中國和印度對(duì)尼泊爾衛(wèi)生發(fā)展援助模式的比較

楊昊旻 劉培龍 郭 巖

北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院 北京 100191

中國和印度對(duì)尼泊爾衛(wèi)生發(fā)展援助模式的比較

楊昊旻*劉培龍 郭 巖

北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院 北京 100191

目的：通過比較中國和印度對(duì)尼泊爾衛(wèi)生發(fā)展援助模式的異同和引起差異的原因，探討印度值得中國學(xué)習(xí)的援助策略。方法：利用文獻(xiàn)綜述和關(guān)鍵人深入訪談法實(shí)施研究。通過中國、印度和尼泊爾提供和接受援助的部門網(wǎng)站和官員，獲取文獻(xiàn)資料；以滾雪球式的尋找方式，對(duì)中國和印度在尼泊爾衛(wèi)生發(fā)展援助項(xiàng)目的知情人進(jìn)行個(gè)人深入訪談。結(jié)果：中國和印度具有共同的援助基本原則，但在實(shí)施政策時(shí)存在差異，印度的衛(wèi)生發(fā)展援助同其整體援助目標(biāo)更相關(guān)。中國和印度對(duì)衛(wèi)生發(fā)展援助的組織管理機(jī)構(gòu)不同、決策層不同，援助協(xié)調(diào)性有所差異。結(jié)論：南亞的地緣政治和歷史因素影響到援助模式的選擇，中國對(duì)尼泊爾的衛(wèi)生發(fā)展援助同領(lǐng)域兩部門管理的現(xiàn)狀導(dǎo)致了援助協(xié)調(diào)問題。

衛(wèi)生發(fā)展援助； 援助模式； 中國； 印度

發(fā)展學(xué)認(rèn)為，國際發(fā)展援助能夠通過援助國向受援國提供無償或優(yōu)惠有償?shù)馁Y金、物品、人力或技術(shù)，解決受援國在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等發(fā)展過程中的問題。其中的內(nèi)源發(fā)展理論指出，受援國的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展必須首先依靠內(nèi)部發(fā)展要素的整合，而不能單純依靠外部力量的支持。在內(nèi)部發(fā)展要素中，人力資本被認(rèn)為優(yōu)于資本要素和技術(shù)要素，成為內(nèi)源式發(fā)展的動(dòng)力來源。[1]因此國際發(fā)展援助的重點(diǎn)傾向于能夠保障人力資本發(fā)揮作用的教育和衛(wèi)生領(lǐng)域。

衛(wèi)生發(fā)展援助是國際發(fā)展援助的重要組成部分，在推動(dòng)發(fā)展中國家衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展、促進(jìn)千年發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的過程中起到了重要作用。隨著巴黎宣言提出援助有效性的五項(xiàng)原則、阿克拉行動(dòng)計(jì)劃倡導(dǎo)南南合作以及釜山宣言要求以結(jié)果為導(dǎo)向的發(fā)展有效性，國際社會(huì)對(duì)發(fā)展援助的有效性提出了更高要求，并在衛(wèi)生領(lǐng)域發(fā)起了國際衛(wèi)生伙伴關(guān)系(International Health Partnership)。國際上對(duì)衛(wèi)生發(fā)展援助有效性的討論不斷增加，但援助方之間的割裂、行為體之間的協(xié)調(diào)以及援助重點(diǎn)的偏移等問題依然存在[2]，而這些問題同援助方的援助模式緊密相連。

國際發(fā)展援助的模式首先是在援助國內(nèi)建立援助的法律或政治基礎(chǔ)，保證發(fā)展援助的合法性和可操作性，贏得公眾對(duì)發(fā)展援助的支持，其次結(jié)合本國的國家利益、受援國需要和國際道義制定特定受援國的援助目標(biāo)和各項(xiàng)領(lǐng)域，并通過不同的援助管理機(jī)構(gòu)將援助資金通過雙邊或多邊途徑投入到受援國，援助資金可以是按項(xiàng)目支付，也可以是全部門的方式。在衛(wèi)生領(lǐng)域，傳統(tǒng)的援助方均將衛(wèi)生發(fā)展援助納入到整體的援助模式中，是整體援助的一個(gè)分支領(lǐng)域。而在有些新興援助國，衛(wèi)生領(lǐng)域的官方或半官方組織也會(huì)參與衛(wèi)生發(fā)展援助的決策和組織管理。

