政府對(duì)公眾參與的策略選擇
——一個(gè)“輪流出價(jià)博弈”的分析框架

郭小聰 代 凱

政府對(duì)公眾參與的策略選擇
——一個(gè)“輪流出價(jià)博弈”的分析框架

郭小聰 代 凱

公眾參與在政府行政與公共決策制定過(guò)程中扮演了重要的角色?；诓┺恼撘暯翘岢龅摹拜喠鞒鰞r(jià)博弈”的分析框架，可以較好地描述和解釋政府對(duì)公眾參與的策略變化及其背后的因果機(jī)制。在某一公共議題中，政府對(duì)公眾參與存在“無(wú)參與”、“象征性參與”和“真實(shí)參與”三種策略選擇?；诶硇栽瓌t，政府會(huì)依據(jù)每輪博弈中公眾的討價(jià)還價(jià)能力與政府的討價(jià)還價(jià)成本而做出相應(yīng)的策略調(diào)整。“象征性參與”會(huì)成為今后公眾參與的常態(tài)，而“真實(shí)參與”則取決于公眾的集體行動(dòng)壓力、議題的社會(huì)化程度與政府的執(zhí)政理念創(chuàng)新。

公眾參與；輪流出價(jià)博弈；策略選擇；真實(shí)參與

一、問(wèn)題的提出

公眾參與(citizen/public participation)是指公眾與行政官員分享公共權(quán)力、參與公共政策制定和政府管理的程序與行為，與以競(jìng)選和投票為主要表現(xiàn)方式的政治參與(political participation)以及個(gè)人或組織的維權(quán)與抗?fàn)幮袆?dòng)有本質(zhì)的區(qū)別。公眾參與在政府行政與公共決策制定中扮演了重要的角色，然而現(xiàn)實(shí)中廣泛的或真實(shí)的公眾參與卻并不常見。[1]公眾參與在促進(jìn)政府決策民主化與科學(xué)化、提升公共政策合法性的同時(shí)，也有可能耗費(fèi)大量的時(shí)間、金錢與精力，造成決策延誤，甚至引發(fā)政治沖突。[2]盡管存在上述爭(zhēng)論，作為一種現(xiàn)代民主國(guó)家公共事務(wù)治理的重要方式，公眾參與政府決策已成為各個(gè)國(guó)家與各級(jí)政府的必然選擇。[3]當(dāng)代中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期正經(jīng)歷著一系列的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷，社會(huì)利益分化日益明顯，公眾權(quán)利意識(shí)顯著提升。黨和各級(jí)政府對(duì)執(zhí)政合法性的認(rèn)識(shí)有了新的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)“從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公眾有序政治參與”，建立健全民主決策機(jī)制：自下而上與自上而下的雙向需求共同促進(jìn)了公眾參與在中國(guó)的興起與發(fā)展。[4]

近年來(lái)，學(xué)界有關(guān)公眾參與實(shí)踐的研究積累了一批富有價(jià)值的成果，形成了兩個(gè)研究焦點(diǎn)：以政府推動(dòng)為主的民主懇談和參與式預(yù)算(以浙江溫嶺為代表)及由公眾發(fā)起的環(huán)境評(píng)議中的公眾參與(如廈門PX項(xiàng)目事件和廣州番禺垃圾焚燒事件)。這類研究基于實(shí)地調(diào)研，較為詳細(xì)地描述了典型公眾參與實(shí)踐或事件的過(guò)程，尤其是對(duì)其中公眾的參與動(dòng)機(jī)或參與策略進(jìn)行了深入的分析。遺憾的是，雖然有少量研究對(duì)參與過(guò)程中政府的動(dòng)機(jī)和功能進(jìn)行了討論，但并沒(méi)有提出一個(gè)系統(tǒng)的解釋框架。與國(guó)內(nèi)研究主要側(cè)重于分析公眾的參與策略相比，國(guó)外一些研究探討了公眾參與過(guò)程中政府的行為選擇問(wèn)題。圍繞如何使公眾參與取得好的效果，已有研究提出了一系列重要的解釋框架或理論模型，例如公眾參與的有效決策模型[5]、目的—議題矩陣模型[6]和參與式預(yù)算影響模型[7]，等等。這些模型為特定情境下政府選擇合適的或最佳的公眾參與機(jī)制提供了有益的理論指導(dǎo)，但更多的是在分析應(yīng)然層面政府如何采取行動(dòng)，對(duì)分析現(xiàn)實(shí)層面政府到底采取什么行動(dòng)以及為什么采取這些行動(dòng)缺乏相應(yīng)的解釋效力。值得注意的是，楊(Yang)和卡拉漢(Callahan)在構(gòu)建一個(gè)“行政回應(yīng)”框架的基礎(chǔ)上，對(duì)政府為什么允許公眾參與政策過(guò)程的問(wèn)題進(jìn)行了研究。通過(guò)對(duì)問(wèn)卷的數(shù)據(jù)分析，研究發(fā)現(xiàn)政府選擇讓公眾參與決策制定是其對(duì)參與價(jià)值、利益相關(guān)者壓力與行政實(shí)踐回應(yīng)的結(jié)果。[8]盡管這一定量研究指出了影響政府對(duì)公眾參與策略選擇的可能因素，但并不能很好地解釋政府策略選擇轉(zhuǎn)變的過(guò)程與邏輯。

