深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)——中國海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的一個構(gòu)想

李曉飛，左高山

(中南大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南長沙，410083)

國家管轄外的國際海底區(qū)域(以下簡稱“區(qū)域”)約占地球表面積的49%，蘊(yùn)藏多金屬結(jié)核、富鈷結(jié)殼和多金屬硫化物等豐富的礦產(chǎn)資源，其中鎳、鈷、銅、錳的總儲量高于陸上相應(yīng)儲量的幾十倍到幾千倍，是人類21世紀(jì)的接替資源。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱“《公約》”)把國際海底區(qū)域明確為人類共同繼承財(cái)產(chǎn)，對國際海底法律地位進(jìn)行了明確規(guī)定。根據(jù)《公約》規(guī)定，“區(qū)域”及其資源是人類的共同繼承財(cái)產(chǎn)?！皡^(qū)域”內(nèi)資源的一切權(quán)利屬于全人類，由國際海底管理局(以下簡稱“海管局”)代表全人類行使管理權(quán)。海管局自1996年開始實(shí)際運(yùn)作至今，工作重點(diǎn)是制訂三種資源的勘探規(guī)章。經(jīng)過十余年各參與國的反復(fù)博弈，2000年通過《“區(qū)域”內(nèi)多金屬結(jié)核探礦和勘探規(guī)章》、2010年通過《“區(qū)域”內(nèi)多金屬硫化物探礦和勘探規(guī)章》、2012年7月海管局第18屆會議上通過《“區(qū)域”內(nèi)富鈷鐵錳結(jié)殼探礦和勘探規(guī)章》。在這樣的形勢下，海管局秘書長在2011年5月第18屆會議的報(bào)告中指出：“深海海底采礦的其中一個主要問題是還未制定開采‘區(qū)域’資源的詳細(xì)規(guī)章”，“擬議在2011年最后一個季度和2012年第二季度開展這一工作”。毫無疑問，“深海采礦規(guī)章”的制定已成為海管局當(dāng)前工作重點(diǎn)，各國圍繞規(guī)章的制定而爭取自己權(quán)益的新一輪博弈即將開始。

一、研究進(jìn)展

國外學(xué)界關(guān)于深海采礦的研究主要集中于從海洋經(jīng)濟(jì)的角度探討深海采礦問題。Steinberg從既有和預(yù)期的經(jīng)濟(jì)約束方面，描述了海底石油儲量和多金屬結(jié)核的可采性和品質(zhì)。他們認(rèn)為，由于這些資源大多在國家管轄以外，其所有權(quán)成為國際沖突的主要根源[1]。Halfara和Fujitab指出，深海采礦首先是在多金屬硫化物富集區(qū)進(jìn)行，它與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中的熱液出口相聯(lián)系。他們認(rèn)為，深海采礦應(yīng)采取預(yù)防措施，執(zhí)行環(huán)境管制和設(shè)立海洋保護(hù)區(qū)[2]。Kimberley Patton等人從經(jīng)濟(jì)角度，對亞特蘭蒂斯II深海區(qū)域的多金屬結(jié)核進(jìn)行估價(jià)，發(fā)現(xiàn)其價(jià)值巨大，并從法律角度，考察了國際習(xí)慣和聯(lián)合國海洋法要求的對有爭議海域開采非生物資源需要進(jìn)行的合作。最后，他們推薦制定聯(lián)合開發(fā)協(xié)議，認(rèn)為它是保證履行責(zé)任的有效方法[3]。此外，亦有國外學(xué)者從區(qū)域開發(fā)制度的視角研究深海采礦規(guī)章的制定。Thea Lowry強(qiáng)調(diào)需要制定“真正全球性的海底礦產(chǎn)資源政策”，以協(xié)調(diào)聯(lián)合國海洋法中不同國家的利益。他指出，制定這種政策的障礙包括：錳鐵結(jié)核的聚集與分布、商業(yè)開發(fā)需要的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)核開采技術(shù)發(fā)展，國際財(cái)團(tuán)、世界礦產(chǎn)市場。據(jù)此，作者提出四個政策目標(biāo)：國際管理當(dāng)局收取最大化利潤、鼓勵開發(fā)、減低對發(fā)展中國家礦產(chǎn)出口的影響以及保證發(fā)展中國家參與開發(fā)[4]。