作為新興經(jīng)濟(jì)體，中國和印度的綜合國力不斷增強(qiáng)，兩國在國際衛(wèi)生發(fā)展援助中的作用和潛力逐漸受到重視。美國的戰(zhàn)略與國際研究所和全球衛(wèi)生戰(zhàn)略行動(dòng)組織對(duì)中國和印度參與全球衛(wèi)生的研究中均有部分涉及衛(wèi)生發(fā)展援助的整體趨勢、主要形式和援助途徑。[3- 4]有研究對(duì)中、印、日三國衛(wèi)生發(fā)展援助的途徑、方式、重點(diǎn)疾病和區(qū)域、管理體系、政策執(zhí)行等多個(gè)方面進(jìn)行了比較[5]，也有研究比較了中、印兩國的援助動(dòng)機(jī)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)[6]。但這些研究比較的對(duì)象都是中國和印度衛(wèi)生發(fā)展援助的整體，這樣籠統(tǒng)的比較得出的結(jié)果可能缺乏針對(duì)性。援助國針對(duì)不同的受援國可能采取不同的援助模式，在具體援助模式的比較中不能一概而論。另外，援助有效性的第一條原則即要體現(xiàn)受援國的“自主性”，針對(duì)特定受援國比較援助模式能夠具體分析援助模式的差異及產(chǎn)生差異的原因。

尼泊爾位于中印兩國之間，是世界上最不發(fā)達(dá)的國家之一，2012年聯(lián)合國人類發(fā)展指數(shù)排名中，尼泊爾的指數(shù)為0.463，列186個(gè)國家中第157位，低于南亞國家的平均水平[7]，該國約有25.2%的人口生活在貧困線以下[8]。尼泊爾人均期望壽命現(xiàn)為67歲[9]，嬰兒死亡率已降至46‰，孕產(chǎn)婦死亡率降至十萬分之229[10]。尼泊爾接受衛(wèi)生發(fā)展援助有60年的歷史，近20年來援助量不斷增大,主要的援助方包括世界銀行、英國、美國、全球基金、德國、印度、中國、聯(lián)合國系統(tǒng)、全球疫苗聯(lián)盟等。[11]尼泊爾作為“中國和印度這兩塊巨石之間的番薯”，對(duì)中印兩國而言，均具有十分重要的戰(zhàn)略意義[12]，兩國也是尼泊爾的重要援助方。因此，可以將尼泊爾作為特定的受援國，分析比較中國和印度的衛(wèi)生發(fā)展援助模式，探析兩國在決策和實(shí)施援助時(shí)的異同以及引起差異的原因，從而發(fā)現(xiàn)印度值得中國學(xué)習(xí)的援助策略。

1 資料與方法

本研究使用的主要研究方法是文獻(xiàn)綜述和個(gè)人深入訪談。文獻(xiàn)來源為中國商務(wù)部、國家衛(wèi)生計(jì)生委、印度外交部、中國和印度駐尼泊爾使館網(wǎng)站資料和報(bào)告以及尼泊爾衛(wèi)生部、財(cái)政部網(wǎng)站資料和官員提供的報(bào)告等。

個(gè)人深入訪談主要采用滾雪球法選擇中國和印度對(duì)尼泊爾衛(wèi)生發(fā)展援助的關(guān)鍵知情人。以中國援尼泊爾醫(yī)療隊(duì)隊(duì)長和尼泊爾衛(wèi)生與人口部政策規(guī)劃與國際合作處處長作為首要知情人，通過二者的工作關(guān)系聯(lián)系到中國和印度對(duì)尼泊爾衛(wèi)生發(fā)展援助的其他關(guān)鍵知情人進(jìn)行訪談，并通過這些人的關(guān)系繼續(xù)尋找受訪者，在信息獲取飽和后停止尋找知情人。訪談對(duì)象包括中國的政府官員2名、相關(guān)研究者2名，項(xiàng)目執(zhí)行者2名，尼泊爾政府官員4名(財(cái)政部、衛(wèi)生與人口部)，尼泊爾受援機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人7名，涵蓋了中國和印度援助尼泊爾的腫瘤醫(yī)院、公務(wù)員醫(yī)院、傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)研究培訓(xùn)中心、柯依臘拉醫(yī)學(xué)院、Bir醫(yī)院、碘鹽項(xiàng)目、眼科協(xié)會(huì)的主要負(fù)責(zé)人。應(yīng)用半結(jié)構(gòu)化訪談提綱進(jìn)行深入訪談，探索并比較中國和印度對(duì)尼泊爾衛(wèi)生發(fā)展援助模式在理念、目標(biāo)、組織管理、決策和協(xié)調(diào)方面的不同。所有訪談均在獲得訪談對(duì)象同意后展開，訪談錄音后整理成為Word 文件，按照主題框架分析方法的原理進(jìn)行分析。