可見，已有研究關(guān)于政府對(duì)公眾參與策略選擇的實(shí)證分析存在較為明顯的不足。研究公眾參與過(guò)程與案例不僅需要探討公眾的策略行為，對(duì)政府策略行為的分析同樣重要甚至更為重要。在某一公共議題中，公眾參與通常呈現(xiàn)為從無(wú)到有、從低到高的變化過(guò)程，即政府在政策制定開始時(shí)并沒(méi)有讓公眾參與或只是很低層次的參與，但隨著政策執(zhí)行的受阻與公眾要求參與政策制定的呼聲高漲，政府開始調(diào)整政策并允許公眾參與或更高層次的參與。針對(duì)已有研究的不足，我們關(guān)注的問(wèn)題是：政府對(duì)公眾參與的策略選擇有哪些？哪些因素影響了政府的策略選擇？政府對(duì)公眾參與發(fā)生策略轉(zhuǎn)變背后的邏輯又是什么？我們從博弈論視角出發(fā)，構(gòu)建了一個(gè)公眾參與的“輪流出價(jià)博弈”分析框架，并以案例研究的形式對(duì)這一模型*需要說(shuō)明的是，本文提出的博弈模型可能并不完全符合博弈論的前提假設(shè)，也不關(guān)注博弈的具體技術(shù)層面分析與數(shù)學(xué)模型構(gòu)建，而是提供一個(gè)分析政府對(duì)公眾參與策略選擇的視角。進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)層面的說(shuō)明與闡釋。

二、公眾參與的輪流出價(jià)博弈模型

斯圖爾特(Stewart)較早從博弈論視角分析政策制定過(guò)程中政府與公眾雙方的策略選擇問(wèn)題，提出“公眾參與博弈”概念。[9]基于這一分析視角，我們首先構(gòu)建政府決策制定過(guò)程中公眾參與博弈的情境與要素，總結(jié)政府對(duì)公眾參與的三種策略選擇；其次，綜合相關(guān)的研究成果，對(duì)影響政府策略選擇的關(guān)鍵變量進(jìn)行提煉；最后提出一個(gè)分析框架——公眾參與的輪流出價(jià)博弈模型。

(一)公眾參與博弈

公眾參與的情境包括議題、行政體制與行政程序、政府和公眾。[10]理想情況下，政府與公眾雙方在既定的行政體制內(nèi)，圍繞某一公共議題，依據(jù)設(shè)定的行政程序進(jìn)行協(xié)商和博弈，繼而制定和產(chǎn)生最終的決策或公共政策。斯圖爾特注意到：盡管公眾與政府官員經(jīng)常持有相反的政策偏好(這并不是說(shuō)二者之間的偏好總是沖突的)，但二者都參與了博弈過(guò)程，因?yàn)殡p方要達(dá)成各自的政策目標(biāo)，就必須獲得對(duì)方的額外支持。[11]我們以案例研究部分將要分析的舊城改造為例，構(gòu)建公眾參與博弈的要素，即“參與人”、“策略”和“收益”。

1.參與人

參與人是博弈中的決策主體，其目的是通過(guò)采取行動(dòng)使自身效用最大化。一般而言，舊城改造中博弈的參與人主要包括地方政府、開發(fā)商和公眾。*本文主要關(guān)注政府與公眾之間的博弈分析，對(duì)開發(fā)商的行為策略不作討論。政府是特定的、單一的；公眾則是不確定的，根據(jù)利益相關(guān)程度的不同，可分為直接利益相關(guān)者(被拆遷戶)與非直接利益相關(guān)者(例如其他市民)。在某些情況下，舊城改造可能只涉及政府與被拆遷戶之間的博弈；而在其他情況下，與政府博弈的另一方可能不止是拆遷戶，還有可能是其他社會(huì)公眾或組織。為簡(jiǎn)化分析，我們依然按照斯圖爾特的分類方法，將參與人分為政府與公眾兩組。需要指出的是，博弈分析要特別注意公眾組中公眾類型的變化。

2.策略

策略是指參與人在特定情形下的行動(dòng)方案。舊城改造中，政府與公眾各自最簡(jiǎn)單的策略大致如下：對(duì)政府而言，改造方案可以單獨(dú)制定，也可以與公眾協(xié)商制定；對(duì)公眾來(lái)說(shuō)，改造方案可以選擇接受，也可以選擇拒絕。阿恩斯坦(Arnstein)根據(jù)不同公眾參與機(jī)制所產(chǎn)生的參與效果差異，將政府對(duì)公眾參與的策略劃分為“非參與”、“象征性參與”和“公眾權(quán)力”。[12]金(King)等人根據(jù)公眾參與是發(fā)生在決策制定前還是決策制定后，將政府對(duì)公眾參與的策略劃分為“傳統(tǒng)參與”與“真實(shí)參與”。[13]考慮到“公眾權(quán)力”尚未在當(dāng)代中國(guó)有效發(fā)展，我們將政府對(duì)公眾參與的策略概括為：“非參與”、“象征性參與”和“真實(shí)參與”三種。例如，目前各地政府普遍實(shí)行的規(guī)劃方案公示就是一種典型的象征性參與策略。

3.收益

收益是參與人特定策略下所得到的效用水平或期望得益。以城市拆遷為例，地方政府希望通過(guò)舊城改造獲取土地出讓金與后續(xù)管理收益，追求政績(jī)甚至“尋租”；被拆遷戶則希望通過(guò)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓與房屋拆遷獲得生活福利改善，追求拆遷安置補(bǔ)償收益最大化。[14]當(dāng)然，參與人收益的獲得取決于博弈中采取的策略，不同參與人各自所使用的策略及其對(duì)應(yīng)的策略組合會(huì)導(dǎo)致不同的收益。需要注意的是，參與人在計(jì)算特定策略下最終收益的大小時(shí)，必須考慮其所支付的成本并以此為依據(jù)調(diào)整其策略。

