù)主義者的壓力[32]August Reinisch＆Christina Irgel.The Particapation of Non-Governmental Organizations in the WTO Dispute Settlement System［J］.Non-State Actors and International Law，2001，(1):130.，結(jié)果可能聽到的只是貿(mào)易保護(hù)主義的聲音，使得WTO所倡導(dǎo)的貿(mào)易自由化的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，因?yàn)槟切┉h(huán)保組織和勞工組織對(duì)貿(mào)易自由化根本不感興趣[33]Esty.Daniel C.Non-Governmental Organizations at the World Trade Organization:CoroperationCompetition，or Exclusion［J］.Journal of International Economic Law，1998，(1):129.。

三、對(duì)非政府組織參與WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的未來(lái)展望

盡管非政府組織在WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制中所扮演的角色十分尷尬，充滿爭(zhēng)議，但其自身力量的不斷發(fā)展壯大必然要求在更加廣闊的國(guó)際舞臺(tái)上發(fā)揮作用。WTO作為當(dāng)今最大的國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織，其爭(zhēng)端解決機(jī)制的民主化、透明度和專業(yè)性也備受關(guān)注。目前，這種允許非政府組織作為公眾利益代表參與政府間國(guó)際組織活動(dòng)的做法，正在形成一種勢(shì)不可擋的趨勢(shì)。例如聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)就修訂了其關(guān)于非政府組織咨商地位的規(guī)則?？梢?，那種絕對(duì)排斥非政府組織的態(tài)度似乎已經(jīng)有些不合時(shí)宜了[34]August Reinisch＆Christina Irgel.The Particapation of Non-Governmental Organizations in the WTO Dispute Settlement System［J］.Non-State Actors and International Law ，2001，(1):130.。

因此，面對(duì)非政府組織越來(lái)越多地積極參與，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制及其各成員方能否擯棄一味拒絕或回避的態(tài)度，客觀看待該現(xiàn)象所帶來(lái)的積極影響，厘清對(duì)非政府組織的角色困惑，以求達(dá)到雙方甚至多方的互利共贏，才是解決問題的根本之道。

首先，可以考慮通過上訴機(jī)構(gòu)制定相關(guān)規(guī)則以彌補(bǔ)非政府組織參與WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的制度缺失。理由在于:其一，雖然DSU第17條第9款和《工作程序》第16條第1款不能直接作為非政府組織參與WTO爭(zhēng)端解決程序的法律依據(jù)，但DSU第17條第9款賦予了上訴機(jī)構(gòu)制定相關(guān)程序性規(guī)則的廣泛權(quán)限;而《工作程序》第16條第1款明確授權(quán)上訴機(jī)構(gòu)可以在《工作程序》中沒有涉及的程序問題出現(xiàn)時(shí)，制定一個(gè)適當(dāng)?shù)某绦颉？梢姡鲜鰞蓚€(gè)法律條款為上訴機(jī)構(gòu)制定有關(guān)指引非政府組織參與爭(zhēng)端解決程序的規(guī)則提供了必要的彈性空間。其二，上訴機(jī)構(gòu)是DSB的常設(shè)機(jī)構(gòu)，通過其制定一個(gè)普遍性的指引非政府組織參與爭(zhēng)端解決程序的工作程序規(guī)則，不僅切實(shí)可行，而且也能夠強(qiáng)化WTO的司法功能，提高DSB的司法能動(dòng)性和公信力。因此，在筆者看來(lái)，目前通過上訴機(jī)構(gòu)制定非政府組織參與爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的工作程序規(guī)則是一條比較可行的路徑。這樣一來(lái)，不僅能讓非政府組織的未來(lái)參與行為更為規(guī)范化、更具可預(yù)見性，而且也能為部長(zhǎng)會(huì)議或總理事會(huì)將來(lái)制定接受或考慮“法庭之友”陳述的一般規(guī)則提供有益的參考。

其次，允許非政府組織以“法庭之友”的角色間接參與WTO爭(zhēng)端解決程序不會(huì)削弱WTO的政府間性質(zhì)。筆者認(rèn)為，非政府組織對(duì)WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的參與并未在實(shí)質(zhì)上構(gòu)成對(duì)成員方實(shí)體權(quán)利的損害。成員方的權(quán)利和利益自有WTO各實(shí)體協(xié)定中的條款規(guī)定和調(diào)整，DSB作為裁判機(jī)構(gòu)只是依其職能本身所要求的自由裁量權(quán)決定是否接受非政府組織所提交的“法庭之友”陳述，可能接受也可能不接受，但無(wú)論接受與否，DSB都必須依照WTO各有關(guān)實(shí)體規(guī)定來(lái)做出裁判，非政府組織所提交的“法庭之友”陳述對(duì)DSB的裁判只是一種參考和輔助，不會(huì)構(gòu)成對(duì)成員方實(shí)體權(quán)利的損害。而且，從以往的司法實(shí)踐來(lái)看，DSB在處理非政府組織所提交的“法庭之友”陳述時(shí)，均及時(shí)通知或?qū)⑾嚓P(guān)材料送達(dá)了WTO成員和案件各當(dāng)事方，并不違背正當(dāng)程序的要求，也未損害各方的程序權(quán)利[35]王彥志，郝秀輝.非政府組織與世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制［J］.法制與社會(huì)發(fā)展，2003，(6):138.。