2 結(jié)果

2.1 援助的基本情況

中國和印度對(duì)尼泊爾的衛(wèi)生發(fā)展援助均有很長的歷史，都使用了政府無償援助資金，采用雙邊援助的方式，以交鑰匙的項(xiàng)目模式對(duì)尼泊爾予以援助，援助具體項(xiàng)目見表1。

中國于1956年開始對(duì)尼泊爾的衛(wèi)生發(fā)展援助，初期的援助以物資為主。1996年起，中國加大了援助力度，援建了柯依臘拉紀(jì)念腫瘤醫(yī)院、公務(wù)員醫(yī)院和傳統(tǒng)醫(yī)藥研究中心，并從1999年起向腫瘤醫(yī)院內(nèi)派遣援外醫(yī)療隊(duì)。在傳統(tǒng)醫(yī)藥研究中心成立后，中國又組織尼泊爾研究人員和官員赴中國培訓(xùn)。目前中國的援助注重衛(wèi)生系統(tǒng)，關(guān)注點(diǎn)是大型醫(yī)療設(shè)施建設(shè)，輔以醫(yī)療服務(wù)提供和人才培養(yǎng)。

表1 中國和印度對(duì)尼泊爾的衛(wèi)生發(fā)展援助情況

印度對(duì)尼泊爾的衛(wèi)生發(fā)展援助始于1959年，關(guān)注衛(wèi)生系統(tǒng)建設(shè)，支持了加德滿都Paropkar婦幼醫(yī)院的發(fā)展，援建了Bir醫(yī)院及創(chuàng)傷中心等，并對(duì)醫(yī)學(xué)院提供教員支持；還關(guān)注針對(duì)碘缺乏疾病的公共衛(wèi)生干預(yù)項(xiàng)目，持續(xù)時(shí)間長達(dá)25年。從2000年起，印度除了同尼泊爾中央政府合作外，還額外加強(qiáng)了對(duì)非政府組織和地方政府的援助，并在小型發(fā)展項(xiàng)目中建設(shè)同尼泊爾人群健康關(guān)系最密切的鄉(xiāng)村診所和婦幼中心。

2.2 援助的政策原則

在發(fā)展援助領(lǐng)域，提出相應(yīng)的政策原則能夠確保援助模式的合法性和可操作性，提高各部門對(duì)發(fā)展援助的重視程度，規(guī)范發(fā)展援助的重點(diǎn)和策略。衛(wèi)生發(fā)展援助屬于國際發(fā)展援助的一部分，其政策根源是國家的外交政策和對(duì)外關(guān)系基本原則。中印兩國在20世紀(jì)50年代共同提出了互相尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整、互不侵犯、互不干涉內(nèi)政、平等互利、和平共處的五項(xiàng)基本原則(印方稱萬隆原則)，形成兩國對(duì)外政策的基本原則，確保了兩國在對(duì)尼泊爾實(shí)施衛(wèi)生發(fā)展援助時(shí)平等的發(fā)展伙伴地位，充分尊重尼泊爾的主權(quán)，保證了援助同尼泊爾衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的“一致性”。

此后，中國通過援外八項(xiàng)原則進(jìn)一步規(guī)范了自身的援助行為，凸顯平等原則，要求中國的援助“不附帶條件和要求”，并力爭受援國的自主發(fā)展，中國的政策實(shí)施同政策原則保持了一致。一位中國的研究者表示，“援外八原則更多的是為了規(guī)范中方自己的行為”。一位尼泊爾官員則稱“中國的援助沒有任何條件”。

而印度則貫徹 “古杰拉爾主義”，不計(jì)回報(bào)地、盡己所能援助鄰國，強(qiáng)調(diào)了自身的援助國地位。在政策原則上，印度的援助政策同中國一樣注重平等的伙伴關(guān)系，但在對(duì)鄰國尼泊爾實(shí)施援助政策時(shí)，印度表現(xiàn)出類似西方國家的“家長制”態(tài)度，并偏向于援助尼印邊境地區(qū)。一位尼泊爾受援機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人透露，“當(dāng)時(shí)是印度總理在比拉德訥格爾訪問時(shí)，向尼泊爾首相提出要幫尼泊爾建立一所醫(yī)學(xué)院，并建在東部邊境附近”。另一位機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人則稱，“印度派來的技術(shù)人員要求我們按他所說方式的建立核醫(yī)學(xué)中心，但這是我們的核醫(yī)學(xué)中心，不是印度的，我們應(yīng)當(dāng)起主導(dǎo)作用”。