(二)政府策略選擇影響變量

我們首先以組織與環(huán)境之間的關(guān)系作為分析政府對(duì)公眾參與策略選擇的起點(diǎn)。根據(jù)湯普森的觀點(diǎn)，所有組織都同時(shí)是自然—開放的與理性—封閉的系統(tǒng)，因而是非決定性的并面對(duì)不確定性，但受制于理性標(biāo)準(zhǔn)的組織卻需要可決定性和確定性。[15]由此推測(cè)，政府作為一個(gè)理性的組織，為增加其決策結(jié)果的確定性，必然會(huì)試圖減少或降低公眾的參與范圍或程度。與此同時(shí)，公共政策的制定與執(zhí)行又受到公眾反應(yīng)的制約，政府不得不對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整從而擴(kuò)大或提升公眾參與的范圍或程度。從現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)中可以看出，政府的很多決策制定過(guò)程是無(wú)公眾參與的，或者僅有一些象征性參與，不到萬(wàn)不得已，政府很少選擇真實(shí)參與。綜合相關(guān)研究，我們將影響政府策略選擇的因素概括為兩個(gè)變量：公眾討價(jià)還價(jià)能力與政府討價(jià)還價(jià)成本。

1.公眾討價(jià)還價(jià)能力

公眾討價(jià)還價(jià)能力包含兩個(gè)層面的具體內(nèi)容，即利益相關(guān)者數(shù)量與公眾的組織化水平。[16]利益相關(guān)者包括許多類型的參與主體，如民選官員、NGO/NPO、媒體、商業(yè)組織、政黨和普通公眾等，不同的參與主體具有不同的參與動(dòng)機(jī)與博弈能力。[17]公眾的組織化水平關(guān)系到公眾采取行動(dòng)所產(chǎn)生的影響力，而其中群體領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)能力與資源動(dòng)員能力是關(guān)鍵因素。[18]公眾討價(jià)還價(jià)能力的對(duì)立面是政府討價(jià)還價(jià)能力。一般而言，公眾討價(jià)還價(jià)能力與政府討價(jià)還價(jià)能力是反相關(guān)關(guān)系。假定政府討價(jià)還價(jià)能力不變，利益相關(guān)者數(shù)量越多，對(duì)政府的影響力就越大；公眾組織化水平越高，對(duì)政府的影響力也越大。

以城市拆遷安置補(bǔ)償為例，首先分析利益相關(guān)者數(shù)量層面的影響。假定政府單獨(dú)制定某項(xiàng)拆遷安置補(bǔ)償政策(無(wú)參與)，如果只有一個(gè)或幾個(gè)被拆遷戶對(duì)政府的拆遷安置補(bǔ)償政策不滿，那么政府很可能不理會(huì)這些被拆遷戶的反對(duì)意見(無(wú)參與)；但如果絕大部分或全部被拆遷戶反對(duì)政府的政策，甚至引發(fā)了媒體或其他社會(huì)公眾的關(guān)注，那么政府則極有可能考慮公眾的意見而修改政策(真實(shí)參與)。極少數(shù)拆遷戶的抗議有沒(méi)有可能對(duì)政府的策略選擇造成影響？有可能，但通常是以一些極端的行為(例如自焚、跳樓等)而博取、吸引媒體和社會(huì)公眾的注意力，這并非一種常態(tài)情形。分析利益相關(guān)者數(shù)量對(duì)政府策略選擇的影響，尤其要注意博弈中利益相關(guān)者的“轉(zhuǎn)換”與“聯(lián)盟”問(wèn)題。公眾組織化水平層面的影響同樣遵循上述邏輯。組織化水平高的公眾很有可能制造一些“焦點(diǎn)事件”，產(chǎn)生廣泛的社會(huì)影響力，迫使政府選擇讓公眾參與決策制定過(guò)程。[19]可以看出，公眾討價(jià)還價(jià)能力的大小，顯著影響著政府對(duì)公眾參與的策略選擇。

2.政府討價(jià)還價(jià)成本

已有文獻(xiàn)沒(méi)有專門討論影響政府對(duì)公眾參與策略選擇的成本問(wèn)題?；谙嚓P(guān)研究與政府實(shí)際運(yùn)作的考察分析，我們認(rèn)為，政府討價(jià)還價(jià)成本主要包括兩方面內(nèi)容：時(shí)間成本與維穩(wěn)成本。時(shí)間成本涉及因討價(jià)還價(jià)造成政策執(zhí)行延誤成本增加與預(yù)期收益減少，并且會(huì)直接影響到政府和官員的政治績(jī)效；維穩(wěn)成本不僅僅是討價(jià)還價(jià)而引發(fā)的維穩(wěn)支出，更重要的是對(duì)政府官員績(jī)效考核的“一票否決”風(fēng)險(xiǎn)?；凇皦毫π腕w制”[20]、“錦標(biāo)賽體制”[21]和“土地財(cái)政”[22]運(yùn)作邏輯的影響，地方政府顯然希望將這種成本最小化。因此，當(dāng)政府討價(jià)還價(jià)成本很大時(shí)，政府一般會(huì)選擇真實(shí)參與的策略。

