對(duì)《廣告法(征求意見稿)》禁止煙草廣告有關(guān)條款的評(píng)議及修訂建議

楊功煥 楊 杰 黃金榮 萬 霞

1.中國(guó)醫(yī)學(xué)科學(xué)院基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)研究所 北京 100005

2.中國(guó)疾病預(yù)防控制中心 北京 100050

3.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所 北京 100732

·公共衛(wèi)生·

對(duì)《廣告法(征求意見稿)》禁止煙草廣告有關(guān)條款的評(píng)議及修訂建議

楊功煥1*楊 杰2黃金榮3萬 霞1

1.中國(guó)醫(yī)學(xué)科學(xué)院基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)研究所 北京 100005

2.中國(guó)疾病預(yù)防控制中心 北京 100050

3.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所 北京 100732

有效遏制現(xiàn)有的直接或間接煙草廣告，貫徹世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》第13條及其實(shí)施準(zhǔn)則是修訂《廣告法》的基本原則。本文通過《廣告法》(征求意見稿)與原《廣告法》、《煙草廣告管理暫行辦法》和《公約》第13條及實(shí)施準(zhǔn)則進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)《廣告法》(修訂意見稿)未能全面禁止所有的煙草廣告，對(duì)變相煙草廣告沒有做明確的界定，對(duì)虛假煙草廣告的限制規(guī)定不明確，對(duì)涉及煙草的促銷和贊助也沒有進(jìn)行限制，因此無法遏制在中國(guó)大勢(shì)泛濫的煙草廣告、促銷和贊助活動(dòng)，無法滿足我國(guó)履行《公約》的要求，也不能履行負(fù)責(zé)任大國(guó)對(duì)國(guó)際社會(huì)的莊嚴(yán)承諾。本文將對(duì)《廣告法》(征求意見稿)提出具體修改建議，以實(shí)現(xiàn)全面禁止煙草廣告、促銷和贊助的目標(biāo)。

廣告法； 煙草廣告； 煙草控制框架公約； 中國(guó)

2005年8月，全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)了世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》(以下簡(jiǎn)稱《公約》)，并于2006年1月在中國(guó)生效?！豆s》第13條要求各締約方在批準(zhǔn)公約五年內(nèi)，采取立法等措施全面禁止煙草廣告、促銷和贊助。同時(shí)，2012年底8部委發(fā)布的《中國(guó)煙草控制規(guī)劃(2012—2015年)》明確提出在3年時(shí)間內(nèi)全面禁止煙草廣告、促銷和贊助行為。

隨著傳播手段和方式的變化，煙草廣告的形式發(fā)生了很大變化。為促進(jìn)煙草制品的銷售，中國(guó)的煙草廣告、促銷和贊助活動(dòng)不僅數(shù)量越來越多，形式也越來越多樣化。2013年由新探健康發(fā)展研究中心發(fā)布的《誰在營(yíng)銷死亡(煙草追蹤簡(jiǎn)報(bào)專輯)》和中國(guó)疾病預(yù)防控制中心發(fā)布的《2013中國(guó)控制吸煙報(bào)告——禁止煙草廣告、促銷和贊助》概括了中國(guó)煙草廣告、促銷和贊助的情況[1-2]，也有學(xué)者對(duì)“中華”卷煙營(yíng)銷的案例進(jìn)行了分析[3]，結(jié)果顯示，中國(guó)的煙草廣告、促銷和贊助具有以下特點(diǎn)：(1)電視和紙媒上有大量的間接煙草廣告；(2)網(wǎng)絡(luò)上卷煙的銷售廣告十分常見；(3)戶外廣告隨處可見；(4)在所有卷煙銷售點(diǎn)，都能見到煙草廣告和煙草產(chǎn)品展示，在學(xué)校附近的銷售點(diǎn)也不例外，這使中小學(xué)生很容易受到卷煙的吸引；(5)錯(cuò)誤宣傳“低焦低危害”欺騙性廣告，暗示吸此類卷煙的健康風(fēng)險(xiǎn)降低；(6)以產(chǎn)品推介會(huì)的形式進(jìn)行產(chǎn)品促銷；(7) 以冠名贊助各種活動(dòng)和事件促銷煙草制品。