2.3 援助總體目標(biāo)及其與衛(wèi)生的相關(guān)性

在中國駐尼泊爾使館經(jīng)參處官方的表述中，中國對(duì)尼泊爾援助“是為了幫助受援國發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)、捍衛(wèi)民族獨(dú)立，維護(hù)國家主權(quán)，促進(jìn)中國與發(fā)展中國家的友好關(guān)系、貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)合作”。尼泊爾負(fù)責(zé)中國援助的官員補(bǔ)充稱，“中國的援助重點(diǎn)在水電項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)發(fā)展”。而“印度對(duì)尼泊爾援助的目的是為了補(bǔ)充尼泊爾國家發(fā)展力量的不足，希望隨著尼泊爾政治進(jìn)程的推動(dòng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果能無條件地反饋于人民，尤其是在教育、衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。據(jù)此，印度政府向尼泊爾提供了技術(shù)和資金援助”。

中國和印度對(duì)尼泊爾援助的官方表述中均認(rèn)為援助的目的是幫助尼泊爾發(fā)展經(jīng)濟(jì)，維持政治穩(wěn)定，維護(hù)國家主權(quán)。但衛(wèi)生領(lǐng)域與援助總體目標(biāo)的相關(guān)性方面，印度在尼泊爾的衛(wèi)生發(fā)展援助項(xiàng)目如建造醫(yī)院、推動(dòng)醫(yī)學(xué)教育、實(shí)施公共衛(wèi)生干預(yù)項(xiàng)目等符合將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果通過教育、衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施反饋于民的目標(biāo)，與目標(biāo)相關(guān)性很高。而由于中國的援助目標(biāo)設(shè)定注重外交關(guān)系和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，重點(diǎn)在水電項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)業(yè)發(fā)展，衛(wèi)生發(fā)展援助項(xiàng)目如醫(yī)療隊(duì)和醫(yī)院建設(shè)，雖然能間接促進(jìn)友好關(guān)系和經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，但與援助總體目標(biāo)之間的關(guān)系不如印度緊密，在總體援助中的地位不如印度高。一名中國的項(xiàng)目執(zhí)行者說，“由于在尼泊爾醫(yī)生的地位很高，我接觸的都是衛(wèi)生部部長、部秘、軍方首腦等高層領(lǐng)導(dǎo)，也能間接影響到一些政治方面的交流”。另一名執(zhí)行者則稱，“(培訓(xùn)班)經(jīng)濟(jì)方面不期望產(chǎn)生效果，主要是文化促進(jìn)，(推動(dòng)雙方)對(duì)傳統(tǒng)醫(yī)藥文化的認(rèn)同”。但尼泊爾的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人則說，“中醫(yī)和阿育吠陀醫(yī)學(xué)體系不一樣，應(yīng)用也不一樣”。

2.4 組織結(jié)構(gòu)

2.4.1 中國對(duì)尼泊爾衛(wèi)生發(fā)展援助管理的組織結(jié)構(gòu)

中國對(duì)尼泊爾衛(wèi)生發(fā)展援助由兩個(gè)部門分別管理，由國家衛(wèi)生計(jì)生委歸口管理援尼醫(yī)療隊(duì)，由商務(wù)部歸口管理其他衛(wèi)生發(fā)展援助項(xiàng)目。

援尼泊爾醫(yī)療隊(duì)的決策部門是國家衛(wèi)生計(jì)生委國際合作司，具體由非洲(援外)處負(fù)責(zé)，承擔(dān)指導(dǎo)、組織和協(xié)調(diào)援尼醫(yī)療隊(duì)工作。醫(yī)療隊(duì)的日常管理事務(wù)由國家衛(wèi)生計(jì)生委下屬國際交流中心援外醫(yī)療隊(duì)事務(wù)部具體負(fù)責(zé)，醫(yī)療人員選拔和派遣由河北省衛(wèi)生計(jì)生委外事處承擔(dān)。醫(yī)療隊(duì)主要派往位于尼泊爾中部的柯依臘拉紀(jì)念腫瘤醫(yī)院工作。