仍以拆遷安置補(bǔ)償為例，具體考察時(shí)間成本與維穩(wěn)成本對(duì)政府行為選擇的影響。假設(shè)政府選擇一種無(wú)參與的策略單獨(dú)制定拆遷安置補(bǔ)償政策，部分被拆遷戶因反對(duì)政府的拆遷安置補(bǔ)償政策而造成舊城改造遲遲不能順利推進(jìn)，對(duì)政府而言，不僅因此要支付更多的補(bǔ)償款，更重要的是大大減少了土地出讓收益與舊城改造項(xiàng)目預(yù)期的收益。另外，對(duì)政府官員而言，如果“政績(jī)工程”未能實(shí)現(xiàn)，會(huì)在一定程度上影響其政治前途。此外，被拆遷戶有可能組織起來(lái)采取“集體行動(dòng)”，政府部門面臨極大的維穩(wěn)“一票否決”風(fēng)險(xiǎn)。在此情形下，政府非常有可能選擇真實(shí)參與策略讓公眾參與到拆遷安置補(bǔ)償政策的制定之中。因此，公眾討價(jià)還價(jià)能力固然是影響政府策略選擇的重要因素，但政府討價(jià)還價(jià)成本也是不可或缺的影響變量，二者共同對(duì)政府策略選擇產(chǎn)生影響。

(三)輪流出價(jià)博弈模型

基于上述分析，我們嘗試構(gòu)建一個(gè)公眾參與的博弈模型。斯圖爾特在其研究中提出了一個(gè)兩輪公眾參與博弈的分析框架，指出公眾參與機(jī)制的選擇并非是一次性博弈的結(jié)果，事實(shí)上，在實(shí)質(zhì)性的決策制定與最終的公眾參與機(jī)制之前，存在一個(gè)非正式的博弈過(guò)程。[23]“在博弈的第一輪，參與雙方支付各自的政治資本，并認(rèn)可任何實(shí)質(zhì)性參與發(fā)生之前的程序。在最終政策制定的第二輪博弈中，第一輪的輸家則會(huì)選擇能夠使他們獲得更大成功機(jī)會(huì)的公眾參與機(jī)制。”[24]斯圖爾特的研究為我們提供了富有建設(shè)性的思路。值得注意的是，政府對(duì)公眾參與的策略選擇并非一次性博弈的結(jié)果，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程。結(jié)合實(shí)證層面的觀察，我們借用魯賓斯坦(Rubinstein)提出的“輪流出價(jià)博弈”模型[25]，提出一個(gè)分析框架——公眾參與的輪流出價(jià)博弈模型(見圖1*考慮到博弈過(guò)程的復(fù)雜性與本文的研究目的，圖1僅近似描述了參與雙方的博弈過(guò)程，沒(méi)有準(zhǔn)確界定博弈雙方各自的效用函數(shù)。)。

圖1 公眾參與的輪流出價(jià)博弈模型

注：NP(Non-Participation)=非參與；TP(Tokenism Participation)=象征性參與；AP(Authentic Panticipation)=真實(shí)參與

基本的輪流出價(jià)博弈模型通常屬于完全信息動(dòng)態(tài)博弈，參與人對(duì)彼此的信息充分了解，但這一假設(shè)應(yīng)用到公眾參與的輪流出價(jià)博弈模型中卻面臨一些問(wèn)題。對(duì)政府而言，最突出的一個(gè)問(wèn)題是無(wú)法知曉公眾的所有信息?；谟邢蘩硇裕茈y準(zhǔn)確界定某一公共政策的可能影響受眾有哪些，也無(wú)法詳細(xì)判斷不同公眾的組織化水平。也就是說(shuō)，政府對(duì)公眾討價(jià)還價(jià)能力存在一個(gè)模糊判斷。因此，在公眾參與的輪流出價(jià)博弈模型中，“公眾”是有變化的，即在某一議題中，政府可能僅僅面對(duì)的是某一小部分公眾，但也有可能會(huì)面對(duì)廣泛的社會(huì)公眾。我們以舊城改造為例詳細(xì)描述上述模型。

1.第一輪博弈：無(wú)參與？象征性參與？抑或真實(shí)參與？

動(dòng)態(tài)博弈非常強(qiáng)調(diào)博弈順序?qū)Σ┺慕Y(jié)果的重要性。通常情況下，政府是首先發(fā)起的一方，占據(jù)先發(fā)優(yōu)勢(shì)地位，但選擇何種公眾參與策略會(huì)受到現(xiàn)行法律法規(guī)的制約。作為一個(gè)理性的組織，政府一般會(huì)盡可能降低公眾參與所造成的決策不確定性，因此傾向于選擇無(wú)參與或象征性參與的策略。除非有強(qiáng)制性要求，政府不會(huì)選擇真實(shí)參與策略，而是盡可能使公眾參與程度最小化。例如，在舊城改造的拆遷安置補(bǔ)償方案制定中，政府有三種對(duì)公眾參與的策略可以選擇，即無(wú)參與、象征性參與和真實(shí)參與。假設(shè)政府期望最小化拆遷安置補(bǔ)償款，那么政府一般會(huì)選擇無(wú)參與的策略。這種情形下，政府單獨(dú)制定補(bǔ)償政策，被拆遷戶可以選擇接受或拒絕。如果被拆遷戶接受，博弈結(jié)束；如果被拆遷戶拒絕，博弈進(jìn)入下一輪。