此外，一些國外學(xué)者基于國際海域管理、保護(hù)區(qū)的建立以及國際沖突治理等視角，對深海采礦問題進(jìn)行了考察。Katherine A.Daniell認(rèn)為，有效的國際海域管理需要有效的集體合作，其關(guān)鍵是國際海域管理組織如何對利益相關(guān)者進(jìn)行協(xié)調(diào)。經(jīng)過相關(guān)的歷史研究、比較研究和案例研究之后，作者提出了一系列實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的操作性方案[5]。Dhirendra Vajpeyi分析了水資源特別是海洋資源沖突與國際安全之間的關(guān)系。他通過對亞洲、非洲和中東地區(qū)由于海洋資源爭端而引發(fā)的國家間沖突進(jìn)行了較為深入地實(shí)證研究和理論分析，認(rèn)為隨著氣候變化以及城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，海洋資源對于社會發(fā)展和國家安全的重要性日益突出，進(jìn)而導(dǎo)致海洋資源爭奪愈演愈烈，由此引發(fā)的國際爭端和沖突也此起彼伏。世界各國政府既需要充分利用有限的海洋資源來保證國家利益和國家安全，同時(shí)也應(yīng)該盡量避免由此產(chǎn)生的沖突[6]。Chellaney第一次對深海生態(tài)系統(tǒng)提供的貨物和服務(wù)進(jìn)行了分類和綜合，回顧了人們對這些服務(wù)的現(xiàn)有認(rèn)識程度，討論了評價(jià)這些服務(wù)的方法以及實(shí)現(xiàn)這些價(jià)值的可能步驟。其結(jié)論揭示了我們需要進(jìn)一步研究，以跨越我們現(xiàn)有的認(rèn)識，克服至今仍阻止我們評估深海生態(tài)系統(tǒng)貨物和服務(wù)的種種障礙[7]。近年來，國外學(xué)者較為關(guān)注深海采礦的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和管理方式。Goodwin等人認(rèn)為處理礦業(yè)廢棄物，需要領(lǐng)袖人物，以促成集體協(xié)議[8]。Parks闡述了世界上第一個公海保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)如何建立的，并分析了其面臨的主要挑戰(zhàn)[9]。近年來，更為嚴(yán)格的海洋環(huán)保制度得到提倡，如基于海洋空間管理的生態(tài)系統(tǒng)(EB-MSM)”、海洋保護(hù)區(qū)(MPAS)以及大洋區(qū)劃等。

國內(nèi)學(xué)界對深海采礦的研究始于上世紀(jì)90年代。張海啟、肖漢強(qiáng)在1994年撰文提出，應(yīng)從戰(zhàn)略上認(rèn)識深海礦產(chǎn)開發(fā)的重要性，而不是看短期經(jīng)濟(jì)效益。他們提出制約深海礦產(chǎn)開發(fā)的因素有法律、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)效益，主張充分發(fā)揮國內(nèi)的技術(shù)優(yōu)勢，引進(jìn)并吸收當(dāng)代發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)有技術(shù)[10]。李波呼吁盡快確立針對國際海底資源開發(fā)的更全面的戰(zhàn)略，并且提出以維護(hù)權(quán)益為中心、以資源開發(fā)為目的、以技木發(fā)展為手段、以人才培養(yǎng)為保障、努力完善管理和營運(yùn)機(jī)制共五個戰(zhàn)略措施[11]。

進(jìn)入21世紀(jì)，深海礦產(chǎn)資源開發(fā)再次引起一些研究者的關(guān)注。欒維新和曹穎在分析了國際區(qū)域資源戰(zhàn)略地位的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究了我國開發(fā)國際區(qū)域資源的現(xiàn)狀問題及其主要“瓶頸”與機(jī)遇，并結(jié)合國內(nèi)外實(shí)際提出區(qū)域資源開發(fā)產(chǎn)業(yè)化的國家戰(zhàn)略[12]。張瑞認(rèn)為，我國由于受傳統(tǒng)海權(quán)觀念的影響，缺乏對國際海底區(qū)域資源進(jìn)行長遠(yuǎn)的開發(fā)戰(zhàn)略，導(dǎo)致開發(fā)利用步伐緩慢。只有確立明確的遠(yuǎn)洋開發(fā)戰(zhàn)略，通過積極的保護(hù)性法律法規(guī)和鼓勵性政策，促使投資主體的廣泛化，資金來源的多元化以及技術(shù)保障的社會化，并以強(qiáng)大的海上安全保障力量為后盾，才能全面經(jīng)略海洋，切實(shí)維護(hù)國家的海洋權(quán)益[13]。