對(duì)尼泊爾其他衛(wèi)生發(fā)展援助項(xiàng)目的政策決策由商務(wù)部援外司亞洲一處具體負(fù)責(zé)，并監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)執(zhí)行援尼任務(wù)的機(jī)構(gòu)。建造醫(yī)療設(shè)施、物資贈(zèng)予項(xiàng)目以及培訓(xùn)項(xiàng)目的具體實(shí)施管理則由商務(wù)部下設(shè)的國際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局、國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心和國際商務(wù)官員研修學(xué)院(培訓(xùn)中心)承擔(dān)。這三家單位會(huì)根據(jù)規(guī)定的程序選定援外項(xiàng)目實(shí)施主體，因項(xiàng)目不同，他們可以是獲得資質(zhì)的專業(yè)公司、企業(yè)或培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等。

在尼泊爾，中國駐尼泊爾使館經(jīng)濟(jì)商務(wù)參贊處作為一線機(jī)構(gòu)，協(xié)助兩部委辦理有關(guān)政府間事務(wù)，負(fù)責(zé)援外項(xiàng)目實(shí)施的境外監(jiān)督管理。經(jīng)參處下專設(shè)一名援外主管，并有幾名隨員專門負(fù)責(zé)援助事務(wù)。

2.4.2 印度對(duì)尼泊爾衛(wèi)生發(fā)展援助管理的組織結(jié)構(gòu)

印度對(duì)尼泊爾的衛(wèi)生發(fā)展援助均歸口外交部管理，大型項(xiàng)目(項(xiàng)目金額>5 000萬尼泊爾盧比，約50萬美元)由外交部決策管理，小型項(xiàng)目(項(xiàng)目金額<5 000萬尼泊爾盧比)由駐尼泊爾使館決策管理。

印度對(duì)尼泊爾衛(wèi)生發(fā)展援助的政策制定和決策事務(wù)由外交部北方處專門處理，外交部內(nèi)另設(shè)發(fā)展伙伴管理局，用于有效實(shí)施各大援助項(xiàng)目，尼泊爾衛(wèi)生發(fā)展援助的日常事務(wù)管理任務(wù)由三處承擔(dān)，并組織招標(biāo)采購與招募人員。在尼泊爾的項(xiàng)目實(shí)施和協(xié)調(diào)工作則由印度駐尼泊爾使館經(jīng)濟(jì)合作處完成，并接受尼泊爾對(duì)援助的申請(qǐng)。

在印度和尼泊爾兩國政府簽訂小型發(fā)展項(xiàng)目備忘錄后，小型發(fā)展項(xiàng)目內(nèi)資金由使館經(jīng)濟(jì)合作處直接負(fù)責(zé)管理。

印度和中國對(duì)尼泊爾衛(wèi)生發(fā)展援助采用了兩種完全不同的組織結(jié)構(gòu)形式。印度對(duì)尼泊爾的衛(wèi)生發(fā)展援助按項(xiàng)目大小劃分不同的決策層和管理層，而中國則按項(xiàng)目類型的不同加以區(qū)分。例如，一名尼泊爾官員稱，“我們不這樣(按照項(xiàng)目類型)劃分印度的援助項(xiàng)目。我們把項(xiàng)目劃分為大型項(xiàng)目和小型發(fā)展項(xiàng)目。像Bir醫(yī)院、創(chuàng)傷中心這樣的項(xiàng)目就是大型項(xiàng)目，像印度建的小型衛(wèi)生站、婦產(chǎn)科中心就屬于小型項(xiàng)目。”

2.5 決策流程

尼泊爾財(cái)政部國際經(jīng)濟(jì)合作協(xié)調(diào)處每年向中國使館經(jīng)參處報(bào)送援助需求清單，其中通常會(huì)包括衛(wèi)生發(fā)展援助項(xiàng)目。清單由使館經(jīng)參處轉(zhuǎn)送商務(wù)部和國家衛(wèi)生計(jì)生委的決策部門審批，經(jīng)財(cái)政和外交兩部門參與審核后，根據(jù)《中尼經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作協(xié)定》中的預(yù)算分配挑選恰當(dāng)?shù)捻?xiàng)目予以執(zhí)行，并通過公開招標(biāo)或行政協(xié)調(diào)確定執(zhí)行單位。

印度對(duì)尼泊爾衛(wèi)生發(fā)展援助項(xiàng)目的決策分為兩種。大型項(xiàng)目的需求申請(qǐng)由尼泊爾財(cái)政部國際經(jīng)濟(jì)合作協(xié)調(diào)處向印度使館經(jīng)濟(jì)合作處報(bào)送，由使館轉(zhuǎn)送印度外交部決策審批，經(jīng)外交部同財(cái)政部協(xié)商下一年度外交預(yù)算時(shí)將項(xiàng)目列入，才能確定執(zhí)行項(xiàng)目，此后開始招標(biāo)采購。而小型項(xiàng)目則直接由執(zhí)行單位，即尼泊爾地方政府或非政府組織直接向印度使館經(jīng)濟(jì)合作處報(bào)送，無需經(jīng)過尼泊爾中央政府，印度使館則可根據(jù)小型發(fā)展項(xiàng)目的總額資金，挑選出急需實(shí)施的項(xiàng)目予以資助執(zhí)行。