2.第二輪博弈：象征性參與？抑或真實(shí)參與？

第二輪博弈中，政府與公眾的博弈次序發(fā)生了變化。公眾在第一輪中拒絕了政府提出的政策，并提出本輪的修改方案，要求參與決策制定過(guò)程。政府面對(duì)這一要求，仍有三種策略可供選擇，但通常會(huì)選擇兩種，即象征性參與和真實(shí)參與，而選擇何種策略則取決于公眾的討價(jià)還價(jià)能力。在其他因素不變的情況下，假若拒絕原有方案的被拆遷戶很少，政府一般會(huì)選擇象征性參與策略甚至無(wú)參與策略，博弈進(jìn)入下一輪；而如果拒絕原有方案的被拆遷戶很多，則政府有可能會(huì)選擇真實(shí)參與策略。進(jìn)一步，如果被拆遷戶的組織化水平較高并且采取某種“集體行動(dòng)”,從而吸引其他社會(huì)公眾或媒體的注意，那么政府極有可能選擇真實(shí)參與策略，博弈結(jié)束。總之，公眾參與程度的高低與公眾討價(jià)還價(jià)能力的大小成正相關(guān)關(guān)系。

3.第三輪博弈：真實(shí)參與？

進(jìn)入第三輪博弈，公眾對(duì)政府在第二輪中的象征性策略甚至無(wú)參與策略做出接受或拒絕的選擇。依此類推，政府與公眾的討價(jià)還價(jià)博弈將會(huì)重復(fù)進(jìn)行下去，直到其中一方的出價(jià)被另一方接受為止。需要注意的是，討價(jià)還價(jià)博弈非常重要的一個(gè)因素是“貼現(xiàn)因子”*貼現(xiàn)因子是討價(jià)還價(jià)博弈中的一個(gè)重要概念，表示參與人的耐心程度。參見張維迎：《博弈論與信息經(jīng)濟(jì)學(xué)》，上海，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，2004。，討價(jià)還價(jià)每進(jìn)行一個(gè)回合，雙方的收益都有所損耗，越有耐心的人最后得到的“蛋糕”越大，即所謂的“耐心優(yōu)勢(shì)”。[26]與公眾相比，政府的貼現(xiàn)因子相對(duì)較小，即討價(jià)還價(jià)的耐心程度較低。在舊城改造中，政府因改造項(xiàng)目推遲而造成的收益損失是非常大的，不僅包括很多用數(shù)字可以衡量的收益，更重要的是影響了官員的政績(jī)和職業(yè)生涯。如果項(xiàng)目耽擱了很久沒(méi)有解決，政府一般會(huì)讓步，從而選擇一種真實(shí)參與的策略。

綜上所述，政府對(duì)公眾參與具有“非參與”、“象征性參與”和“真實(shí)參與”三種策略可以選擇。作為一個(gè)理性的組織，在其他條件不變的情況下，政府通常會(huì)盡可能降低公眾參與所造成的決策不確定性，從而選擇無(wú)參與或象征性參與策略。隨著博弈雙方的討價(jià)還價(jià)，政府會(huì)依據(jù)公眾討價(jià)還價(jià)能力和政府討價(jià)還價(jià)成本而調(diào)整其策略選擇。在博弈過(guò)程中，政府的策略選擇取決于公眾討價(jià)還價(jià)能力和政府討價(jià)還價(jià)成本的不同組合方式。

三、案例研究：廣州恩寧路改造

恩寧路改造地塊位于廣州市恩寧路以北、多寶路和元和街以南、寶華路以西，屬于廣州傳統(tǒng)的老城區(qū)，俗稱“西關(guān)”。2006年11月，恩寧路改造項(xiàng)目作為廣州“中調(diào)”*“中調(diào)”是2006年廣州市第九次黨代會(huì)提出的城市發(fā)展戰(zhàn)略，即提升中心城區(qū)發(fā)展質(zhì)量，改善城市環(huán)境和生活品質(zhì)。的首個(gè)舊城改造項(xiàng)目啟動(dòng)。2007年5月，荔灣區(qū)政府對(duì)外公布恩寧路改造項(xiàng)目拆遷范圍，并于11日正式開始動(dòng)遷。2007年9月，廣州市國(guó)土房管局發(fā)布恩寧路改造項(xiàng)目拆遷公告。按照規(guī)劃，恩寧路改造動(dòng)遷戶數(shù)1 950戶。但因?yàn)檎茨芘c被拆遷戶就拆遷補(bǔ)償安置方案進(jìn)行協(xié)商與達(dá)成一致，拆遷工作遭到被拆遷戶的強(qiáng)烈抵制。更為重要的是，由于涉及歷史文化保護(hù)問(wèn)題，恩寧路改造受到了媒體與社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注，改造規(guī)劃方案再三變更，項(xiàng)目幾度“爛尾”。結(jié)合前面提出的模型，我們重點(diǎn)考察恩寧路改造過(guò)程中政府對(duì)公眾參與的策略選擇及其影響因素。

(一)第一輪博弈：無(wú)參與

恩寧路改造最初的規(guī)劃方案與拆遷補(bǔ)償安置方案是由政府相關(guān)部門單方面制定的，并以地塊經(jīng)濟(jì)平衡作為制定依據(jù)和目標(biāo)。按照一位部門領(lǐng)導(dǎo)的說(shuō)法，某一地塊要不要改造、如何改造以及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何制定，通常是“政府決定要做這個(gè)地塊，劃個(gè)紅線，然后制定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，然后就動(dòng)遷，為公平起見補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一的”。實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，絕大部分被拆遷戶是贊同改造的，但認(rèn)為政府制定的拆遷補(bǔ)償政策不透明，補(bǔ)償款低于市場(chǎng)價(jià)且不能選擇回遷，因此遲遲不肯搬遷。此外，由于改造規(guī)劃和拆遷范圍沒(méi)有及時(shí)公布且反復(fù)變更，一些不屬于危破房的房子也被算在拆遷范圍之內(nèi)，上述做法引起了當(dāng)?shù)鼐用竦姆磳?duì)。作為舊城改造的直接利益相關(guān)者，當(dāng)?shù)鼐用耜P(guān)注的問(wèn)題是拆遷范圍與拆遷安置補(bǔ)償方案，然而當(dāng)?shù)卣](méi)有就此征詢當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖娀蚺c他們進(jìn)行協(xié)商。