誠然，盡管國內(nèi)外都有關(guān)于深海資源開發(fā)的相關(guān)理論與實(shí)證研究，但是，卻鮮有關(guān)于深海資源開發(fā)規(guī)章制度構(gòu)建的研究，更缺乏將之與海洋強(qiáng)國建設(shè)結(jié)合起來的研究。一方面，相對于淺海而言，深海中蘊(yùn)藏的資源更加豐富，對人類社會發(fā)展的價(jià)值也更大；另一方面，各種開發(fā)技術(shù)只是工具和手段，它們必須在相關(guān)法律法規(guī)的約束和規(guī)范下運(yùn)行，才能得到合理運(yùn)用。更重要的是，制定相關(guān)的法律法規(guī)去規(guī)范對深海資源特別是礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，其出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是為了建設(shè)海洋強(qiáng)國，增強(qiáng)國家的海洋綜合實(shí)力，是海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的重要組成部分。從這個意義上講，現(xiàn)有研究存在進(jìn)一步拓展和深化的空間，這也正是本文得以展開論述的基本前提。

二、深海采礦規(guī)章制定與海洋強(qiáng)國的關(guān)系

中國是陸海兼?zhèn)浯髧?，除了占世界陸地面積1/15的陸疆，還擁有相當(dāng)于陸地面積1/3的300萬平方公里海洋國土，(大陸)海岸線長達(dá) 18400公里。從早期的“興漁鹽之利，行舟楫之便”，到今天的外向型經(jīng)濟(jì)(40%的生產(chǎn)資料來自海外，65%的產(chǎn)品銷往世界各地)，海洋與國計(jì)民生息息相關(guān)。從歷史上看，世界上出現(xiàn)過9個全球性大國，這些國家在成為全球大國時(shí)，無一例外都是當(dāng)時(shí)的海洋強(qiáng)國。所有的全球性大國均為海洋強(qiáng)國。海洋強(qiáng)國，是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路。

與瀕臨三大洋的美國、加拿大和俄羅斯相比，我國屬于海洋地理不利國：我國管轄海域不單是大陸邊緣的“陸緣海”，而且是被島鏈、群島封圍的“陸中?！?，國家管轄海域面積相對較小(海陸比 0.31，只及世界沿海國家平均值的一半)，外大陸架擴(kuò)展困難，近海發(fā)展的空間有限、難度較大。因此，在中國建設(shè)海洋強(qiáng)國進(jìn)程中，不僅要重視近海，更要經(jīng)略遠(yuǎn)海。不僅要維護(hù)國家管轄海域的海洋權(quán)益，更要維護(hù)和拓展國際海洋權(quán)益。

國際海洋權(quán)益涉及多個方面，包括利用全球海洋通道的利益，開發(fā)公海生物資源的利益，分享國際海底資源的利益，深?？茖W(xué)研究的利益和海洋安全的利益，等等。