中國和印度對(duì)尼泊爾衛(wèi)生發(fā)展援助項(xiàng)目均采用了受援國驅(qū)動(dòng)的項(xiàng)目發(fā)起模式，兩國衛(wèi)生發(fā)展援助的決策程序如圖1。由受援國提出援助項(xiàng)目體現(xiàn)了受援國的“自主性”，保證了援助項(xiàng)目的必要性。對(duì)此尼泊爾大多數(shù)的受援機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人均表示贊同，例如“同其他國家一樣，尼泊爾的腫瘤發(fā)病率正在升高，腫瘤和慢病已經(jīng)成為一些機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)。尼泊爾的腫瘤病死率相當(dāng)高，我們在尼泊爾沒有腫瘤醫(yī)院，這是我們政府要求中國政府建設(shè)腫瘤醫(yī)院的原因。”另一名負(fù)責(zé)人稱，“白內(nèi)障和沙眼是尼泊爾人致盲的兩大主因，因此我們?nèi)フ彝顿Y方來解決尼泊爾的這個(gè)問題。我們基本上向所有的使館提出過要求，當(dāng)我們請(qǐng)求到印度使館時(shí)，他們同意予以支持?！?/p>

圖1 中國和印度對(duì)尼泊爾衛(wèi)生發(fā)展援助的決策實(shí)施流程圖

2.6 協(xié)調(diào)管理

中國對(duì)尼泊爾的衛(wèi)生發(fā)展援助項(xiàng)目可以在國家衛(wèi)生計(jì)生委和商務(wù)部參與的中國對(duì)外援助部際協(xié)調(diào)機(jī)制框架內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)，商務(wù)部對(duì)外援助司和衛(wèi)生計(jì)生委國際合作司也已建立了聯(lián)席會(huì)議制度，針對(duì)衛(wèi)生發(fā)展援助中的具體問題，不定期召開磋商會(huì)議。不過即使有這樣的協(xié)調(diào)機(jī)制也難免由于主管部門不同而導(dǎo)致協(xié)調(diào)不暢。例如，一名中國官員表示，“加德滿都的公務(wù)員醫(yī)院竣工后，商務(wù)部希望在腫瘤醫(yī)院的醫(yī)療隊(duì)移到首都來，我們希望能給醫(yī)生提供配套宿舍，但商務(wù)部沒能解決，最后不了了之?！?/p>

在印度內(nèi)部，對(duì)尼泊爾援助的行政管理流程在同一個(gè)部門，上下級(jí)之間的協(xié)調(diào)較為順暢。但印度外交部同項(xiàng)目執(zhí)行承包商之間的協(xié)調(diào)存在障礙。例如，一名尼泊爾官員稱，“關(guān)于創(chuàng)傷中心2008年建成后仍然未用，主要原因是印度并未完全將項(xiàng)目交接給尼泊爾，仍然在配備儀器的過程中，可能是由于同承包商談判中出現(xiàn)了一些問題?！?/p>

3 討論

第一，中國和印度的對(duì)外政策原則保證了同尼泊爾平等的發(fā)展伙伴關(guān)系，也決定了援助的驅(qū)動(dòng)模式，但外交利益的不同使援助政策的執(zhí)行產(chǎn)生差異。由于中國和印度遵循的和平共處五項(xiàng)基本原則要求援助國不干涉受援國的內(nèi)政，尼泊爾衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)均由尼泊爾政府自主制定，對(duì)援助的需求也由尼方提出，因而產(chǎn)生了“受援國驅(qū)動(dòng)”的項(xiàng)目發(fā)起模式。由于受到地緣政治的影響，在南亞地區(qū)印度屬于大國，除巴基斯坦以外的南亞國家均屬于印度周邊的小國，印度為了保持本國在南亞的主導(dǎo)地位和地區(qū)影響力，把對(duì)外援助的重點(diǎn)放在南亞周邊國家。另外由于印度獨(dú)立之后繼承了英國殖民政府在南亞地區(qū)的殖民遺產(chǎn)，當(dāng)時(shí)掌權(quán)尼泊爾王國的拉納家族投靠印度政府，并開放印度同尼泊爾的邊界，因此印度將尼泊爾視為本國的勢力范圍之內(nèi)。印度有時(shí)會(huì)主動(dòng)選擇對(duì)尼泊爾衛(wèi)生發(fā)展援助的重點(diǎn)地區(qū)，項(xiàng)目實(shí)施地點(diǎn)傾向于尼印邊境地區(qū)。而中國一直實(shí)行睦鄰友好的周邊外交政策，周邊衛(wèi)生合作的重點(diǎn)在中亞和東南亞，同尼泊爾也保持了平等的伙伴關(guān)系。為了保持同印度的正常關(guān)系，防止印度的過激反應(yīng)，中國對(duì)尼泊爾的援助一直保持在一定水平，而沒有列為援助的重點(diǎn)國家。中國對(duì)尼泊爾的援助政策執(zhí)行完全遵照了“受援國驅(qū)動(dòng)”的模式，而沒有選擇特定的重點(diǎn)地區(qū)。