基于理性原則，政府通常會(huì)選擇無(wú)參與策略以最大化自身收益，這在本案例中得到了很好的體現(xiàn)。就拆遷補(bǔ)償而言，政府單方面制定是一個(gè)占優(yōu)策略，而選擇讓公眾參與則會(huì)增加拆遷補(bǔ)償?shù)某杀?。即使有相關(guān)法律法規(guī)或制度規(guī)章規(guī)定了政府決策的公眾參與策略，政府依然可以選擇某種“通變”的方式來(lái)減少其影響。[27]根據(jù)《廣州市城市房屋拆遷管理辦法》的規(guī)定：“被拆遷房屋和補(bǔ)償安置用房的價(jià)格，由拆遷人和被拆遷人協(xié)商確定”，但政府并沒(méi)有依此規(guī)定與被拆遷戶進(jìn)行協(xié)商。此外，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定：“城鄉(xiāng)規(guī)劃報(bào)送審批前，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法將城鄉(xiāng)規(guī)劃草案予以公告”，但規(guī)劃部門卻并未公布恩寧路改造規(guī)劃，事實(shí)上，規(guī)劃方案仍在修改之中。為維護(hù)自身的合法權(quán)益，當(dāng)?shù)鼐用翊矶啻蔚绞袇^(qū)職能部門上訪，要求政府公布改造規(guī)劃和拆遷范圍，與居民就拆遷安置補(bǔ)償方案進(jìn)行協(xié)商。

(二)第二輪博弈：象征性參與

公眾討價(jià)還價(jià)能力是影響政府策略選擇的重要因素。少數(shù)被拆遷戶的反對(duì)顯然不具備與政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的能力，因此，如何增加自己的博弈籌碼是被拆遷戶能否取得勝利的關(guān)鍵。經(jīng)驗(yàn)表明，局部問(wèn)題公共化是使恩寧路改造實(shí)現(xiàn)廣泛公眾參與的重要原因。[28]首先，被拆遷戶的組織化與行動(dòng)公共化。被拆遷戶并非單獨(dú)作戰(zhàn)，而是形成了一個(gè)松散的組織并選出了代表，在行動(dòng)上也頗有策略。2008年5月，當(dāng)?shù)?0多戶居民上書全國(guó)人大常委會(huì)，認(rèn)為恩寧路改造項(xiàng)目拆遷依據(jù)的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和《廣州市城市房屋拆遷管理辦法》超越立法權(quán)限，與《物權(quán)法》相抵觸，應(yīng)予以撤銷或改變。從這一行為中可以看出，被拆遷戶在爭(zhēng)取自身權(quán)益的時(shí)候，非常巧妙地將個(gè)人問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)公共問(wèn)題。其次，媒體的介入與社會(huì)公眾的關(guān)注。恩寧路居民上述行動(dòng)引發(fā)了廣州多家媒體的廣泛報(bào)道。此外，一些專家、學(xué)者和政協(xié)委員對(duì)恩寧路改造也給予關(guān)注。

由于上述變化，政府面對(duì)的公眾不再局限于少數(shù)的直接利益相關(guān)者，更重要的是面對(duì)廣泛的間接利益相關(guān)者。盡管被拆遷戶的組織化水平不高，但利益相關(guān)者數(shù)量的增加顯著提升了公眾的討價(jià)還價(jià)能力。在接下來(lái)的行動(dòng)中，被拆遷戶始終將拆遷安置補(bǔ)償問(wèn)題與恩寧路歷史文化保護(hù)問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)，以此吸引更多的社會(huì)輿論關(guān)注，恩寧路改造逐漸演變?yōu)橐粋€(gè)公共事件。2009年12月，荔灣區(qū)政府首次公布《恩寧路歷史文化街區(qū)保護(hù)開發(fā)規(guī)劃方案》，采用多種方式向群眾、專家和關(guān)心嶺南文化保護(hù)開發(fā)的各界人士征詢意見?？梢钥闯?，隨著公眾討價(jià)還價(jià)能力的增強(qiáng)，政府從開始的無(wú)參與策略轉(zhuǎn)變?yōu)橄笳餍詤⑴c策略。在上述方案中，政府只是就文化保護(hù)問(wèn)題征詢社會(huì)意見，并沒(méi)有涉及被拆遷戶關(guān)心的拆遷安置補(bǔ)償問(wèn)題。與其說(shuō)這是被拆遷戶的勝利，倒不如說(shuō)是討價(jià)還價(jià)能力更勝一籌的社會(huì)公眾的勝利。2010年1月，183戶居民聯(lián)名向荔灣區(qū)城市更新改造工作辦公室遞交了反對(duì)信，質(zhì)疑方案是在搞商業(yè)開發(fā)，要求政府與居民協(xié)商拆遷安置補(bǔ)償方案。居民代表分別到區(qū)規(guī)劃局和區(qū)更新改造辦上訪，但都沒(méi)有得到回應(yīng)。當(dāng)?shù)鼐用裾J(rèn)為，政府是在“走過(guò)場(chǎng)”、“忽悠街坊”。上述事件再一次印證了模型中提到的公眾討價(jià)還價(jià)能力的強(qiáng)弱對(duì)政府策略選擇的影響。