當(dāng)然，正如前文所述，想讓非政府組織在短期內(nèi)徹底走出其在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制中的角色困境仍然是不現(xiàn)實(shí)的。因?yàn)檫@將涉及到非政府組織的國(guó)際法主體地位、主權(quán)國(guó)家轉(zhuǎn)變觀念、國(guó)際政府間組織和非政府組織之間的關(guān)系處理、非政府組織自身素質(zhì)亟待提高等諸多問題[36]何志鵬，劉海江.國(guó)際非政府組織在國(guó)際法中的尷尬地位:現(xiàn)狀、原因及對(duì)策［J］.廣西社會(huì)科學(xué)，2013，(5):96－97.。在這些問題得以厘清之前，非政府組織目前乃至未來(lái)想當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里通過提交“法庭之友”陳述參與WTO爭(zhēng)端解決僅僅只是一種間接的參與。

再次，要從根本上解決非政府組織代表性問題，必須克服非政府組織自身的功能性缺陷。當(dāng)前，活躍在世界各地的各類非政府組織何其龐雜，要弄清楚每一個(gè)非政府組織究竟能代表多少人的利益及哪些國(guó)家人們的利益談何容易?面對(duì)這樣一個(gè)兩難的境地，我們將如何取舍:是因?yàn)閾?dān)心某些非政府組織缺乏應(yīng)有的代表性而影響到DSB的公正裁決，就拒絕所有的非政府組織參與WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制?還是在綜合分析非政府組織參與WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的利弊得失后，再有選擇的允許一些非政府組織參與到WTO的爭(zhēng)端解決機(jī)制中來(lái)?筆者認(rèn)為，將非政府組織參與WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的積極作用與其因?yàn)槿狈Υ硇远赡墚a(chǎn)生的消極作用相比，會(huì)更傾向于贊成非政府組織參與WTO的爭(zhēng)端解決過程。因?yàn)椋试S非政府組織參與WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制，不僅能夠使專家組在審理案件時(shí)聽到更加全面和專業(yè)的意見，聽到來(lái)自國(guó)家之外廣大市民社會(huì)的呼聲和訴求，有助于提高判決的質(zhì)量;更重要的是，能夠促使這一全球最具影響力的國(guó)際貿(mào)易組織在推動(dòng)貿(mào)易自由化的同時(shí)，依然保持對(duì)環(huán)境保護(hù)、人權(quán)問題這些人類基本價(jià)值訴求的關(guān)注，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的和諧和可持續(xù)發(fā)展樹立典范。

有鑒于此，筆者認(rèn)為，解決非政府組織代表性問題的一個(gè)可行的辦法是，制定對(duì)非政府組織代表性的評(píng)估機(jī)制，即僅承認(rèn)一些機(jī)構(gòu)設(shè)置透明和贏得廣泛支持的、具有公信力的非政府組織參與WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制。雖然有原則地允許一定數(shù)目及一定類型的非政府組織參與WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制，將參與的非政府組織限制在可以控制的范圍內(nèi)是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，但是其他國(guó)際組織對(duì)于非政府組織的認(rèn)證工作說(shuō)明了這些困難是可以克服的。例如，現(xiàn)在已有177個(gè)非政府組織獲準(zhǔn)在聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)會(huì)議注冊(cè)，其中95個(gè)屬于一般類別，82個(gè)屬于特殊類別[37]劉錕.非政府組織在WTO體制中的角色問題研究［D］.蘇州:蘇州大學(xué)碩士學(xué)位論文，2003.17.。

最后，需要特別強(qiáng)調(diào)的是，專家組或上訴機(jī)構(gòu)擁有尋求“法庭之友”陳述的權(quán)限并不意味著它們最終將考慮或采納這些意見。正如以往諸多案例所體現(xiàn)的那樣，這些意見很少被考慮，因此它們對(duì)于最終裁決的影響也很難評(píng)估。從這個(gè)意義上講，我們不妨可以參照國(guó)際法院對(duì)待“法庭之友”陳述的態(tài)度，將其視為某種公共信息。法官因此可以自由收集除當(dāng)事方所提交的材料之外的任何與案件相關(guān)的信息，而這一點(diǎn)也恰好符合DSU第13條第2款的規(guī)定[38]Dr.Eric Brabandere.NGOs and“Public Interest”:The Legality and Rationale of Amicus Curiae Intervention in International Economic and Investment Disputes［J］.Chicago Journal of International Law，2011，(12):110－111.。迄今為止，盡管非政府組織在WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制中面臨諸多尷尬，但其“將市民社會(huì)作為國(guó)際爭(zhēng)端重要參與方的理念引入國(guó)際法”[39]Francesco Francioni.Access to Justice:Denial of Justice and International Investment Law［J］.Journal of International Economic Law，2009，(20):729，742.仍然值得肯定?？傊诜钦M織參與WTO爭(zhēng)端解決的問題上，筆者認(rèn)為美國(guó)的立場(chǎng)比較務(wù)實(shí):考慮到非政府組織向DSB提交的“法庭之友”陳述日益增多，接受非政府組織以“法庭之友”身份參與爭(zhēng)端解決程序是遲早的事情。因此，與其回避問題不如積極面對(duì)，應(yīng)當(dāng)盡快對(duì)非政府組織提交“法庭之友”陳述的行為進(jìn)行明確規(guī)范，讓非政府組織的參與在形式、內(nèi)容和程序上更加明確、有序和高效[40]Rossella Brevetti.WTO Urged to Formalize Process for NGO's Participation in Disputes［J］.International Trade Reporter，Nov.16，2000:1734.。畢竟，從某種意義上看，加強(qiáng)非政府組織對(duì)WTO爭(zhēng)端解決程序的參與代表了國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)制不斷走向民主和透明的發(fā)展潮流，只有通過科學(xué)規(guī)范，適當(dāng)引導(dǎo)，互利合作，方可解此謎局，走向共贏。