第二，由于國家自身發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的外化和尼泊爾的民主發(fā)展，印度的衛(wèi)生發(fā)展項(xiàng)目與整體援助目標(biāo)更相關(guān)。援助目標(biāo)的設(shè)定通常會(huì)受到援助國自身發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和受援國發(fā)展?fàn)顩r的影響。印度在經(jīng)濟(jì)改革時(shí)強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)發(fā)展，中國改革開放后堅(jiān)持“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”。根據(jù)援助國家利益理論中的外化理論，兩國分別通過援助將國家內(nèi)部因素外化，致使印度的援助目標(biāo)涉及衛(wèi)生和社會(huì)發(fā)展，而中國的關(guān)注中心在經(jīng)濟(jì)發(fā)展，重點(diǎn)在水電項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施。印度實(shí)施的衛(wèi)生發(fā)展援助項(xiàng)目與援助總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)更緊密相關(guān)，衛(wèi)生發(fā)展援助在整體援助中的地位也更高。另外，尼泊爾作為受援國，在接受了西方長期的援助和文化影響后，對(duì)民生發(fā)展的需求也增加，向中國和印度提出了更多關(guān)于改善民生的援助需求。印度援助的目標(biāo)設(shè)定順應(yīng)了尼泊爾社會(huì)的變化，強(qiáng)調(diào)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和衛(wèi)生、教育等民生發(fā)展，并大力宣傳同尼泊爾的親密伙伴關(guān)系。而中國雖然在具體項(xiàng)目內(nèi)容上滿足了尼泊爾對(duì)民生發(fā)展的部分需求，但尼泊爾并未將衛(wèi)生領(lǐng)域列為向中國提出援助需求的重點(diǎn)，因此中國的援助目標(biāo)中也沒有強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生領(lǐng)域的發(fā)展。

第三，中國和印度的衛(wèi)生發(fā)展援助的歸口管理體系不同導(dǎo)致了援助協(xié)調(diào)性的差異。國際發(fā)展援助一般有四種管理模式：設(shè)置獨(dú)立的發(fā)展合作部或援助署；由主管部負(fù)責(zé)政策規(guī)劃，獨(dú)立的執(zhí)行署負(fù)責(zé)具體管理工作；外交部主管并由下屬部門負(fù)責(zé)實(shí)施；多個(gè)政策部和獨(dú)立執(zhí)行署。[13]印度的衛(wèi)生發(fā)展援助統(tǒng)一由外交部決策管理，符合援助的一般管理模式，屬于第三種模式。近年來，印度通過發(fā)布援助倡議、建立發(fā)展伙伴管理局，不斷提升援助的協(xié)調(diào)性和專業(yè)化水平，試圖完成受援國向援助國的轉(zhuǎn)變，樹立良好的大國形象，鞏固其在南亞乃至國際社會(huì)上的地位。而中國的援外醫(yī)療隊(duì)由于專業(yè)性質(zhì)強(qiáng)，為便于同國外衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，從1985年起由衛(wèi)生部門管理，其他形式的衛(wèi)生發(fā)展援助則依舊由外經(jīng)貿(mào)部(商務(wù)部的前身)管理實(shí)施，這種由衛(wèi)生部門和經(jīng)貿(mào)部門聯(lián)合管理衛(wèi)生發(fā)展援助的模式不屬于其中的任何一種模式，而兩部門分管同一領(lǐng)域在方便了對(duì)外聯(lián)絡(luò)的同時(shí)則直接導(dǎo)致了領(lǐng)域內(nèi)的協(xié)調(diào)問題，阻礙了中國的衛(wèi)生發(fā)展援助項(xiàng)目形成援助合力。