從《2010全球成人煙草調(diào)查—中國(guó)報(bào)告》的結(jié)果來看，煙草廣告在中國(guó)的流行頻度極高。[4]在調(diào)查的人群中，近20%的人在媒體或公共場(chǎng)所看到了煙草廣告、促銷或贊助，對(duì)15～24歲的年輕男性來說這一比例則高達(dá)40%。在廣告牌、公共場(chǎng)所墻體以及在商店、互聯(lián)網(wǎng)看到煙草廣告的比例較高，特別是通過廣告牌看到煙草廣告的比例高達(dá)30%。更為重要的是，以“低焦低危害”為宣傳口號(hào)的煙草虛假?gòu)V告誤導(dǎo)了廣大民眾，35.8%的人錯(cuò)誤認(rèn)為“低焦油的卷煙就是低危害的卷煙”，在教師和醫(yī)務(wù)人員中這一錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)的比例高達(dá)48.0%和54.7%。[4]

煙草使用依舊是導(dǎo)致全球可預(yù)防死亡的首要死因。每年導(dǎo)致全球近600萬人死亡并造成數(shù)千億元的經(jīng)濟(jì)損失。絕大多數(shù)的死亡發(fā)生在中低收入國(guó)家，未來數(shù)十年這一形勢(shì)將持續(xù)并不斷擴(kuò)大[5]。中國(guó)的煙草使用已導(dǎo)致上百萬人過早死亡，2010年中國(guó)疾病負(fù)擔(dān)研究結(jié)果顯示，約有16.5%的死亡歸因于煙草使用，死亡人數(shù)已達(dá)到140萬人。[6]面對(duì)如此嚴(yán)重的煙草危害現(xiàn)狀，作為世界衛(wèi)生組織推薦的最有效的控?zé)煷胧┲?，立法廣泛禁止所有的煙草廣告、促銷和贊助顯得非常重要。國(guó)務(wù)院法制辦公室于2014年2月21日公布了《中華人民共和國(guó)廣告法(修訂草案)(征求意見稿)》(以下簡(jiǎn)稱《廣告法》(征求意見稿))。該意見稿進(jìn)一步加大了對(duì)煙草廣告監(jiān)管的力度，這也表明了中國(guó)政府對(duì)履行《公約》的積極態(tài)度。但是《廣告法》(征求意見稿)是否能夠?qū)δ壳暗臒煵輳V告、促銷和贊助活動(dòng)進(jìn)行有效監(jiān)管，是衡量新的《廣告法》是否合理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。按照《公約》第13條及其實(shí)施準(zhǔn)則的要求，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，本文對(duì)《廣告法》(征求意見稿)進(jìn)行了分析并提出了修改建議。

1 《廣告法》(征求意見稿)與原《廣告法》和《煙草廣告管理暫行辦法》的比較

1.1 進(jìn)步性

與1994年的《廣告法》和1995年的《煙草廣告管理暫行辦法》相比，《廣告法》(征求意見稿)在煙草廣告監(jiān)管方面有兩個(gè)方面的進(jìn)步。一是不僅拓寬了廣告的范圍，不再把是否發(fā)生費(fèi)用作為廣告的標(biāo)準(zhǔn)，而且還拓寬了廣告主體的范圍，“廣告薦證者”也作為應(yīng)對(duì)廣告負(fù)責(zé)的主體。二是禁止發(fā)布煙草廣告的媒體和公共場(chǎng)所的范圍有所擴(kuò)大。除原來禁止利用廣播、電影、電視、報(bào)紙、期刊發(fā)布煙草廣告外，征求意見稿增加了禁止以圖書、音像制品、電子出版物、移動(dòng)通信網(wǎng)絡(luò)、互聯(lián)網(wǎng)等媒介和形式發(fā)布或者變相發(fā)布煙草廣告；除原來規(guī)定的各類等候室、影劇院、會(huì)議廳堂、體育比賽場(chǎng)館外，進(jìn)一步禁止在圖書館、文化館、博物館、公園等公共場(chǎng)所以及醫(yī)院和學(xué)校的建筑控制地帶、公共交通工具設(shè)置煙草廣告。

1.2 局限性

盡管《廣告法》(征求意見稿)在上述兩方面有所進(jìn)步，但其它很多方面并沒有超出《煙草廣告管理暫行辦法》的規(guī)定。如第二十一條規(guī)定的煙草、酒類廣告不得出現(xiàn)吸煙、飲酒形象等內(nèi)容基本與《煙草廣告管理暫行辦法》保持一致。對(duì)于目前流行范圍極廣的廣告活動(dòng)(如戶外廣告)，尤其對(duì)各種新形式的煙草廣告活動(dòng)(如煙草產(chǎn)品展示、煙草品牌營(yíng)銷、對(duì)以產(chǎn)品推介會(huì)等名義傳播煙草品牌信息的變相廣告)，《廣告法》(征求意見稿)并沒有完全禁止，也沒有對(duì)變相發(fā)布煙草廣告進(jìn)行明確定義，因而實(shí)際無法對(duì)各類以企業(yè)社會(huì)責(zé)任為名的煙草贊助活動(dòng)進(jìn)行限制，對(duì)廣告中涉嫌虛假?gòu)V告部分規(guī)定也不夠明確，不能有效識(shí)別煙草虛假?gòu)V告。