在國際海底礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方面，海管局多金屬結(jié)核、多金屬硫化物和富鈷結(jié)殼勘探規(guī)章均規(guī)定：“合同承包者對勘探合同區(qū)擁有專屬勘探權(quán)和優(yōu)先開采權(quán)?！币虼耍瑢H海底礦區(qū)的勘探(15年)及開采(20年以上)，不僅是維護(hù)中華民族開發(fā)和利用國際海底區(qū)域礦產(chǎn)資源這一“全人類共同繼承財(cái)產(chǎn)”的應(yīng)有權(quán)益，而且可拓展國家在國際海域的戰(zhàn)略空間。正因?yàn)槿绱耍?011年7月，在我國申請的位于西南印度洋的多金屬硫化物礦區(qū)獲得海管局審議通過后的第二天，《印度快報(bào)》就發(fā)表專文稱：“中國將有理由維持在這一區(qū)域的持續(xù)存在”，“這將給他們一個以合法方式搜集海洋學(xué)和水文學(xué)數(shù)據(jù)的機(jī)會”。事實(shí)上，2009年由中國大洋協(xié)會組織編寫，通過國土資源部上報(bào)給國務(wù)院及國家最高領(lǐng)導(dǎo)人的《關(guān)于申請國際海底新礦區(qū)問題的研究報(bào)告》中，就明確提出了要以資源勘查和開采為切入和依托，“拓展我在國際海域的戰(zhàn)略活動空間，構(gòu)建立足太平洋、開拓印度洋，挺進(jìn)大西洋的戰(zhàn)略格局”。

除此之外，國際海底礦產(chǎn)資源開發(fā)還與當(dāng)前國際海域的許多重大活動有著密切的聯(lián)系：外大陸架邊界范圍與國際海底區(qū)域此消彼長，外大陸架劃界可能擠占國際海底礦區(qū)的空間；公海開發(fā)保護(hù)制度將限制部分國際海域的自由，包括對深海采礦活動的限制；海洋生物多樣性保護(hù)可能給深海采礦提出許多苛刻的要求，但深海采礦活動也可為我國加強(qiáng)深海生物資源采探提供契機(jī)；深海采礦必然將帶動深海工程裝備水平和深海技術(shù)能力的提升，也將推動深海科學(xué)研究的發(fā)展；國際海底礦區(qū)的獲得有助于實(shí)現(xiàn)在國家安全護(hù)衛(wèi)和占領(lǐng)重要海洋中的空間布局，深海采礦活動亦有助于獲取對國家安全與戰(zhàn)略發(fā)展有重大意義的大洋環(huán)境信息資料。

因此，深海采礦規(guī)章的制定，不僅涉及到國際海底礦產(chǎn)資源開發(fā)和利用權(quán)益能否真正實(shí)現(xiàn)，而且也關(guān)系到海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略能否順利實(shí)施，需要全面研判和審視國際海域各種事務(wù)的發(fā)展動態(tài)和動機(jī)，精心權(quán)衡我國的利益得失和謀劃我國海洋強(qiáng)國的戰(zhàn)略發(fā)展部署。

三、深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)的內(nèi)容

在現(xiàn)有國際海域深海礦區(qū)激烈競爭的態(tài)勢下，要成為海洋強(qiáng)國，我們必須探索制定專門性的深海資源利用協(xié)同推進(jìn)戰(zhàn)略，并建立相應(yīng)的協(xié)同推進(jìn)機(jī)制，積極有效地參與到深海采礦規(guī)章制定過程中，最大限度地實(shí)現(xiàn)中國國家海洋利益，助力海洋強(qiáng)國建設(shè)。我們認(rèn)為，這種協(xié)同推進(jìn)戰(zhàn)略主要包括以下三個方面的內(nèi)容。

(一)構(gòu)建深海采礦規(guī)章制定的協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)體制

深海采礦對內(nèi)涉及“大洋局(統(tǒng)籌深海采礦規(guī)劃)、海洋局(海洋水文的信息)、發(fā)改委(統(tǒng)計(jì)和預(yù)測國內(nèi)資源需求)、科技部(準(zhǔn)備深海采礦勘探開采技術(shù)、進(jìn)行科學(xué)研究)、教育部(培養(yǎng)深海采礦相關(guān)人才、進(jìn)行科學(xué)研究)、財(cái)政部(給以深海采礦事務(wù)資金支持)”等部門，對外涉及“解放軍海軍(保衛(wèi)深海遠(yuǎn)洋安全)、中宣部(負(fù)責(zé)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略意識的宣傳培育和對外形象的傳播)、國家安全部(負(fù)責(zé)國內(nèi)外深海方面戰(zhàn)略信息的搜集和保密)、外交部(與國外進(jìn)行談判博弈)、司法部(進(jìn)行國內(nèi)外深海法規(guī)制度的統(tǒng)一與協(xié)調(diào))”等部門。只有步調(diào)一致地參與到深海采礦規(guī)章制定過程中，才能最大限度地爭取我國權(quán)益、樹立對外良好形象。針對這個要求，要研究“深海采礦協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)小組”的構(gòu)成單位，牽頭單位，具體分工，職能設(shè)計(jì)，構(gòu)建“在中央層面由高層領(lǐng)導(dǎo)和部門牽頭，組成領(lǐng)導(dǎo)小組，聯(lián)合多個部門，集中各種資源，協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)跨部門、跨系統(tǒng)的深海采礦領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)體制”。