第四，中國和印度對(duì)尼泊爾衛(wèi)生發(fā)展援助項(xiàng)目的決策層差異對(duì)援助的直接受益人群產(chǎn)生差別。中國對(duì)尼泊爾衛(wèi)生發(fā)展援助的所有項(xiàng)目都是中央決策，而印度對(duì)尼泊爾的小型發(fā)展項(xiàng)目直接由使館決策。中國的援助項(xiàng)目完全堅(jiān)持“尊重主權(quán)”、“不干涉內(nèi)政”的原則，必須由受援國中央政府提出援助需求(若回應(yīng)由地方政府或其他組織提出的援助需求，則有干涉別國內(nèi)政之嫌)，由中國的中央部委決策是否予以援助，因此實(shí)施的項(xiàng)目能夠反映尼泊爾中央政府所認(rèn)為的衛(wèi)生需求，而無法確定是否真正反映尼泊爾基層人民的需求。對(duì)印度而言，除了大型項(xiàng)目由中央決策外，印度駐尼泊爾的使館可以直接決策小型發(fā)展項(xiàng)目，這既回應(yīng)了尼泊爾分權(quán)改革的需要，也能夠通過使館運(yùn)作、在尼泊爾的地方政府中培育親近印度的政治領(lǐng)導(dǎo)人，不過直接接受地方政府提出的援助要求也確實(shí)讓印度的援助同尼泊爾基層人民的需求聯(lián)系更緊密。

4 結(jié)論

南亞的地緣政治和歷史因素影響到中國和印度援助模式的選擇。由于南亞次大陸的地緣特性和印度與尼泊爾的歷史淵源，印度將對(duì)尼泊爾的衛(wèi)生發(fā)展援助視為實(shí)現(xiàn)外交利益的重要工具，而中國則將尼泊爾視作平等的發(fā)展伙伴，因此造成了兩國援助模式的差異。不過，印度在實(shí)施援助的同時(shí)注重宣傳工作，并關(guān)注尼泊爾的民生發(fā)展。而中國的關(guān)注點(diǎn)在外交關(guān)系和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)于援助項(xiàng)目宣傳不夠，中國亟需在實(shí)施衛(wèi)生發(fā)展援助項(xiàng)目的同時(shí)加強(qiáng)援助的宣傳工作，這對(duì)受援國人民認(rèn)識(shí)中國、了解中國、促進(jìn)共同發(fā)展均有益處。

此外，中國對(duì)尼泊爾的衛(wèi)生發(fā)展援助同領(lǐng)域兩部門管理的現(xiàn)狀，導(dǎo)致了援助政策、決策與實(shí)施協(xié)調(diào)問題。為了更好地推進(jìn)發(fā)展援助工作，中國需要改進(jìn)援助管理模式的內(nèi)部協(xié)調(diào)性和專業(yè)化水平，通過建立獨(dú)立的發(fā)展援助機(jī)構(gòu)減少內(nèi)部協(xié)調(diào)管理的成本，并體現(xiàn)發(fā)展援助的專業(yè)水平。

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(編輯 劉 博)

ComparativestudyofChineseandIndianaidmodelsindevelopmentassistanceforhealthtoNepal

YANGHao-min,LIUPei-long，GUOYan

SchoolofPublicHealth,PekingUniversity，Beijing100191，China

Objectives: This study aims to compare the different aid models of Chinese and Indian DAH to Nepal,indicate the reasons for differences,and provide suggestions for China. Methods: This research will adopt a literature review and in-depth individual interviews to gain materials necessary for comparison. Literature is drawn from the websites and reports of related Chinese,Indian,and Nepalese government agencies. The snowballing effect is used to determine key informants for Chinese and Indian DAH to Nepal. Results: China and India are alike in aid principles but differ in implementation. However,Indian DAH programs are closer to overall assistance goals than Chinese programs. Indian DAH programs are also different from Chinese programs in terms of organization,decision-making procedures,and coordination. Conclusions: Geopolitics and historical connections influence Chinese and Indian aid models,and the dual authority of Chinese DAH programs impedes aid coordination.

Development Assistance for health; Aid model; China; India

楊昊旻，男(1988年—)，碩士研究生，主要研究方向?yàn)槿蛐l(wèi)生。E-mail： yanghm669@163.com

郭巖。E-mail：guoyan@bjmu.edu.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2014.07.003

2014-03-25

2014-04-11