此外，在某些方面，《廣告法》(征求意見稿)比《煙草廣告管理暫行辦法》的規(guī)定還有所倒退。如《煙草廣告管理暫行辦法》第7條對(duì)煙草制品商標(biāo)名稱的冠名進(jìn)行了限定，但新的《廣告法》(修訂意見稿)卻沒有提及。

2 《廣告法》(征求意見稿)與《公約》第13條及其實(shí)施準(zhǔn)則的比較

《公約》第13條要求每一締約方在《公約》生效后的五年內(nèi)，應(yīng)采取適宜的立法、實(shí)施、行政和其它措施，廣泛禁止所有的煙草廣告、促銷和贊助，為實(shí)施《公約》第13.1和13.2條規(guī)定的廣泛禁止，締約方應(yīng)按照《公約》第13.1(c)和(g)條的要求界定煙草廣告、促銷和贊助。第13.1(c)條將“煙草廣告和促銷”界定為“任何形式的商業(yè)性宣傳、推介或活動(dòng)，其目的、效果或可能的效果在于直接或間接地推銷煙草制品或促進(jìn)煙草使用”。第13.1(g)條將“煙草贊助”界定為“目的、效果或可能的效果在于直接或間接地推銷煙草制品或促進(jìn)煙草使用的，對(duì)任何事件、活動(dòng)或個(gè)人的任何形式的捐助”。《公約》第13條實(shí)施準(zhǔn)則第5條也指出，禁止煙草廣告、促銷和贊助，只有廣泛實(shí)行才能切實(shí)奏效，如果僅僅禁止某種形式的直接煙草廣告，煙草業(yè)勢(shì)必把開支轉(zhuǎn)向其他廣告、促銷和贊助策略，采用有創(chuàng)意的間接方法來推銷煙草制品和促進(jìn)煙草使用，特別是在年輕人當(dāng)中。[7-8]但是，從目前《廣告法》(征求意見稿)看，與《公約》第13條及其實(shí)施準(zhǔn)則的要求仍有一定距離。

為測(cè)量各國(guó)進(jìn)展，世界衛(wèi)生組織使用了10個(gè)指標(biāo)測(cè)量86個(gè)《公約》締約國(guó)家對(duì)禁止煙草廣告、促銷和贊助要求的執(zhí)行情況(圖1)。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)對(duì)煙草廣告、促銷和贊助的管控績(jī)效評(píng)分為0分。[9]按照現(xiàn)有《廣告法》(征求意見稿)的做法，要提高履行《公約》13條的績(jī)效仍然會(huì)很難(圖1)。

圖1 86個(gè)國(guó)家對(duì)煙草廣告、促銷和贊助的禁止情況

3 《廣告法》(征求意見稿)禁止煙草廣告的效果

按照修訂的《廣告法》(征求意見稿)，對(duì)于很多事實(shí)上存在的煙草廣告不能有效禁止或者規(guī)范。

3.1 仍然無法全面遏制許多場(chǎng)所和媒介的煙草廣告

《廣告法》(征求意見稿)未能對(duì)很多公共場(chǎng)所的戶外煙草廣告進(jìn)行有效限制，對(duì)銷售點(diǎn)的廣告和展示也未加限制。如在《誰在營(yíng)銷死亡》摘取的戶外廣告中，按照《廣告法》(征求意見稿)，只有青島博物館和南充公交車的煙草廣告受到了限制，而對(duì)其它在高速公路上、繞城公路等戶外煙草廣告依然無法限制。對(duì)西柏坡旅游景點(diǎn)的煙草廣告，由于其是否屬于公園范疇不太清楚，無法斷定其是否屬于《廣告法》(征求意見稿)禁止的范圍。