(二)建立深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)的運(yùn)行機(jī)制

在“統(tǒng)籌國際國內(nèi)”的原則下，研究我國“領(lǐng)導(dǎo)小組體制”運(yùn)行的規(guī)律和特點(diǎn)，深入探究“海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略”背景下“深海采礦協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)體制過程機(jī)制”的復(fù)雜性建模理論與方法。具體來說，最關(guān)鍵的任務(wù)就是通過“常規(guī)性任務(wù)”(常規(guī)性地研究和部署國際海域深海采礦行動和參與規(guī)章制定的策略)、“突發(fā)性任務(wù)”(涉及到國際海域競爭、深海礦區(qū)的緊急申請和國際海底探礦的選址、技術(shù)配備等)貫穿和活絡(luò)起“領(lǐng)導(dǎo)體制”的全過程，激活和貫通“領(lǐng)導(dǎo)體制”的所有環(huán)節(jié)，高效地運(yùn)轉(zhuǎn)并發(fā)揮作用。對“協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)體制運(yùn)轉(zhuǎn)過程”的五大關(guān)鍵點(diǎn)(信息情資搜集、議題設(shè)定、深海采礦決策制定、深海采礦決策執(zhí)行和深海采礦的信息傳播與監(jiān)督)進(jìn)行研判和設(shè)計(jì)。運(yùn)用獲得的歷史信息和現(xiàn)實(shí)情資進(jìn)行仿真實(shí)驗(yàn)，并完成“協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)體制運(yùn)轉(zhuǎn)過程”的全程設(shè)計(jì)。簡言之，就是要在厘清涉及深海采礦規(guī)章制定的各個部門職能的基礎(chǔ)上，合理設(shè)置和清晰梳理深海采礦協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)小組的具體職能和部門之間的關(guān)系，特別是建構(gòu)“深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)”的運(yùn)行機(jī)制。

(三)設(shè)計(jì)深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)的目標(biāo)原則和行動路線

在海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略中推進(jìn)“深海采礦及其規(guī)章制度的參與”是“以采礦走向深?！钡摹百Y源與戰(zhàn)略”的統(tǒng)一，在“深海采礦協(xié)同體制”中既有“協(xié)同性的戰(zhàn)略目標(biāo)”(深層需要)，又需要有“外化性的原則體系”(表層行動)。因此，需要在戰(zhàn)略層面實(shí)現(xiàn)“內(nèi)保資源需求”(滿足國內(nèi)資源的需求)、“外保形象”(維護(hù)中國愛好和平、共同開發(fā)人類共同財(cái)產(chǎn)的想象)的統(tǒng)一，進(jìn)而經(jīng)過“深海采礦協(xié)同體制”外化為“采礦與環(huán)保相統(tǒng)一”、“資源需求與戰(zhàn)略需求相統(tǒng)一”和“國內(nèi)法與國際法相統(tǒng)一”的“三統(tǒng)一”原則。也就是說，既需要設(shè)計(jì)“深海采礦協(xié)同體制”的“深層動力”，也需要合法合理合情地提出具體行動的“原則”，最大限度地為中國深海采礦創(chuàng)造有利的國際環(huán)境，最大限度地整合國內(nèi)外資源，發(fā)展深海采礦作為海外基地，推動生物多樣性保護(hù)區(qū)建設(shè)，從而為深海采礦服務(wù)于海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略提供行動路線。