(三)第三輪博弈：真實(shí)參與

政府對(duì)公眾參與的象征性參與策略并沒(méi)有解決被拆遷戶的實(shí)際問(wèn)題。2010年4月廣州市“兩會(huì)”召開期間，當(dāng)?shù)?20戶居民向與會(huì)人大代表和政協(xié)委員發(fā)公開信，要求政府相關(guān)部門制定合理的拆遷安置補(bǔ)償方案。市政協(xié)委員提出提案，呼吁當(dāng)?shù)卣R上停止恩寧路全面拆遷，保護(hù)西關(guān)文化，制定合理的安置方案和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。面對(duì)上述事件，2010年8月，荔灣區(qū)規(guī)劃局、區(qū)更新改造辦等部門聯(lián)合召開媒體通報(bào)會(huì)，承認(rèn)“對(duì)舊城保護(hù)認(rèn)識(shí)不足走了彎路”，并承諾下一步將組建由專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員、基層群眾(被拆遷戶)代表共同組成的舊城改造顧問(wèn)小組。但當(dāng)?shù)鼐用褚廊毁|(zhì)疑官方為何回避拆遷補(bǔ)償問(wèn)題，400多戶居民仍堅(jiān)守原地。在廣州市人大代表的建議下，時(shí)任廣州市市長(zhǎng)到恩寧路現(xiàn)場(chǎng)視察，強(qiáng)調(diào)改造必須將文化保護(hù)與民生改善結(jié)合起來(lái)。2010年10月，荔灣區(qū)正式聘請(qǐng)15人組成顧問(wèn)小組，編制第4稿的恩寧路改造規(guī)劃方案。2011年6月，歷時(shí)5年，恩寧路改造規(guī)劃終于在廣州市城市規(guī)劃委員會(huì)獲得全面通過(guò)，新規(guī)劃摒棄舊規(guī)劃中追求經(jīng)濟(jì)平衡的全拆思路，而是將歷史文化保護(hù)與傳承作為第一目的，同時(shí)支持居民自主更新，承諾與被拆遷戶就拆遷安置補(bǔ)償方案進(jìn)行協(xié)商。

恩寧路改造事件最終以較為廣泛和真實(shí)的公眾參與得以解決。值得思考的是，為什么歷時(shí)5年政府才選擇一種真實(shí)參與的策略？政府對(duì)公眾參與的策略選擇是公眾討價(jià)還價(jià)能力與政府討價(jià)還價(jià)成本的函數(shù)，而真實(shí)參與往往發(fā)生在“強(qiáng)”公眾討價(jià)還價(jià)能力與“高”政府討價(jià)還價(jià)成本的組合之下，這一結(jié)論在案例中得到很好的驗(yàn)證。第二輪博弈中，雖然被拆遷戶與媒體和一些社會(huì)公眾共同促進(jìn)了恩寧路改造的公共化，但這時(shí)公眾討價(jià)還價(jià)能力并不很強(qiáng)且政府討價(jià)還價(jià)成本也不是很高。但在第三輪博弈中，隨著媒體對(duì)恩寧路改造問(wèn)題的持續(xù)關(guān)注*例如當(dāng)?shù)孛襟w《新快報(bào)》，從2007年到2011年連續(xù)5年對(duì)恩寧路改造事件進(jìn)行報(bào)道，包括專題13個(gè)、文章55篇，對(duì)規(guī)劃公示、公眾參與、補(bǔ)償安置和歷史建筑保護(hù)等都發(fā)揮了很強(qiáng)的媒體能動(dòng)作用。，越來(lái)越多的社會(huì)公眾(包括市長(zhǎng)在內(nèi))參與其中，使得公眾討價(jià)還價(jià)能力大增。更為重要的是，由于項(xiàng)目停滯造成了政府支付成本的增加和預(yù)期收益減少，而且被拆遷戶越來(lái)越頻繁的上訪問(wèn)題引發(fā)了政府官員緊張，使得政府討價(jià)還價(jià)成本變高。面對(duì)雙重壓力，政府不得不采取真實(shí)參與策略。

四、結(jié)論與討論

針對(duì)已有研究關(guān)于現(xiàn)實(shí)層面政府對(duì)公眾參與策略選擇實(shí)證分析的不足，我們基于博弈論視角，提出了一個(gè)“輪流出價(jià)博弈”的分析框架，用以描述和解釋政府對(duì)公眾參與的策略變化及其背后的因果機(jī)制。我們提煉了政府對(duì)公眾參與的“無(wú)參與”、“象征性參與”和“真實(shí)參與”三種策略選擇，并從公眾討價(jià)還價(jià)能力與政府討價(jià)還價(jià)成本兩個(gè)變量的不同組合方式分析了其對(duì)政府策略選擇的影響。在案例研究部分，以廣州恩寧路改造為例，對(duì)上述模型進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)層面的檢驗(yàn)。實(shí)證分析進(jìn)一步表明：首先，政府對(duì)公眾參與的策略選擇雖然受制于相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，但政府通常會(huì)利用制度的“軟約束”與“漏洞”而“通變”執(zhí)行；其次，利害相關(guān)者的資源動(dòng)員意愿與能力影響議題的公共化程度，推動(dòng)政府對(duì)公眾參與的策略選擇發(fā)生調(diào)整；再次，政府組織的獎(jiǎng)懲機(jī)制使其在“發(fā)展”與“穩(wěn)定”之間尋求平衡，拉動(dòng)政府對(duì)公眾參與策略選擇的轉(zhuǎn)向；最后，公眾討價(jià)還價(jià)能力與政府討價(jià)還價(jià)成本共同決定了政府對(duì)公眾參與的最終策略。上述研究回應(yīng)了楊和卡拉漢定量研究的相關(guān)結(jié)論，并從動(dòng)態(tài)層面闡明了政府對(duì)公眾參與策略選擇變化背后的邏輯。此外，公眾參與的輪流出價(jià)博弈模型為研究中國(guó)近年來(lái)頻繁發(fā)生的鄰避沖突*“鄰避沖突”是指居民或所在地單位因擔(dān)心鄰避設(shè)施(如垃圾場(chǎng)、核電廠等)對(duì)身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價(jià)值等帶來(lái)諸多負(fù)面影響，從而激發(fā)人們的嫌惡情結(jié)，滋生“不要建在我家后院”的心理，并采取強(qiáng)烈和堅(jiān)決的、有時(shí)高度情緒化的集體反對(duì)甚至抗?fàn)幮袨?。參見何艷玲:《“中國(guó)式”鄰避沖突：基于事件的分析》，載《開放時(shí)代》，2009(12)。事件(例如廈門PX項(xiàng)目事件、番禺垃圾焚燒廠事件等)中的政府行為變化提供了有力的分析框架。