3.2 大量變相廣告可能逃脫工商部門的監(jiān)管

變相廣告包括新聞報(bào)道、報(bào)告文學(xué)、商品信息發(fā)布會(huì)、專題演講會(huì)、贊助文藝活動(dòng)和體育比賽、贊助媒體和同類節(jié)目制作、參與社會(huì)公益事業(yè)、向受災(zāi)地區(qū)捐贈(zèng)款物、示范表演、贈(zèng)送紀(jì)念品等。根據(jù)《煙草廣告管理暫行辦法》第7條，“其他商品、服務(wù)的商標(biāo)名稱及服務(wù)項(xiàng)目名稱與煙草制品商標(biāo)名稱相同的，該商品、服務(wù)的廣告，必須以易于辨認(rèn)的方式，明確表示商品名稱、服務(wù)種類，并不得含有該商品、服務(wù)與煙草制品有關(guān)的表示”。因此冠名贊助各種活動(dòng)和事件，如“金葉醫(yī)療慈善卡”、“中國(guó)煙草母親水窖”、“愛我中華慈善教育基金”等都屬于變相發(fā)布煙草廣告的范圍。以產(chǎn)品推介會(huì)的形式進(jìn)行產(chǎn)品促銷，如《誰在營(yíng)銷死亡》報(bào)告列出的紅塔山、人民大會(huì)堂、七匹狼等各類產(chǎn)品推介會(huì)，也都屬于變相廣告的范疇。但由于規(guī)范不明確，經(jīng)常導(dǎo)致理解和法律執(zhí)行混亂，如“白沙系列——鶴舞白沙，我心飛翔”就被定義為明確的廣告予以查處[10]，但是中央電視臺(tái)第十套節(jié)目每晚9時(shí)25分左右播出的紅塔集團(tuán)的廣告，卻被北京市工商行政管理局和國(guó)家工商行政管理總局認(rèn)為只是屬于紅塔集團(tuán)企業(yè)形象廣告，并非煙草廣告或變相煙草廣告[11]。由于《廣告法》(征求意見稿)對(duì)變相廣告沒有明確界定，也沒有將《煙草廣告管理暫行辦法》第7條的內(nèi)容吸收進(jìn)去，因此難以遏制目前數(shù)量眾多的間接煙草廣告和以促銷和贊助名義發(fā)布的煙草廣告。

3.3 不能對(duì)虛假煙草廣告進(jìn)行有效限制

《廣告法》(征求意見稿)雖然提出了虛假?gòu)V告概念，但由于不具有操作性，并且對(duì)煙草廣告內(nèi)容的限制性規(guī)定不夠具體和全面，因此仍然無法解決很多虛假煙草廣告的問題。目前以低焦低危害進(jìn)行宣傳的欺騙廣告，如五葉神“煙害少一點(diǎn)“的廣告、人參煙宣稱有利于止咳化痰抗衰老等都不能得到有效的禁止。

4 結(jié)論

根據(jù)上述分析，《廣告法》(征求意見稿)仍然無法全面遏制中國(guó)的煙草廣告。這主要是由于該征求意見稿針對(duì)煙草廣告監(jiān)管部分不是以全面禁止所有煙草廣告、促銷和贊助為出發(fā)點(diǎn)，只是增加禁止發(fā)布和設(shè)置煙草廣告的場(chǎng)所。但對(duì)煙草廣告采取部分禁止的原則，滿足不了全面禁止所有煙草廣告、促銷和贊助的控?zé)熜枨蠛妥鳛樨?fù)責(zé)任大國(guó)積極控?zé)熉募s的需要，最終不能遏制煙草使用帶來的健康危害。

5 建議

根據(jù)前面的分析，建議《廣告法》(征求意見稿)針對(duì)煙草廣告部分，應(yīng)以禁止所有形式的煙草廣告、促銷和贊助活動(dòng)作為立法的出發(fā)點(diǎn)。

第一，《廣告法》第20條應(yīng)明確禁止以下內(nèi)容：(1)禁止所有直接和間接的煙草廣告、促銷及贊助，煙草界內(nèi)部交流等情況除外。(2)對(duì)戶外煙草廣告全面限制。除已包括的地區(qū)外，至少包括高速公路、城市主要戶外活動(dòng)場(chǎng)所，特別是機(jī)場(chǎng)、火車站和長(zhǎng)途汽車站等。(3)禁止各種新形式的煙草廣告活動(dòng)，包括產(chǎn)品展示會(huì)、品牌營(yíng)銷、銷售點(diǎn)展示等商業(yè)性宣傳和推介活動(dòng)。(4)禁止各類以企業(yè)責(zé)任為名的煙草贊助活動(dòng)。(5)明確限制“品牌共享”，禁止將一種非煙草制品或服務(wù)的品牌名稱、標(biāo)志、商標(biāo)、標(biāo)識(shí)、貿(mào)易標(biāo)記或其它任何鮮明特點(diǎn)(包括鮮明的顏色組合)與一種煙草制品或煙草公司掛鉤。