四、深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)戰(zhàn)略的實(shí)施構(gòu)想

圍繞領(lǐng)導(dǎo)體制、運(yùn)行機(jī)制和目標(biāo)原則這三項(xiàng)內(nèi)容，我們認(rèn)為，可以結(jié)合我國當(dāng)前體制改革中出現(xiàn)的新思路和新特點(diǎn)，著力從以下三個方面來推動深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)戰(zhàn)略的實(shí)施。

(一)在領(lǐng)導(dǎo)體制上，推動建立深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)的大部門體制

如上所述，深海采礦規(guī)章制定領(lǐng)導(dǎo)體制的建立涉及到若干相關(guān)部門的協(xié)同與合作。在實(shí)際運(yùn)作中，需要盡可能避免部門之間各自為政、各行其是的“碎片化”現(xiàn)象。解決這一問題的一個重要途徑，就是依據(jù)整體性治理的邏輯，將其中職能相同或相近的部門予以整合，從而構(gòu)建各部門協(xié)同合作的大部門體制。這也是我國當(dāng)前行政管理體制改革中的一項(xiàng)重大創(chuàng)新。盡管深海采礦規(guī)章制定協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)體制的建立可能并不屬于行政管理體制改革的內(nèi)容，但并不妨礙其借鑒行政管理體制改革的新舉措和新經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前，我國的大部制改革已經(jīng)取得重大進(jìn)展，無論在中央層面還是地方政府層面均取得了不俗的反響。按照大部制改革的思路，在深海采礦規(guī)章制定協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)體制的建立中，需要理清海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略背景下涉及“深海采礦”的不同部門和單位及其職責(zé)。在深海采礦及其規(guī)章制度設(shè)定過程中，不同部門面對國際海底區(qū)域的競爭情勢、地理環(huán)境、海底資源情況、信息天氣情況、軍事力量情況、技術(shù)情況等，應(yīng)從自身法定的職責(zé)以及國家整體利益出發(fā)，做出協(xié)調(diào)一致的各種決策和行為，在此基礎(chǔ)上成立中央層面的“深海采礦協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)小組”，統(tǒng)一協(xié)調(diào)和部署深海采礦及其規(guī)章制定行動。這種“協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)體制”的框架如圖1所示。

(二)在運(yùn)行機(jī)制上，探索構(gòu)建深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)的決策機(jī)制

要確保以大部門制為基礎(chǔ)的協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)體制的有效運(yùn)行，首要的問題就是構(gòu)建上行下達(dá)、溝通順暢的決策機(jī)制。這種決策機(jī)制需要體現(xiàn)兩個方面的特點(diǎn)。一是需要符合現(xiàn)代公共政策過程的一般規(guī)律，即遵循“問題確認(rèn)——政策議程——方案選擇——決策實(shí)施——決策監(jiān)督——決策評估”這樣一種循環(huán)往復(fù)的政策過程；二是需要彰顯出深海采礦規(guī)章制定這一具體化的政策過程的特色。例如，在問題確認(rèn)環(huán)節(jié)，我國海洋強(qiáng)國建設(shè)中有許多亟待解決的問題，哪些問題屬于深海采礦協(xié)同推進(jìn)政策可以解決的？在確定了若干問題之后，哪些問題是可以被納入到實(shí)質(zhì)性的政策議程中的？在深海采礦政策制定過程中，如何協(xié)調(diào)各參與者(集團(tuán))的利益？如何確保制定的政策方案得以有效執(zhí)行？應(yīng)當(dāng)建立何種指標(biāo)體系來評估政策執(zhí)行的效果？這些問題需要結(jié)合國際國內(nèi)形勢，予以甄別和解決。因此，構(gòu)建一個科學(xué)合理的深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)的決策機(jī)制至關(guān)重要。它不僅關(guān)系到深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)體制的正常運(yùn)行，更關(guān)系到我國海洋事業(yè)和海洋強(qiáng)國建設(shè)的成敗。要構(gòu)建這種決策機(jī)制，需要在大部制的框架內(nèi)，明確各部門的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，而深海采礦規(guī)章制定協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)小組的作用是否得到有效發(fā)揮，則是決定這一決策機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)成效的關(guān)鍵。圖2較為具體地展示了這種運(yùn)行機(jī)制。

圖1 深海采礦規(guī)章制定的“協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)體制”