在行政實(shí)踐層面，本文的研究結(jié)論具有兩方面的政策含義：第一，法律法規(guī)規(guī)定的明確化程度與政府對(duì)公眾參與的策略選擇。目前，國(guó)家和各級(jí)政府部門出臺(tái)了許多行政決策公眾參與的法律法規(guī)，但在具體執(zhí)行中公眾參與往往流于“形式”或“走過(guò)場(chǎng)”，公眾“被代表”，而造成上述現(xiàn)象的一個(gè)很重要原因在于制度規(guī)定的模糊性。特別是在涉及公眾切身利益的行政決策中，法律法規(guī)對(duì)公眾參與主體、比例、程序等規(guī)定的明確化程度是約束政府行為選擇的關(guān)鍵。第二，政府對(duì)公眾參與的策略選擇的成本—收益分析。不可否認(rèn)，由于政府決策受制于諸多因素的限制，很多情況下政府很難做到讓公眾參與到?jīng)Q策制定過(guò)程中來(lái)，但根據(jù)模型分析的結(jié)果，某些議題下，政府最佳的策略是一開始就選擇真實(shí)參與，因?yàn)樵谶@種情況下博弈達(dá)成均衡，雙方收益最大化。政府在決策前審慎地分析公眾的討價(jià)還價(jià)能力與政府的討價(jià)還價(jià)成本十分必要且有意義，即通過(guò)預(yù)判，選擇最佳的公眾參與策略，從而降低成本、提高收益、達(dá)成共贏。

本文主要從制度與組織層面分析政府對(duì)公眾參與的策略選擇變化及其原因，沒(méi)有更多地涉及官員的個(gè)人層面，當(dāng)然這并不意味著官員個(gè)人的作用不重要。蔡定劍指出：“中國(guó)目前各方面的公眾參與開展與否仍然靠政府領(lǐng)導(dǎo)的‘覺(jué)悟’，而不是依靠法律設(shè)定的程序，讓其成為政府部門的責(zé)任和義務(wù)?！盵29](P199)周志忍也認(rèn)為：“強(qiáng)化公民參與意味著給公眾共享決策和問(wèn)責(zé)政府和官員的權(quán)力，但在現(xiàn)有政治體制下，這一權(quán)力賦予在相當(dāng)程度上只能依靠政府官員的自覺(jué)甚或恩賜?！盵30]因此，在目前國(guó)情下，官員自身的特質(zhì)尤其是其執(zhí)政理念，同樣是影響政府對(duì)公眾參與策略選擇的一個(gè)關(guān)鍵變量。

總之，在公眾權(quán)利意識(shí)與理性意識(shí)不斷高漲的今天，隨著公眾參與行政決策制度的逐漸完善，傳統(tǒng)的政府單方面決策在很多情形下已不再符合時(shí)代要求，但現(xiàn)實(shí)存在復(fù)雜的情況，由于政府決策的專業(yè)主義特性與政府出于自身的利益考量，也會(huì)使得公眾參與不可能完全放開。作為一種折中，象征性參與會(huì)成為今后公眾參與的常態(tài)，而真實(shí)參與則取決于公眾的集體行動(dòng)壓力、議題的社會(huì)化程度與政府的執(zhí)政理念創(chuàng)新。

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(責(zé)任編輯林間)

Governments’StrategiesSelectionofCitizenParticipation——AnAlternatingOffersGameAnalyticalFramework

GUO Xiao-cong，DAI Kai

(School of Government，Sun Yat-sen University，Guangzhou，Guangdong 510275)

Citizen participation plays an important role in government administration and decision-making.Based on the perspective of game theory，this article put forward an alternating offers game of citizen participation to describe government’s strategies selection and explain the reason.The study found that there were three strategies for government to select in a public issue，as“non-participation”，“tokenism”，and “authentic participation”.Based on rational principles，the government would make appropriate strategy adjustment according to the citizens’ bargaining power and the governments’ bargaining cost in each round of the game.This article argued that “tokenism” would become the norm of the future citizen participation，“authentic participation” depend on the citizens’ collective action pressure，issues’ socialization，and governments’ governance innovation.

citizen participation; alternating offers game; strategies selection; authentic participation

教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“公眾參與和中國(guó)民主行政模式的建構(gòu)”(12JJD840004)；中山大學(xué)“985工程”三期建設(shè)項(xiàng)目；廣東省人民政協(xié)理論研究會(huì)工作站資助項(xiàng)目

郭小聰：管理學(xué)博士，中山大學(xué)中國(guó)公共管理研究中心研究員、中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；代凱：中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士研究生(廣東 廣州 510275)