第二，建議保留第21條的規(guī)定，并且在所有媒介，包括在煙盒等包裝上不得有下列情形：(1)出現(xiàn)吸煙、飲酒形象；(2)使用未成年人名義、形象；(3)誘導(dǎo)、慫恿吸煙、飲酒或者宣傳無節(jié)制飲酒。

第三，第27條中應(yīng)明確定義虛假?gòu)V告的概念，即明示或者暗示吸煙有利于人體健康、解除疲勞、緩解精神緊張、增加體力的應(yīng)為虛假?gòu)V告。此外，宣稱低焦油卷煙為低害卷煙的廣告，應(yīng)作為虛假煙草廣告的案例予以查處，并禁止在煙盒上放置類似的廣告語。

[1]新探健康發(fā)展研究中心.誰在營(yíng)銷死亡——煙草追蹤簡(jiǎn)報(bào)專輯[R].2013.

[2]中國(guó)疾病預(yù)防控制中心.2013年中國(guó)控制吸煙報(bào)告——禁止煙草廣告、促銷和贊助[R].2013.

[3]Zheng P, Ge X, Fu H, et al.‘Zhonghua’ Tobacco Advertisement in Shanghai: A Descriptive Study[J].Tobacco control, 2013, 5.

[4]中國(guó)疾病預(yù)防控制中心.2010全球成人煙草調(diào)查—中國(guó)報(bào)告[M].北京: 中國(guó)三峽出版社, 2011.

[5]Mathers C D, Loncar D.Projections of global mortality and burden of disease from 2002 to 2030[J].PLoS Medicine, 2006, 3(11): e442.

[6]Yang G H, Wang Yu, Christopher J L M, et al.Rapid health transition in China, 1990—2010: findings from the Global Burden of Disease Study 2010[J].Lancet, 2013, 381(9882): 1987-2015.

[7]WHO.Framework Convention on Tobacco Control [Z].Genewa, 2003.

[8]WHO.Framework Convention on Tobacco Control Guidelines for implementation of Article 13[Z].Geneva, 2007.

[9]WHO.2012 Global Progress Report on Implementation of the WHO Framework Convention on Tobacco Control[R].2012.

[10]林波.涉嫌違法發(fā)布，“白沙”折翼廣告遭叫停[EB/OL].(2004-11- 04)[2014- 04- 05].http://www.ycwb.com/gb/content/2004-11/04/content_788534.htm

[11]中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào).紅塔集團(tuán)陷“廣告門”煙草廣告被叫停已有先例[EB/OL].(2011- 01- 06)[2014- 04- 05].http://www.cb.com.cn/hots/2011_0106/178501.html

(編輯 趙曉娟)

CommentsandrevisionsuggestionsonbanningtobaccoadvertisementitemsoftheAdvertisementLawRevisedDraftofPeople’sRepublicofChina

YANGGong-huan1,YANGJie2,HUANGJin-rong3,WAN-Xia1

1.InstituteofMedicalSciencesatChineseAcademyofMedicalSciences,Beijing100005,China

2.ChineseCenterforDiseasesandPrevention,Beijing100050,China

3.InstituteofLaw,ChineseAcademyofSocialSciences,Beijing100732,China

When revisingAdvertisementLaw(AL)ofPeople’sRepublicofChina, a basic principal is the comprehensive banning of direct or indirect tobacco advertising and implementingtheWHOFrameworkConventiononTobaccoControl(FCTC).After comparing theALRevisedDraft(ALRD) with the AL,theInterimManagementRegulationforTobaccoAdvertisements(IMRTA), and FCTC article 13 and its implementation guideline, we found that ALRD did not ban all kinds of the tobacco advertising in all public places by using different channels, couldn’t clearly define the covert and false advertisements on tobacco, so that the epidemic of tobacco advertising cannot be curbed in China.In addition, this ALRD still permits the tobacco advertising in some places, and this does not satisfy the FCTC requirement.Therefore, China cannot honor its commitments as a responsible big country.According to above analysis, we proposed some suggestions on comprehensive banning all the direct and indirect tobacco advertisements.

Advertisement Law;Advertisement on tobacco;Framework Convention on Tobacco control;China

中華醫(yī)學(xué)基金會(huì)項(xiàng)目(12-107)

楊功煥，女(1949年—)，研究員，主要研究方向?yàn)榧膊∝?fù)擔(dān)及煙草控制。E-mail：yangghuan@vip.sina.com

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2014.06.012

2014-04-08

2014-05-12