如圖2所示，在涉及深海采礦重大事項(xiàng)的決策過程中，“深海采礦協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)小組”發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用，是協(xié)同各部門統(tǒng)一行動的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，這個時(shí)候要特別重視“深海采礦協(xié)同領(lǐng)導(dǎo)小組”的“過程機(jī)制”，在“國內(nèi)資源需求”和大國地位的導(dǎo)引下，從“情咨收集”入手，醞釀最具戰(zhàn)略性、最具迫切性的“議題”，為高層決策和部署統(tǒng)一行動提供最權(quán)威的決策參考。

圖2 深海采礦規(guī)章制定的“決策運(yùn)行機(jī)制”

(三)在目標(biāo)原則上，加快建立深海采礦規(guī)章制定戰(zhàn)略目標(biāo)和原則目標(biāo)相銜接的協(xié)同體制

深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)體制和運(yùn)行決策機(jī)制的建立，均是通過深海采礦規(guī)章和政策的參與，來服務(wù)于建設(shè)海洋強(qiáng)國建設(shè)，從而增強(qiáng)中國的海洋實(shí)力和綜合國力，并向世人展示一個負(fù)責(zé)任大國的形象?；谶@一邏輯，深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)戰(zhàn)略的目標(biāo)原則應(yīng)當(dāng)包括協(xié)同性戰(zhàn)略目標(biāo)和外化性原則目標(biāo)兩大類。其中，協(xié)同性戰(zhàn)略目標(biāo)包括內(nèi)保權(quán)益和外樹形象兩方面的內(nèi)容。內(nèi)保權(quán)益，就是要最大限度地爭取和維護(hù)中國在深海采礦中的話語權(quán)，來確保國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對于資源的需求；外樹形象，就是要通過參與深海采礦規(guī)章和政策的制定，展示中國和平利用深海礦產(chǎn)資源，維護(hù)國際海底秩序，互惠共享國際海底資源的目標(biāo)，從而彰顯一個負(fù)責(zé)任大國的形象。外化性原則目標(biāo)，則體現(xiàn)為在內(nèi)保權(quán)益和外樹形象戰(zhàn)略目標(biāo)的基礎(chǔ)上，通過深海采礦協(xié)同體制的構(gòu)建，將協(xié)同性戰(zhàn)略目標(biāo)外顯為“采礦與環(huán)保相統(tǒng)一”、“資源需求與戰(zhàn)略需求相統(tǒng)一”和“國內(nèi)法與國際法相統(tǒng)一”的“三統(tǒng)一”原則。因此，協(xié)同性戰(zhàn)略目標(biāo)與外化性原則目標(biāo)是相輔相成的關(guān)系。一方面，“內(nèi)保權(quán)益、外樹形象”的協(xié)同性戰(zhàn)略目標(biāo)是靈魂與核心，另一方面，它又通過深海采礦協(xié)同推進(jìn)體制外顯為“三統(tǒng)一”的外化性原則目標(biāo)，從而在實(shí)踐中予以彰顯。兩者通過銜接與互動，共同服務(wù)于中國海洋強(qiáng)國建設(shè)事業(yè)。這一銜接與互動關(guān)系具體如圖3所示。

如圖3所示，應(yīng)當(dāng)突出海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略下“深海采礦協(xié)同推進(jìn)”的“協(xié)同性戰(zhàn)略目標(biāo)”和“外化性原則”。這是因?yàn)椋袊詈２傻V及其規(guī)章制度的話語權(quán)爭奪，首先要服務(wù)于國家戰(zhàn)略需要，同時(shí)又要服務(wù)于大國形象建設(shè)；既要敢于與發(fā)達(dá)國家競爭同時(shí)又要兼顧發(fā)展中國家利益，既要爭取國際規(guī)章制定的話語權(quán)、遵循國際法，又要制定國內(nèi)法，實(shí)現(xiàn)國內(nèi)國際法的一致協(xié)調(diào)，服務(wù)于海洋強(qiáng)國的戰(zhàn)略。

圖3 深海采礦規(guī)章制定協(xié)同推進(jìn)的目標(biāo)原則及其演化機(jī)理

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